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Quelle justice avec quels moyens en Europe ? Une fois de plus le Conseil de l'Europe épingle la France pour ses dépenses particulièrement faibles en matière de justice.

pdf mise en ligne :25 10 2010 ( NEA say… n° 96 )

COOPERATION JUDICIAIRE CIVILE > Questions institutionnelles

Pauvreté de la justice française, Nea Say a malheureusement déjà eu l'occasion d'attire l'attention sur le contenu des rapports de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) aux rapports toujours excellents. D'une façon générale l'Europe ne dépense pas assez pour sa justice et  la France reste en queue du peloton des pays européens les plus riches pour le budget alloué à la justice, qui n'a que faiblement progressé entre 2006 et 2008., révèle une étude du Conseil de l'Europe rendue publique lundi 25 octobre à l'occasion de la Journée européenne de la justice civile.

Pauvreté de la justice française, Nea Say a malheureusement déjà eu l'occasion d'attire l'attention sur le contenu des rapports de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) aux rapports toujours excellents. D'une façon générale l'Europe ne dépense pas assez pour sa justice et  la France reste en queue du peloton des pays européens les plus riches pour le budget alloué à la justice, qui n'a que faiblement progressé entre 2006 et 2008., révèle une étude du Conseil de l'Europe rendue publique lundi 25 octobre à l'occasion de la Journée européenne de la justice civile.

Avec 57,7 euros par habitant consacrés aux tribunaux, au ministère public et à l'aide judiciaire en 2008, elle se classe 18e sur 43, derrière la plupart des pays d'Europe de l'Ouest, Grèce et Portugal exceptés. Sur le critère du pourcentage du produit intérieur brut (PIB) consacré à la justice, la France se classe 37e, derrière tous les pays de richesse comparable, à l'exception de la Finlande. Le budget de la justice française n'a progressé que de 0,8% entre 2006 et 2008, soit l'une des évolutions les plus lentes d'Europe. L'effort a néanmoins été de 10% pour le fonctionnement des tribunaux.

Le rapport de la Cepej n’établit pas de classement de systèmes judiciaires en Europe, car les pays présentent des « situations historiques, géographiques, économiques et judiciaires diverses ». Première observation : la France consacre deux fois moins d’argent aux tribunaux, aux parquets et à l’aide juridictionnelle que l’Allemagne. Un résultat qui s’explique en partie, selon Jean-Paul Jean, par une plus grande professionnalisation des juges outre-Rhin, mais aussi par le fait que « le budget pénitentiaire – non pris en compte ici – représente 36% du budget de la justice en France. C’est tant d’argent en moins pour les tribunaux et les parquets ». Guillaume Didier, porte-parole du ministère de la justice, note quant à lui que l’organisation régionale de la justice en Allemagne accroît les dépenses. « Ce n’est pas parce qu’un système est plus coûteux qu’il est plus efficace », souligne-t-il. Au ministère de la justice, on fait aussi valoir que le budget global de la justice a cru de 58% entre 2002 et 2011. Jean-Paul Jean reconnaît ces efforts, mais explique qu’ils « ne suffisent pas à combler le retard structurel de la France » par rapport à des États ayant connu une dictature ou un régime totalitaire, « qui ont beaucoup investi pour instaurer l’État de droit ». Autre faiblesse, la France compte moins de procureurs par 100 000 habitants que la Belgique, l’Allemagne, l’Espagne, les Pays-Bas, l’Autriche ou l’Italie. Pourtant, « les procureurs français sont en Europe ceux qui ont les prérogatives les plus larges », indique Jean-Paul Jean. D’où « des parquets très chargés ».

Le rapport de la Cepej met aussi en évidence plusieurs points forts du système judiciaire français. La France fait partie des cinq pays du Conseil de l’Europe où l’accès à la justice est gratuit. Elle se distingue aussi par une politique volontariste en matière d’aide aux victimes, par l’existence d’alternatives efficaces aux poursuites, et par un niveau élevé d’informatisation. 

Le quatrième rapport de la CEPEJ sur les systèmes judiciaires européens, insiste cependant sur la nécessité de relativiser les données des Etats les plus riches. Elles peuvent "apparaître, à tort, comme allouant un faible montant du budget au système judiciaire à cause du niveau élevé de leur PIB", soulignent les auteurs du rapport. En pourcentage du PIB par habitant, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine font ainsi course en tête, laissant la majorité des pays les plus développés loin derrière.

"Un système judiciaire dans lequel on n'investit pas un minimum de ressources ne fonctionne pas mais l'inverse n'est pas vrai. Le budget ne suffit pas", souligne Stéphane Leyenberger, secrétaire de la Cepej. L'Italie se signale ainsi par le niveau élevé de ses dépenses judiciaires et par des durées de procédure dont la longueur lui vale régulièrement critiques et condamnations devant le Conseil de l'Europe.

Les faiblesses budgétaires de la France en matière de justice se traduisent au niveau du nombre de juges et de procureurs pour 100.000 habitants, respectivement 9, 1 et 3, l'un des ratios les plus faibles en Europe. Un indicateur de productivité publié par la Cepej montre qu'en matière de procédures civiles contentieuses, le stock de procédures pendantes devant les tribunaux français s'est accru de 5,7% en 2008. La Cepej note que si la crise économique n'a pas eu d'impact direct sur le budget de la justice française, celle-ci est confrontée à "un effet de ciseaux entre une évolution négative ou stagnante des crédits et une évolution croissante des besoins".

