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Les droits fondamentaux: "une même ambition pour le continent européen"

pdf mise en ligne :21 04 2006 ( NEA say… n° 11 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Lutte contre le terrorisme

Des tensions sont perceptibles entre l'UE et le Conseil de l'Europe, concernant la rédaction d’un protocole d’entente et la future Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Quelques recommandations clés du rapport Juncker , qui lui avait été demandé par le Comité des Ministres lors du sommet de Varsovie en 2005, en vue de renforcer le partenariat entre les deux organisations:
- les Etats membres de l’Union devraient immédiatement ouvrir la voie à l’adhésion de l’UE à la Convention des droits de l’Homme;
- les organes de l’UE devraient reconnaître le Conseil de l’Europe comme première référence du continent européen en matière de droits de l’homme;
- le commissaire aux Droits de l’Homme devrait devenir une institution à laquelle l’UE pourrait avoir recours pour les matières non couvertes par les mécanismes communautaires existants; son importance doit être pleinement reconnue;
- la Commission de Venise dont un grand éloge a été fait, devrait bénéficier de l’adhésion de l’UE;
- en ce qui concerne les domaines de la jeunesse, de la culture et de l’éducation: au Conseil de l’Europe le dialogue interculturel et à l’Union européenne la diplomatie culturelle avec les autres parties du monde;
- les commissions parlementaires respectives doivent se rencontrer plus systématiquement;
- le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe ne devrait plus se réunir au niveau des ambassadeurs mais uniquement au niveau des ministres;
- les deux institutions devraient instaurer une plate-forme commune pour évaluer leurs normes respectives, voire adopter mutuellement leurs normes respectives; la politique de voisinage devrait se focaliser sur les Etats membres du Conseil de l’Europe et avoir des programmes conjoints planifiés en commun;
.-les Etats membres devraient veiller à ce que le Conseil de l’Europe, étant un partenaire majeur de l’UE , soit doté des ressources dont il a besoin;
- les relations entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, dans leur nouvelle version, devraient être évaluées annuellement.

► Le 13 avril, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a tenu un débat sur le futur Mémorandum d’accord entre les deux organisations européennes, ainsi que sur la question spécifique de la nouvelle Agence des droits fondamentaux de l’UE.

Le premier ministre luxembourgeois a dressé une feuille de route détaillée. Très politique, ce texte suggère des mesures concrètes, des réformes internes qui exigeront de part et d’autre une véritable volonté et des changements dans les comportements. Deux jalons balisent la feuille de route: l’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’Homme et l’adhésion de l’UE au Conseil de l’Europe. La première devrait se faire dès à présent sur la base de l’article 48 du traité sur l’UE et contribuerait ainsi à asseoir la primauté de l’organisation paneuropéenne dans le domaine des droits de l’homme, tout en consolidant l’édifice juridictionnel européen. La seconde, que Jean-Claude Juncker situe d'ici à 2010 en l’adossant aux élections européennes de 2009, ouvre une perspective nouvelle pour le Conseil de l’Europe.

Entre temps, les deux organisations auront beaucoup à faire, sur le plan interne d’abord. Pour l’Union européenne, il s’agira d’abord de trouver une porte de sortie à la crise institutionnelle. Au sein du Conseil de l’Europe de nombreuses réformes sont nécessaires. Jean-Claude Juncker souligne que les ministres (notamment ceux des 25) devront être plus assidus aux réunions du Comité des ministres. Le rapport suggère de nouvelles modalités d’élection du Secrétaire général du Conseil de l’Europe, afin de garantir que ce poste soit dévolu à un ancien chef d’Etat ou de gouvernement, pour lui donner plus de poids. Il faudrait également mettre en place un processus de programmation budgétaire à moyen terme pour assurer au Conseil de l’Europe les moyens nécessaires dans la durée. Il est suggéré de progresser sur la voie d’une réciprocité de représentation entre les deux organisations: de nouvelles formes de consultation, ouverture d’un bureau de représentation de l’UE à Strasbourg, avec la participation du Conseil (à l’heure actuelle il n’y a qu’un représentant de la Commission) et l’octroi au chef du bureau de liaison du Conseil de l’Europe à Bruxelles d’un statut diplomatique avec un large accès à l’information. Le rapport évoque également un renforcement des rencontres régulières des dirigeants des deux organisations (quadripartites), avec un ordre du jour plus concret, et un développement de la coopération entre l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et le Parlement européen.

