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Crise franco-italienne ? Des  rappels utiles à l'occasion du sommet franco-italien. Schengen en sort confirmé et la Commission confortée. Histoire d'un psychodrame avorté.

pdf mise en ligne :26 04 2011 ( NEA say… n° 107 )

IMMIGRATION > Conditions d'accueil des réfugiés

Un sommet inutile : le simple rappel de la loi en matière de libre circulation des immigrants  dans l'Union européenne aurait évité bien des polémiques. Pareillement, le rappel que Schengen peut toujours être suspendu aurait  évité de réclamer avec force des choses qui existent. Inutile et pas opportun également : la feuille de route institutionnelle était connue de longue date, le 4 mai la Commission européenne fait ses propositions comme le lui a demandé le Conseil européen, courant mai les ministres de l'intérieur en délibèreront au sein du Conseil et fin juin lors du Conseil européen habituel, les chefs d'Etat et de gouvernement arrêteront  leurs orientations. Bilan : une agitation stérile qui détourne l'attention du citoyen des vrais problèmes, qui flatte l'électorat populiste et d'extrême droite dont les deux protagonistes recherchent, par moment, la faveur. Mais le renforcement du bon fonctionnement des institutions selon le modèle communautaire est confirmé, une fois de plus, même si ce n'était pas le premier objectif poursuivi. Il a démontré son utilité.

Un sommet inutile : le simple rappel de la loi en matière de libre circulation des immigrants  dans l'Union européenne aurait évité bien des polémiques. Pareillement, le rappel que Schengen peut toujours être suspendu aurait  évité de réclamer avec force des choses qui existent. Inutile et pas opportun également : la feuille de route institutionnelle était connue de longue date, le 4 mai la Commission européenne fait ses propositions comme le lui a demandé le Conseil européen, courant mai les ministres de l'intérieur en délibèreront au sein du Conseil et fin juin lors du Conseil européen habituel, les chefs d'Etat et de gouvernement arrêteront  leurs orientations. Bilan : une agitation stérile qui détourne l'attention du citoyen des vrais problèmes, qui flatte l'électorat populiste et d'extrême droite dont les deux protagonistes recherchent, par moment, la faveur. Mais le renforcement du bon fonctionnement des institutions selon le modèle communautaire est confirmé, une fois de plus, même si ce n'était pas le premier objectif poursuivi. Il a démontré son utilité.

Rappel de la loi en matière de libre circulation des immigrants : l'article L 611-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile dispose que « les ressortissants de pays tiers trouvés porteurs d'un document de séjour délivré par un autre État membre ne peuvent être considérés comme étant en situation régulière que si les cinq conditions suivantes sont réunies :

- être munis d'un document de voyage en cours de validité reconnu par la France ; de documents d'identité ou de passeports délivrés par le pays d'origine et non par le pays de transit, l'Italie en l'occurrence ;

- être munis d'un document de séjour en cours de validité, notifié par l'État émetteur à la Commission européenne conformément aux dispositions de la Convention d'application de Schengen et du Code frontières Schengen ;

- justifier de ressources suffisantes. Si les étrangers concernés disposent d'un hébergement, le montant de référence est de 31 € par jour et par personne ; il est de 62 € dans le cas contraire. Il appartient donc au fonctionnaire chargé du contrôle d'interroger l'étranger sur la durée de son séjour et son mode d'hébergement et de lui demander de justifier qu'il dispose du montant correspondant ;

- ne pas constituer, par leur présence en France, une menace pour l'ordre public ;

- ne pas être entrés en France depuis plus de trois ans.

Ces règles de base sont connues et ont été martelées presque chaque jour par le porte-parole de la Commission européenne. 

 

 La France est favorable à un renforcement de la clause de suspension provisoire des accords de libre circulation de Schengen en cas d'afflux d'immigrants clandestins à une frontière extérieure de l'Union européenne. Elle le demande avec force et c'est ce qu'a déclaré le vendredi 22 avril la présidence française. Il s'agit notamment de tirer les leçons de l'afflux actuel d'immigrants tunisiens et libyens via l'Italie, qui a provoqué de vives tensions entre Paris et Rome ces dernières semaines, mais aussi de la porosité de la frontière gréco-turque. "Il faut tirer les conséquences de la situation bancale dans laquelle nous sommes à l'heure actuelle en renforçant l'intégration dans la gestion des frontières extérieures", explique-t-on à l'Elysée. Le président Nicolas Sarkozy souhaite ainsi que la France et l'Italie prennent ensemble, comme elles l'ont déjà fait en 2009, une initiative commune à Bruxelles, dit-on à l'Elysée. L'objectif de cette initiative sera notamment d'obtenir une coopération effective des pays du Sud contre l'immigration illégale mais également un renforcement des mécanismes européens de Schengen, aujourd'hui jugés "déficients" par Paris.