L'Edition 2010 du rapport utilise des données de l'année 2008 concernant 45 Etats membres. Ce rapport a été adopté par la CEPEJ lors de sa 15ème réunion plénière (9–10 septembre 2010) et publié le 25 octobre 2010, lors de la Journée européenne de la Justice civile à Ljubljana (Slovénie).

 

La version intégrale du rapport, de même que toutes les données communiquées par les Etats membres sont disponibles sur le site du Conseil de l'Europe (www.coe.int) Les réponses nationales contiennent aussi des descriptions des systèmes judiciaires et des explications qui contribuent pour beaucoup à la compréhension des données fournies. Elles constituent donc un complément utile au rapport qui, dans un objectif de concision et d'homogénéité, ne peut pas intégrer toutes ces informations. Une véritable base de données des systèmes judiciaires des Etats membres du Conseil de l'Europe est ainsi aisément accessible à tout citoyen, décideur public, praticien du droit, universitaire et chercheur.

Le rapport comprend de nombreux tableaux statistiques et graphiques.

Toutes les données communiquées par les Etats membres sont disponibles sur le site Internet de la CEPEJ. Les réponses nationales contiennent aussi des descriptions des systèmes judiciaires et des explications qui contribuent pour beaucoup à la compréhension des données fournies. Une véritable base de données (unique en son genre) des systèmes judiciaires des Etats membres du Conseil de l'Europe est ainsi aisément accessible à tout citoyen, décideur public, praticien du droit, universitaire et chercheur.

1. Dépenses publiques consacrées aux tribunaux, au ministère public et à l'aide judiciaire

Il existe, selon les Etats, des modes de financement communs ou distincts des juridictions, des ministères publics et de l'aide judiciaire. Ces trois éléments ont été décomposés au maximum pour permettre des comparaisons, non seulement des moyens alloués aux fonctions de poursuite ou de jugement, malgré la différence d'organisation des systèmes, mais aussi des montants attribués à l'accès à la justice. Ces données permettent donc une vue globale des budgets concernant la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe. Il convient ici de relativiser les données des Etats les plus riches, qui peuvent apparaître, à tort, comme allouant un faible montant du budget au système judiciaire à cause du niveau élevé de leur PIB. C'est notamment le cas de la Norvège, du Luxembourg, de la Finlande, voire de la France. Ce fait doit être pris en compte si l'on veut établir des comparaisons pertinentes qui ne peuvent être effectuées qu'entre pays comparables. (cf. les groupes de pays à niveau équivalent de PIB par habitant, graphique 2.27 du rapport).

      -. Graphique 1. Budget public annuel total alloué à l'ensemble des tribunaux, au ministère public et à l'aide judiciaire par habitant en 2008, en €

       -. Graphique 2. Budget public annuel total alloué à l'ensemble des tribunaux, au ministère public et à l'aide judiciaire et en pourcentage du PIB par habitant, en 2008 (Q6, Q13, Q16)

Le développement du système judiciaire reste une priorité des pouvoirs publics en Europe, même si de grandes disparités sont à constater entre les Etats ou entités membres. La plupart des Etats européens ont connu une hausse de leurs budgets consacrés au système judiciaire jusqu'en 2008 - seuls 4 Etats membres ont connu des budgets en baisse jusqu'en 2008. Les Etats qui se sont tournés plus récemment vers un système démocratique et ont engagé de grandes réformes structurelles de leur système judiciaire sont souvent ceux qui fournissent un effort budgétaire conséquent et consacrent au fonctionnement du système un budget public important au regard du niveau de richesse de l'Etat. Il conviendra toutefois de suivre les évolutions de cet effort budgétaire consacré aux tribunaux, au ministère public et à l'aide judiciaire en Europe pour mesurer les effets de la crise financière et économique de 2009 / 2010. A en croire les premiers indicateurs de tendance, on peut craindre, au niveau européen, que le rythme de progression des budgets consacrés à la justice, comme tous les budgets publics, ralentisse significativement, voire que la courbe ne s'inverse.

 

Pour une majorité d'Etats en Europe, les frais de procédure perçus par les tribunaux constituent une ressource financière non négligeable, permettant pour certains de couvrir une majeure partie des frais de fonctionnement des tribunaux, voire pour quelques uns de dégager un résultat bénéficiaire qui provient pour beaucoup des ressources liées à la tenue des registres du commerce et foncier. Un tel système, s'il est accompagné d'un dispositif efficace d'aide judiciaire permettant l'accès au tribunal aux justiciables qui n'en auraient pas les moyens, s'inscrit dans la tendance actuelle en matière de gestion publique visant à rééquilibrer en partie la charge des frais de fonctionnement des services publics entre usagers et contribuables.