Dans ce contexte, les deux organisations pourraient développer un partenariat sur les valeurs européennes communes. Recentré sur les Droits de l’Homme, la démocratie et l’Etat de droit, le Conseil de l’Europe ne devrait pas pour autant abandonner ses autres domaines d’excellence que sont l’éducation, la culture et la jeunesse. Dans tous ces domaines, des mécanismes de consultation du Conseil de l’Europe devraient être prévus. Ainsi l’UE devrait adhérer au fonds Eurimages. S’agissant de la future Agence des droits fondamentaux de l’UE, le rapport insiste sur le fait qu’elle ne traitera du respect des droits fondamentaux que dans le cadre de la mise en œuvre du droit communautaire. La commission européenne des droits de l’homme et les mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe figureront dans ses statuts comme référence fondamentale. Le Conseil de l’Europe sera représenté dans les instances dirigeantes de l’Agence et le Commissaire aux droits de l’Homme y sera associé, sans voix délibérative.

L’UE et le Conseil de l’Europe devraient aussi mettre en place un espace juridique et judiciaire paneuropéen, coordonner leurs initiatives législatives, créer une plate-forme conjointe d’évaluation des normes, intensifier leurs activités de coopération à travers la Commission de Venise, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), le Groupement des Etats contre la corruption (GRECO) et le Comité d'experts sur l'évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux (MONEYVAL), auquel l’UE est appelée à adhérer.

Dans d’autres secteurs, la coopération du Conseil de l’Europe à des programmes mis en place par l’Union européenne doit être encouragée. C’est notamment le cas pour la politique de voisinage.

Enfin, il existe un domaine où chacun doit faire ce qu’il fait le mieux: le dialogue multiculturel. Le Conseil de l’Europe devrait développer, avec le concours de l’UE, son travail de dialogue interculturel en Europe alors que l’UE s’occuperait de la dimension diplomatique de ce dialogue avec les pays tiers. Le dialogue interculturel en Europe ne doit pas être confondu avec le dialogue euro-atlantique ou le dialogue euro-méditerranéen. Ce sont là des dialogues nécessaires que l’UE a les moyens de mener dans le cadre de sa politique extérieure et de sécurité commune (PESC).

"Je propose le minimum souhaitable" a dit le premier ministre luxembourgeois. "Le Conseil de l’Europe n’est pas l’antichambre de l’Union européenne et l’Union européenne ne doit pas chercher à absorber le Conseil de l’Europe (…) les deux organisations doivent exclure les rivalités stupides et les rivalités nocives (…) le Conseil de l’Europe et l’Union européenne , c’est d’abord une certaine conception des droits de l’homme". Comme il y a consensus entre les Etats membres de l’Union européenne sur l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme, l’adhésion doit se faire sur la base de l’article 48 du traité actuel. "J’ai longtemps hésité avant de faire cette proposition" a reconnu Jean-Claude Juncker, en indiquant qu’il avait craint les conséquences de cette forme de "cherry picking" sur la ratification du Traité constitutionnel. Il a insisté sur la nécessité que les instances de l’Union reconnaissent le Conseil de l'Europe comme référence en matière de droits de l’Homme. Il a aussi plaidé pour le renforcement du Commissaire aux droits de l’Homme et souligné que la future Agence des droits fondamentaux ne devra traiter des droits de l’homme que dans la mise en œuvre du droit communautaire. Avant de conclure, Jean-Claude Juncker a souhaité revoir les parlementaires au moins une fois par an pour discuter du suivi que les gouvernements et les institutions donneront au rapport.