2. Accès à la justice :   

      -. Graphique 3. Nombre d'affaires bénéficiant de l'aide judiciaire pour 100 000 habitants et montant moyen alloué par affaire par le budget public de l'aide judiciaire en 2008

 Tous les Etats membres disposent désormais d'un système d'aide judiciaire, au minimum en fournissant une aide judiciaire pour permettre une représentation légale en matière pénale. La tendance qui se confirme en Europe est d'aller au-delà de cette exigence, en ne limitant pas l'aide judiciaire aux affaires pénales. Les budgets consacrés à l'aide judiciaire en Europe sont globalement en augmentation (+ 23 % entre 2004 et 2008). Le montant attribué par l'Etat pour une affaire varie toutefois énormément selon les Etats. , tout comme le nombre d''affaires éligibles à l'aide judiciaire. Certains Etats ont fait le choix de consacrer des montants importants par affaire en limitant le volume d'affaires concernés, d'autres ont fait le choix inverse. Un groupe d'Etats ou entités (Finlande, Pays-Bas, Angleterre et Pays de Galles (RU), Irlande du Nord (RU) et Ecosse (RU)) se montre généreux tant au niveau des montants alloués que du nombre d'affaires concernées. Plusieurs Etats d'Europe centrale et orientale qui ne connaissaient pas de système d'aide judiciaire il y a quelques années sont résolument investis dans le développement de tels systèmes, ce qui constitue une tendance encourageante depuis le dernier exercice d'évaluation.

      -. Graphique 4. Part des frais (ou taxes) de justice dans le budget des tribunaux (en recette) en 2008, en %

A l'exception de 5 Etats qui appliquent le principe de la gratuité des frais d'accès au juge (Espagne, France, en Islande, Luxembourg et Monaco), tous les autres tirent une partie des recettes du budget du système judiciaire des frais et taxes, perçus notamment en matière de registres fonciers et commerciaux, dans des proportions plus ou moins importantes. L'Autriche dégage même un solde positif.

 

3. Les usagers des tribunaux (droits et confiance du public)

De plus en plus les citoyens ou professionnels du droit accèdent, de façon simple et gratuite, par voie électronique, aux informations relatives aux données juridiques, à l'activité des tribunaux et aux procédures judiciaires. Seuls quelques pays ont mis en place des dispositifs spécifiques pour informer les usagers (potentiels) sur les délais prévisibles d'une procédure judiciaire.

En ce qui concerne les personnes vulnérables, les victimes de viols, les enfants et mineurs délinquants sont les catégories les plus protégées par les procédures judiciaires. Cette protection consiste surtout en la mise en place, pour ces catégories, de modalités spécifiques d'information et de droits procéduraux adaptés à leur situation. La plupart des pays disposent aussi de procédures d'indemnisation des victimes.

Pour protéger les usagers des dysfonctionnements des tribunaux, les systèmes judiciaires ont établi des procédures d'indemnisation. Dans 26 Etats ou entités, il existe un système d'indemnisation en cas de durée excessive des procédures, et dans 20 Etats ou entités, en cas de non-exécution des décisions de justice. La quasi-totalité des pays prévoient une indemnisation en cas d'arrestation ou condamnation non justifiée.

Une attention croissante est portée en Europe aux attentes et besoins des usagers des tribunaux. Dans une large majorité des Etats, les tribunaux produisent des rapports annuels et disposent de systèmes de suivi pour mesurer et gérer les flux d'affaires et les délais des procédures. On note que sont de plus en plus appliquées les techniques et méthodes inspirées du new public management impliquant la définition d'objectifs chiffrés et l'évaluation des performances, voire l'affectation des moyens aux juridictions en fonction des résultats obtenus. Des indicateurs de performance élevée et de qualité sont de plus en plus utilisés. Mais un nombre très limité de pays européens mettent en œuvre des systèmes globaux de qualité. Cette tendance devrait aller en se développant dans les prochaines années.

L'enquête-type et le guide méthodologique proposés par la CEPEJ devraient faciliter dans l'avenir la réalisation de ces enquêtes conduites auprès des usagers des juridictions pour améliorer la qualité du service public de la justice.

      -. Graphique 5. Enquêtes menées mesurant la confiance et la satisfaction des usagers ou des professionnels de la justice

4. Les tribunaux

      -.Graphique 6. Nombre total de tribunaux (implantations géographiques) pour 100 000 habitants en 2008

Considérant l'évolution du nombre de tribunaux de première instance en Europe, il est difficile de constater une forte tendance en ce qui concerne l'organisation de la carte judiciaire. Bien que la majorité des Etats n'ait pas modifié leur organisation de la justice entre 2004 et 2008, certains d'entre eux (13) ont diminué le nombre de tribunaux et d'autres (9) l'ont augmenté. Parmi les Etats qui ont modifié leur carte judiciaire, la tendance principale concernant l'organisation des tribunaux en Europe de l'Ouest et du Nord serait plutôt en faveur de la limitation du nombre de tribunaux, à la fois pour des raisons budgétaires, mais aussi en vue de plus d'efficacité par la spécialisation. Au contraire, la tendance majoritaire dans les Etats d'Europe orientale, qui ont mis en œuvre de grandes réformes judiciaires, va vers une augmentation du nombre des tribunaux pour faciliter l'accès au tribunal pour les citoyens.

       -. Graphique 7. Niveau d'équipement informatique pour l'assistance au juge et au personnel non juge des tribunaux

 

 

Le développement de l'e-justice et de l'e-tribunal constitue une forte tendance et les Etats qui étaient à la traine dans l'évaluation précédente ont récemment investi dans les Technologies de l'Information et de la Communication (TIC). On note dans un grand nombre d'Etats des réformes récentes ou en cours dans des domaines tels que les registres électroniques, les bases de données des décisions judiciaires, les dossiers électroniques judiciaires et les signatures électroniques ou les systèmes de gestion des affaires. L'utilisation des TIC va continuer à se développer dans les systèmes judiciaires pour accroître l'efficacité et la qualité. Ainsi sont appelés à se développer la visio-conférence, la possibilité d'utiliser des formulaires électroniques (d'enregistrement) ou d'échange de documents ou de pièces entre les parties, les avocats et le tribunal de manière électronique) ou le recouvrement de créances incontestées en utilisant Internet. A condition de toujours permettre le débat judiciaire dans de bonnes conditions et de respecter les droits de la défense, le développement de l'e-justice peut avoir un effet positif sur l'accès à la justice; il peut contribuer à limiter les stocks d'affaires pendantes, à raccourcir les délais de procédure ou au moins à en améliorer la prévisibilité.

5. Mesures alternatives au règlement des litiges

L'accès à la justice peut également être facilité par la promotion de mesures alternatives au règlement des litiges (Alternative Dispute Resolution - ADR). Elles permettent de limiter le besoin de se rendre au tribunal et impliquent d'autres professionnels que les juges.

      -. Tableau 8. Médiation judiciaire en matière civile et commerciale en 2008

 La médiation (conseillée, mise en œuvre ou homologuée par la justice) se développe en Europe, tant au niveau du nombre de pays qui y ont recours que du nombre de médiateurs accrédités. La médiation est utilisée avec succès dans le domaine du droit de la famille (divorce), des litiges commerciaux et en matière pénale (procédures d'indemnisation des victimes). Un nombre croissant d'Etats membres accordent une aide judiciaire pour recourir à la médiation. Il convient toutefois de noter que d'autres formes d'ADR sont également largement mises en œuvre dans certains Etats membres, tels que l'arbitrage ou la conciliation.

6. Les juges

Pour mieux tenir compte de la diversité des statuts et des fonctions que peut regrouper le même terme "juge", trois types de juges ont été définis dans le rapport de la CEPEJ. Les juges professionnels sont "ceux qui ont été formés et qui sont rémunérés comme tel". Les juges professionnels sont ceux qui « siègent sur une base occasionnelle » (et qui sont rémunérés). Les juges non professionnels (bénévoles indemnisés pour leurs frais), rendent des décisions contraignantes dans les tribunaux. Il s'agit des postes effectivement pourvus et en « équivalent temps plein » (ETP) pour les juges professionnels, pour ceux qui exercent à titre permanent comme pour ceux qui exercent à titre occasionnel.

      -. Graphique 9. Nombre de juges professionnels siégeant en juridiction (ETP) pour 100 000 habitants, en 2008

 

 

D'une manière générale, les systèmes judiciaires des Etats membres du centre et de l'est de l'Europe fonctionnent avec un ratio de juges par habitant supérieur à celui des Etats de l'Europe occidentale. On note en Europe une tendance majoritaire à la stabilité des effectifs sur la période 2004-2008, même si les réformes structurelles ou organisationnelles dans certains Etats membres tendent à réduire la proportion de juges professionnels permanents dans quelques Etats ou entités (Suède, Suisse, Ecosse (RU)), certains faisant appel à des juges siégeant occasionnellement. A l'inverse, certains Etats en transition poursuivent leurs réformes en augmentant les ressources humaines dédiées à la fonction de jugement (Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Arménie, Fédération de Russie, "l'ex-République yougoslave de Macédoine"). L'influence de l'adhésion récente ou de la candidature à l'Union européenne peut être une explication de cette tendance à la hausse du nombre de juges (Bulgarie, Slovénie, Lettonie, Turquie, Slovaquie, Lituanie).

La composition du corps judiciaire entre juges professionnels, juges occasionnels et juges non professionnels caractérise fortement les différents types de système judiciaire. Certains systèmes sont entièrement professionnalisés, ou font rarement appel à des juges non professionnels, alors que d'autres systèmes (nord de l'Europe) s'appuient largement sur des juges non professionnels. Pour les Etats connaissant la coexistence de juges professionnels et non professionnels, l'évolution semble aller majoritairement vers une accentuation de la professionnalisation du corps judiciaire. L'Europe est partagée quant au recours à des jurys populaires, un clivage se dessinant assez clairement entre l'Europe occidentale (outre l'Azerbaïdjan et la Fédération de Russie), favorable à un tel système pour des types d'affaires donnés (généralement pour les infractions pénales les plus graves), et l'Europe centrale et orientale, dont les Etats ne prévoient pas de tel système.

7. Les personnels non juge des tribunaux

Une distinction est opérée entre quatre types de personnels non juge. Une catégorie spécifique de personnel non juge est celle des "Rechtspfleger", inspirée du système germanique. Le personnel non-juge dont la fonction est d'assister les juges directement. La troisième catégorie de personnel non juge comprend les personnes responsables des questions administratives ainsi que de la gestion des tribunaux. La dernière catégorie concerne le personnel technique des tribunaux.