Les parlementaires qui se sont exprimés ont accueilli favorablement le rapport et le Secrétaire général du Conseil de l'Europe, Terry Davis, a également salué un rapport qualifié de clair, pragmatique et utile. "J’approuve les recommandations, y compris celle dans laquelle il est dit que j’aurais dû être Premier ministre du Royaume-Uni avant de devenir Secrétaire général du Conseil de l’Europe: je suis sûr que ma mère aurait été d’accord avec lui (…) les propositions sont claires, pragmatiques et utiles. Elles appellent aussi, le plus souvent, d’importantes décisions de la part de l’Union européenne et j’espère que Monsieur Juncker trouvera également un moyen de présenter son rapport lors d’une réunion des Vingt-cinq". Il a souligné l’importance de la dernière recommandation du rapport: l’adhésion de l’Union européenne au Conseil de l’Europe.

Le président du Comité des Ministres, le premier ministre roumain Calin Popescu-Tariceanu, a de son côté estimé que le rapport contient "des propositions concrètes pour refonder le partenariat". Il va falloir maintenant intégrer dans le Mémorandum d’accord le plus possible des recommandations du rapport. Il envisage la constitution d’une troïka (troïka des présidences successives, le Secrétaire général et le président de l’Assemblée) pour travailler à la mise en œuvre des recommandations et qui devra faire rapport dans un délai d'un an. Il a suggéré que l’UE adopte le même mécanisme. Signalons que c’est la Russie, partisan d’une accélération du renforcement du Conseil de l’Europe, qui accédera à partir du mois de mai à la présidence du Conseil de l’Europe.

Le chancelier Wolfgang Schüssel, président en exercice de l’Union européenne, a qualifié le rapport Juncker de "contribution très positive", et a insisté sur la nécessité de renforcer le dialogue et la coopération entre les deux organisations. "L’Agence des droits  fondamentaux n’est pas un danger pour le Conseil de l’Europe, mais représente une opportunité pour le Conseil de l’Europe de renforcer la coopération entre les deux organisations" a dit le chancelier, avant d’annoncer que le rapport Juncker sera évoqué lors du Conseil européen des 15 et 16 juin, avec une référence dans les conclusions.

Le président de la Commission, José Manuel Barroso, a évoqué dans son intervention, comme tous les orateurs, la nécessité de réduire les duplications, d’éviter une vaine concurrence et de renforcer les valeurs communes et la complémentarité entre les deux organisations. Il a souligné "l’importance de l’expertise de la Commission de Venise" et du Commissaire aux droits de l’Homme, et la nécessité de "protéger le recours individuel devant la Cour européenne des droits de l’Homme". Il a encouragé les onze pays qui ne l’ont pas encore fait à ratifier le Protocole n°14 amendant le système de contrôle de la Convention et, sans la nommer, il a encouragé la Russie à signer le Protocole n°6 sur l’abolition de la peine de mort. José Manuel Barroso a estimé qu’il "faut examiner soigneusement les recommandations" du rapport Juncker qu’il a qualifiées de "bonnes idées et de bonne base" pour les prochaines discussions sur le Mémorandum d’entente entre l’UE et le Conseil de l’Europe.

Seul ombre au tableau, l’intervention du président de l’Assemblée parlementaire, René van der Linden, qui a estimé que le projet de Mémorandum d’entente ne contient "pas véritablement de propositions concrètes et n’apporte pas de réponses aux questions politiques de l’Assemblée et du Sommet de Varsovie". S’adressant aux parlementaires, le premier jour de l’Assemblée, il a regretté que l’Assemblée n’ait pas été associée à la préparation du projet.

► "Conseil de l'Europe – Union européenne: Une même ambition pour le continent européen", Rapport de Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Grand Duché du Luxembourg, à l'attention des chefs d'État et de gouvernement des États membres du Conseil de l'Europe, 11 avril 2006. (pdf)
"Council of Europe – European Union: A sole ambition for the European continent", Report by Jean-Claude Juncker, Prime minister of the Grand Duchy of Luxembourg, to the attention of the Heads of State or Governement of the Member States of the Council of Europe, 11 April 2006. (pdf)

Discours de Terry Davis, Secrétaire Général du Conseil de l'Europe  / Speech by Terry Davis, Secretary General of the Council of Europe

Discours de Cãlin Popescu-Tãriceanu, Premier Ministre de la Roumanie, présidence du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe  / Address by Cãlin Popescu-Tãriceanu, Prime Minister of Romania, Chairmanship of the Committee of Ministers of the Council of Europe