Note pour la France et la Grèce qui n'ont pu distinguer les catégories, il s'agit du nombre de juges professionnels ou procureurs vs. nombre de personnels non juge et non procureur.

      -. Graphique 10. Répartition du personnel non juge dans les tribunaux

Les chiffres concernant le personnel non-juge dans les tribunaux ont été assez stables entre 2004 et 2008. Dans la plupart des Etats membres, la majorité du personnel non juge travaillant dans les tribunaux est chargé d'assister directement les juges. Mais d'importantes disparités entre les pays peuvent être soulignées concernant le personnel non- juge dans les tribunaux. Dans 14 Etats, le personnel non juge de type Rechtspfleger est doté de compétences propres quasi judiciaires, ce qui peut influencer l'organisation du corps judiciaire.

      -. Graphique 11. Nombre de personnels non juge par juge professionnel

 

 

8. Activité des tribunaux et procès équitable

A partir des informations disponibles à ce stade du processus d'évaluation, la CEPEJ est en mesure de tirer des premières conclusions de l'analyse des deux principaux indicateurs qu'elle a mis en place. Le taux de variation du stock d'affaires pendantes (clearance rate) est obtenu en divisant le nombre d'affaires terminées par le nombre de nouvelles affaires et en multipliant par 100 le résultat obtenu :

Un clearance rate qui s'approche de 100% signifie que le système judiciaire est en mesure de terminer à peu près autant d'affaires qu'il en reçoit de nouvelles dans la période considérée. Un clearance rate supérieur à 100% signifie que le système judiciaire est capable de traiter un nombre plus élevé d'affaires que les affaires qui arrivent effectivement dans le système et, le cas échéant, de réduire le stock d'affaires déjà existant. Le clearance rate montre précisément la capacité du tribunal et du système judiciaire à faire face aux flux d'affaires entrantes.

La durée estimée d'écoulement du stock d'affaires pendantes (disposition time) donne une idée encore plus large de la capacité des systèmes judiciaires à faire face au flux d'affaires entrantes. Ce ratio permet de comparer le nombre d'affaires terminées dans une période donnée par rapport au nombre d'affaires pendantes à la fin de la période prise en considération. Les ratios mesurent la fréquence avec laquelle un système judiciaire (ou un tribunal) remplace le nombre d'affaires reçues - ou plus précisément le délai nécessaire pour mener à leur terme un certain type d'affaires.

L'analyse des données actuellement disponibles permet de souligner que les tribunaux de première instance en Europe s'adaptent, globalement, mieux aux flux des affaires pénales qu'à ceux des affaires civiles.

      -. Graphique 12. Clearance rate du stock d'affaires pendantes civiles (et commerciales) contentieuses et non contentieuses en 2008, en%

       -. Graphique 13. Disposition time et clearance rate des affaires civiles (et commerciales) contentieuses dans les tribunaux de première instance en 2008

En lisant les résultats présentés sur la carte, les systèmes de tribunaux de première instance les plus efficaces en matière civile (et commerciale), qui ne génèrent pas d'arriéré judiciaire (clearance rate égal ou supérieur à 100%) et sont capables de résoudre rapidement une affaire, se trouvent en Fédération de Russie et en Géorgie. Les indicateurs montrent que l'Azerbaïdjan, l'Autriche, la Norvège, la République tchèque, la Suisse, la Hongrie et la Suède ont des tribunaux civils (commerciaux) de première instance relativement efficaces. Au contraire, les tribunaux de première instance ont plus de difficultés à résoudre les affaires entrantes en Lettonie et en Espagne. Pour l'Espagne, bien que les taux pour 2008 aient augmenté par rapport à 2007 de 6,4% et 6,9% pour les affaires civiles et commerciales respectivement, ceci n'a pas été suffisant pour couvrir les effets d'une grève prolongée du personnel administratif des tribunaux qui a eu lieu en 2008 dans un contexte d'augmentation importante des nouvelles affaires civiles (19,5%) et commerciales (26,7%), en parallèle au début de la crise économique, qui a exigé la mise en œuvre de moyens supplémentaires.

Sur les 9 Etats qui ont les indicateurs de disposition time les plus élevés, seulement 3 (Slovaquie, Slovénie et Croatie) ont un clearance rate égal ou supérieur à 100%. 6 autre Etats (Lettonie, Portugal, Italie, Monaco, Bosnie-Herzégovine et Malte) n'atteignent pas un clearance rate de 100% pour les affaires civiles contentieuses. Sous réserve d'analyses plus fines, les citoyens semblent être plus procéduriers dans les Etats d'Europe centrale et orientale, les Etats du Sud-est et du Sud de l'Europe, que dans les pays du Nord de l'Europe et les Etats du Caucase. L'activité des tribunaux varie entre les Etats selon que ceux-ci ont à traiter ou non d'affaires civiles non contentieuses (ceci est principalement lié à la tenue ou non des registres fonciers et du commerce par les tribunaux), dont les volumes peuvent eux aussi varier. Mais d'une manière générale, les affaires non contentieuses, si elles peuvent alourdir la charge de travail de tribunaux, sont rarement la cause du manque d'efficacité des juridictions.

Les situations en matière de traitement des affaires divergent de manière significative entre les Etats ou entités membres. Avoir à traiter un volume élevé d'affaires n'est pas en soi un obstacle au bon fonctionnement des tribunaux, certains Etats parvenant à traiter relativement rapidement des volumes d'affaires conséquent. Certains Etats sont en mesure d'absorber les flux d'affaires entrantes et/ou de résorber l'arriéré judiciaire, alors que d'autres voient les stocks d'affaires pendantes s'accroître. Entre ces deux catégories, il convient de noter les Etats dont l'efficacité de traitement des affaires tend à décroître, même si, à ce stade, ils sont encore capables de faire face aux flux de nouvelles affaires; pour ces Etats, il convient de suivre attentivement l'évolution des indicateurs, qui clignotent actuellement à l'orange (points de vigilance). On peut souligner en particulier l'amélioration des performances des tribunaux de plusieurs Etats en transition (notamment Géorgie, Fédération de Russie), pour lesquels les réformes en cours et l'investissement dans leur système judiciaire semblent conduire à des résultats encourageants.

      -. Graphique 14. Durée moyenne des procédures de divorce contentieux en première instance entre 2004 et 2008, en nombre de jours

Un allongement de la durée de procédure ne signifie pas nécessairement que les tribunaux ont perdu en efficacité. Ceci peut être lié à un bouleversement dans la nature du contentieux. Le nombre relatif d'affaires de divorce contentieux (rapporté au nombre total d'affaires de divorce) décroît rapidement aux Pays-Bas en raison de l'évolution de la société et de la politique de divorce. En 1993, encore 80% des affaires de divorce étaient contentieuses. En 2008, les divorces contentieux ne représentaient plus que 30% du total des affaires de divorce. Par conséquent, seules les affaires de divorce particulièrement difficiles sont considérées comme "divorces contentieux''. Ces affaires complexes doivent être traitées de manière intensive par un juge. La durée moyenne des affaires de divorce contentieux est alors de plus en plus longue, bien que le nombre d'affaires à traiter par les tribunaux ait sensiblement diminué. Cela ne signifie évidemment pas que les juges sont devenus moins productifs et apportent une moins bonne réponse judiciaire aux usagers. Le même contexte est également pertinent pour interpréter la durée des procédures de divorce contentieux en France.

En tout état de cause, une analyse comparée de la durée des procédures de divorce contentieux ne peut être faite sans tenir compte des spécificités propres à la procédure de divorce dans différents pays.

 

Une façon d'augmenter l'efficacité des procédures judiciaires réside dans l'introduction de procédures simplifiées. Ces procédures sont souvent moins coûteuses et le processus de décision par les tribunaux est plus court. Une des procédures civiles simplifiées les plus répandues est liée aux créances incontestées. Pour les affaires de droit pénal et administratif, il est également possible d'appliquer des procédures simplifiées.

      -. Graphique 15. Affaires pour lesquelles sont appliquées des procédures simplifiées

Sur les 46 Etats membres ou entités ayant répondu, 43 utilisent des procédures simplifiées en matière civile (petites créances) et 43 appliquent ces procédures aux affaires pénales (contraventions). 14 Etats ou entités ont adopté des dispositions pour des procédures simplifiées dans les affaires administratives.

9. Procureurs

Tous les Etats membres connaissent, sous des dénominations différentes, une autorité publique chargée, notamment, de qualifier et d'engager les poursuites pénales. Dans tous les pays européens, le procureur joue un rôle important en matière d'affaires pénales. Dans la majorité des Etats membres, il exerce également des fonctions en matière civile et parfois même en matière administrative. Un autre aspect important à prendre en considération est le niveau d'autonomie des procureurs. Dans certains pays ils bénéficient des mêmes garanties d'indépendance que les juges, tandis que, dans d'autres pays, les politiques de poursuite en matière pénale sont dirigées par le Ministre de la Justice et le niveau d'indépendance du procureur est limité. Il faut garder à l'esprit cette dichotomie pour comprendre les différences de statuts et les fonctions du ministère public.

      -. Graphique 16. Nombre de procureurs pour 100 000 habitants en 2008

 On trouve le plus grand nombre de procureurs dans les Etats d'Europe centrale et orientale (Bulgarie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Moldova, Slovaquie, Fédération de Russie) mais également en Norvège. 9 Etats (Autriche, France, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Malte, Espagne, Pays-Bas) comptent moins de 5 procureurs pour 100 000 habitants.

Le nombre de procureurs doit être relativisé pour l'Italie car cet Etat compte également 1 701 des procureurs non-professionnels en exercice. 17 autres Etats ou entités ont mentionné des personnes pouvant accomplir des tâches similaires aux tâches d'un procureur. En Autriche, certains membres du ministère public sont des officiers judiciaires spécialisés qui travaillent sous la supervision du procureur. Certains fonctionnaires de police ont des compétences similaires à celles d'un procureur en Islande, Grèce, Malte, Pologne et France. En Angleterre et Pays de Galles (RU), certains ministères ont des procureurs spécialisés dans des infractions spécifiquement liées à leurs secteurs d'intervention. En Finlande, le Chancelier de la Justice du gouvernement et le médiateur parlementaire peuvent également engager des poursuites. En Irlande, une grande partie du travail du Directeur des poursuites est effectuée par des avocats privés plutôt que par des avocats employés par l'Etat.

      -. Graphique 17. Rôle et attributions du procureur dans la procédure pénale (nombre d'Etats ou entités)

Le rôle du procureur est très important dans les phases initiales et intermédiaires de la procédure pénale, alors qu'il est relativement limité dans les phases finales.

Tous les Etats ou entités (46) ont déclaré que les procureurs sont autorisés à porter l'accusation devant les tribunaux. Dans 45 Etats le procureur a le pouvoir de porter une accusation contre le défendeur. L'Ecosse (RU) est la seule exception. Le procureur joue un rôle dans la procédure d'appel dans 44 Etats ou entités.

Dans 40 Etats ou entités, les procureurs peuvent diriger ou superviser les enquêtes de la police. Les Etats membres ne confiant pas cette tâche aux procureurs sont: Chypre, Finlande, Irlande, Malte, Slovénie et Angleterre et Pays de Galles (RU). 29 Etats ou entités ont également déclaré que l'un des pouvoirs du procureur consiste à conduire des enquêtes. Dans 40 Etats ou entités, le procureur peut demander au juge d'ordonner des enquêtes spécifiques. Ceci n'est pas possible pour les procureurs en: Arménie, Azerbaïdjan, Chypre, Irlande, Ukraine et Angleterre et Pays de Galles (RU).

Les procureurs de 39 Etats ou entités peuvent proposer une sanction au juge. Cette pratique n'est pas prévue dans les Etats suivants: Autriche, Chypre, Fédération de Russie, Saint-Marin, "l'ex-République yougoslave de Macédoine", Ukraine et Angleterre et Pays de Galles (RU). Les procureurs peuvent classer une affaire sans suite, sans décision d'un juge, dans 43 Etats ou entités. Andorre, Chypre, Italie, Pologne et Espagne font exception. Seulement la moitié environ des Etats ou entités permettent aux procureurs de classer une affaire en appliquant ou négociant une sanction ou une mesure sans décision d'un juge.

Dans 16 Etats membres, les procureurs peuvent avoir d'autres attributions importantes. Par exemple, le procureur a la possibilité de négocier un accord de culpabilité (Bosnie-Herzégovine et Pologne) qui peut conduire à une procédure simplifiée (Géorgie). En France, les procureurs peuvent jouer un rôle dans les politiques locales de sécurité et de prévention ou dans le cadre de la violence domestique. En Grèce, il supervise et contrôle les établissements correctionnels et en Lettonie, il protège l'intérêt des mineurs ou des détenus handicapés. Les procureurs de Slovénie peuvent demander un recours extraordinaire contre les décisions judiciaires définitives. En Croatie, France, Slovénie et Fédération de Russie les procureurs peuvent exercer des fonctions de médiation.

 

10. Statut et carrière des juges et procureurs

Les recommandations du Conseil de l'Europe intègrent comme principes fondamentaux la protection et le renforcement de l'indépendance des juges (notamment la Recommandation R(94)12 sur l'indépendance, l'efficacité et le rôle des juges3) et s'attachent à garantir la protection statutaire des procureurs (Recommandation R(2000)19 sur le rôle du ministère public dans le système de justice pénale).

Au niveau du recrutement, de la nomination et de la promotion des juges et procureurs, on note dans beaucoup d'Etats une forte participation des représentants des juges et des procureurs dans les instances compétentes. On peut toutefois regretter qu'il existe encore quelques rares Etats européens où juges et procureurs n'y sont pas représentés.

Le budget consacré à la formation, indispensable pour une amélioration du fonctionnement de la justice, est en augmentation conséquente dans plusieurs Etats d'Europe centrale et orientale. Dans la plupart des Etats, une formation initiale pour juges ou les procureurs est obligatoire et sa durée peut varier de plusieurs mois à plusieurs années. Une formation continue générale est souvent obligatoire.

Salaires des juges et procureurs

Les données figurant dans le tableau ci-dessous doivent être interprétées avec une grande prudence. En effet, les rémunérations accordées dépendent de multiples facteurs qui se conjuguent (niveau de vie, modalités de recrutement, ancienneté, etc.). Ainsi les juges en début de carrière dans les pays de common law sont en fait des professionnels aguerris du droit qui bénéficient d'une longue expérience professionnelle, il n'est donc pas surprenant qu'ils bénéficient de salaires supérieurs à 100.000 € par an. La rémunération principale n'est pas linéaire durant la carrière. Elle varie considérablement entre le début et la fin de carrière mais également en fonction de l'âge d'accès à la fonction.

Les salaires de juges et de procureurs doivent être en accord avec leur statut et leurs responsabilités. La tendance européenne est à l'augmentation des salaires des juges et procureurs à un niveau significatif rapporté au salaire moyen dans l'Etat, même si l'on note des disparités importantes entre les Etats.

      -. Tableau 18. Salaires annuels bruts et nets des juges et procureurs au niveau de la cour suprême ou de la dernière instance de recours, en 2008

Le ratio entre le salaire d'un juge ou d'un procureur de la Cour Suprême ou de la dernière instance de recours et le salaire national brut moyen annuel est un indicateur intéressant pour mesurer les différences entre les pays sans subir l'influence de facteurs tels que le mode de recrutement, l'âge, les antécédents professionnels, le taux de change ou le PIB. Les quatre Etats et entités de common law, Ecosse (RU), Irlande (RU), Irlande du Nord (RU) et Angleterre et Pays de Galles (RU) ainsi que la Fédération de Russie, la Serbie et la Bulgarie apparaissent comme les pays où le salaire des juges de la Cour Suprême ou de la dernière instance de recours est le plus élevé par rapport au salaire national brut moyen annuel (de 7 à 9 fois plus élevé). La médiane européenne est de 4,2 fois, pour les procureurs elle est toujours de 3,5. On observe des écarts similaires dans d'autres métiers du droit comme les avocats.

Procédure disciplinaire à l'encontre des juges et procureurs : les juges et procureurs ont un certain nombre de devoirs dont le manquement peut engager leur responsabilité sur le terrain disciplinaire. Le respect du principe de légalité impose que seuls peuvent donner lieu à sanction les manquements à l'un des devoirs expressément définis par le statut et que les sanctions susceptibles d'être infligées doivent y être précisées.

      -. Tableau 19. Nombre de sanctions prononcées pour 100 juges en 2008

 

 

On observe en moyenne 1 sanction pour 100 juges pour les 37 Etats ou entités qui ont répondu à la question. La différence entre le nombre de procédures disciplinaires engagées et le nombre de sanctions finalement prononcées s'explique principalement par le fait qu'existe ou non un système de filtre avant la saisine de l'instance disciplinaire.

11. Les avocats

Le terme "avocat" est utilisé au sens de la Recommandation Rec (2000)21 du Conseil de l'Europe à savoir: "une personne qualifiée et habilitée conformément au droit national à plaider, à agir au nom de ses clients, à pratiquer le droit, à ester en justice ou à conseiller et représenter ses clients en matière juridique".

      -. Graphique 20. Nombre d'avocats (avec et sans conseillers juridiques) pour 100 000 habitants en 2008

 

 

Le nombre d'avocats a augmenté en Europe entre 2004 et 2008 dans tous les États membres, mais varie toutefois entre différentes parties du continent en fonction aussi d'attributions plus ou moins étendues, outre la représentation devant les tribunaux. Les Etats de l'Europe du Sud ont le plus grand nombre d'avocats; les sociétés dans ces États sont généralement plus judiciarisées que dans les pays du Nord de l'Europe. Il ne peut être établi à ce stade un lien direct entre le nombre d'avocats et le volume et la durée des procédures, mais l'analyse devra être approfondie pour savoir si le nombre d'avocats et leurs prérogatives dans la mise en état des procédures par rapport à celles des juges ont un impact significatif sur la charge de travail du tribunal et la durée des procédures.

      -. Graphique 21. Nombre d'avocats par juge professionnel (avec ou sans conseillers juridiques) en 2008

Le nombre d'avocats par juge professionnel varie considérablement entre les Etats et entités membres. Lorsque les conseillers juridiques en sont exclus, on peut observer qu'il existe des Etats ou des entités qui ont moins de 2 avocats par juge professionnel (la Slovénie, Monaco, la Bosnie-Herzégovine, Ecosse (RU), l'Azerbaïdjan et la Fédération de Russie). Le plus grand nombre (plus de 20 avocats par juge professionnel) se trouve en Espagne, à Malte et en Italie. Toutefois, dans ces pays, les avocats ont de larges pouvoirs allant au-delà des activités directement liées aux tribunaux.

 

12. Exécution des décisions de justice

Il est difficile d'évaluer la bonne exécution des décisions de justice en matière civile et commerciale sur la base de statistiques pertinentes, car l'exécution n'est pas automatique: il appartient aux parties ayant obtenu gain de cause de décider de demander, le cas échéant, l'exécution de la décision de justice. Ce rapport ne s'intéresse donc pas tant au taux d'exécution des décisions de justice qu'à l'organisation du processus d'exécution et au rôle des agents d'exécution.

      -. Tableau 22. Délai de notification d'une décision de justice concernant le recouvrement d'une créance à une personne domiciliée dans la ville où siège la juridiction

Le délai de notification, qui dépend également de sa forme procédurale, peut être réduit de manière concrète soit par l'action d'un agent d'exécution, soit par la forme simplifiée d'un courrier avec accusé de réception. Ainsi, le délai dépend soit de la diligence de l'agent d'exécution, soit du bon ou mauvais fonctionnement de la poste. Chaque pays, en pareille situation, évalue un délai moyen comme indicateur d'efficacité.

Plus de la moitié des Etats ou entités (23) ont affirmé qu'il est possible d'accomplir la notification à la personne visée dans un délai compris entre 1 et 10 jours. Seul deux Etats (République tchèque et Grèce) ont mentionné un délai de plus de 30 jours pour la notification de la décision à la personne concernée. Par rapport aux années antérieures (2004 et 2006), on constate que plusieurs Etats ont réduit le délai requis: Azerbaïdjan, Hongrie, Malte et Moldova. Par contre, d'autres Etats ont indiqué un accroissement du délai: France, Géorgie, Lituanie, Monténégro, Serbie et Espagne.

Texte intégral du quatrième rapport (édition 2010 données 2009)

http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2010/ID%2010550%20JRaport_F.pdf