Ce renforcement passe notamment par une modernisation du cadre européen de l'asile, un renforcement de l'agence Frontex qui organise des patrouilles communes aux frontières extérieures de l'UE et l'instauration d'une sorte de clause de sauvegarde, précise la présidence française. "Schengen est soumis à des difficultés", explique-t-on à l'Elysée. "Nous pensons qu'il faut aller jusqu'à, en dernière extrémité, une clause de suspension en cas de nécessité." "Ce qu'il nous semble, c'est qu'il faut réfléchir à un mécanisme qui permette, lorsqu'il y a une défaillance systémique à une frontière extérieure de l'UE, d'intervenir en prévoyant une suspension provisoire, le temps que la défaillance soit réglée", précise-t-on de même source.

Il existe déjà une clause de suspension mais elle est d'application très limitée dans le temps et géographiquement et n'est prévue que pour des événements de nature exceptionnelle. La France y a fait appel en 2004 pour les cérémonies du 60 anniversaire du débarquement allié en Normandie et en 2007 après les attentats de Londres. On y a eu recours en cas de hooliganisme avéré pendant le championnat de football en Allemagne ou lors des sommets du G8. La procédure est précise et varie en fonction de la prédictibilité des évènements ou de leur apparition inopinée. Les rôles respectifs de l'Etat membre demandeur et de la Commission sont eux aussi précisés. Les autres Etats membres sont tenus informés etc…

Laurent Wauquiez, ministre des Affaires européennes, assure qu'il ne s'agit pas de se retirer de Schengen mais d'instaurer "un frein de secours en cas de crise majeure." "Il ne s'agit pas de se retirer de Schengen, cela n'aurait pas de sens, mais de travailler avec nos partenaires sur une nouvelle clause", dit-il dans le Journal du dimanche. La France veut étudier la possibilité de "pouvoir rétablir les contrôles aux frontières en cas d'afflux majeur aux portes de l'Union", ajoute-t-il. Selon lui, la position de la présidente du Front national, qui réclame l'abrogation de Schengen, montre que "Marine Le Pen est définitivement ringarde". "Il est évident que si nous voulons faire face à des flux d'immigrés, la réponse n'est pas dans le repli national." « Se retirer de Schengen n'a pas de sens (…)L'Europe ce n'est pas la libre circulation des migrants illégaux »

Mais pour le Parti socialiste, déjà engagé dans la campagne présidentiel  de 2012, il s'agit d' une vision à "très courte vue", la proposition de Nicolas Sarkozy est "disproportionnée" face à un "afflux ponctuel" d'immigrants. La suspension de l'application des accords de Schengen "signifierait concrètement le rétablissement d'une frontière et la fin de la libre circulation des personnes, droit fondamental garanti aux citoyens de l'UE depuis vingt ans", estime Sandrine Mazetier, secrétaire nationale à l'immigration. "Le rétablissement des frontières internes de l'UE n'est pas une solution", ajoute-t-elle dans un communiqué. "L'organisation de l'accueil des migrants arrivés de Tunisie est un devoir collectif de l'UE. Le gouvernement de Nicolas Sarkozy piétine les valeurs de l'Europe et la dignité des personnes en refusant d'y participer". Le Mouvement des jeunes socialistes dénonce pour sa part "une nouvelle escalade dans la culture de la peur et d'un alignement systématique de l'Elysée sur les prises de positions de Marine Le Pen". "Par cette proposition, le président de la République voudrait nous faire croire que des hordes d'Arabes seraient en train d'envahir le continent européen et le territoire national. Il use une fois de plus de son bouc émissaire favori : l'immigré", écrit-il dans un communiqué.

Pour le FN, il s'agit d'une nouvelle "supercherie" de Nicolas Sarkozy, reprenant "une proposition de longue date de Marine Le Pen." "Après avoir fait des pieds et des mains pendant des années pour vendre l'UE aux Français, voilà que l'UMP feint de vouloir faire marche arrière. Ces nouvelles gesticulations médiatiques servent à masquer la duplicité du gouvernement sur la question de l'immigration", estime Steeve Briois, secrétaire général du FN.

Selon l'Elysée, ces intentions qui lui sont imputées n'ont aucune réalité : l'objectif de l'initiative française sera notamment d'obtenir une coopération effective des pays du Sud contre l'immigration illégale, mais également un renforcement des mécanismes européens de Schengen, aujourd'hui jugés "déficients" par Paris. Ce renforcement passe notamment par une modernisation du cadre européen de l'asile, un renforcement de l'agence Frontex qui organise des patrouilles communes aux frontières extérieures de l'UE et l'instauration d'une sorte de clause de sauvegarde, précise la présidence française. Il existe déjà une clause de suspension mais elle est d'application très limitée dans le temps et géographiquement, et n'est prévue que pour des événements de nature exceptionnelle. "C'est une position raisonnable, qui n'a rien d'anti-européen", a assuré le conseiller spécial de Nicolas Sarkozy dans le cadre de l'émission "Dimanche soir politique" associant i-Télé, France Inter, Le Monde et Dailymotion. "La France ne veut pas suspendre Schengen", a-t-il souligné. Mais "le principe de la libre circulation ne signifie pas que l'Union européenne renonce à protéger ses frontières" externes. "Il y a déjà dans Schengen des clauses de sauvegarde qui ne s'appliquent pas toujours très bien à toutes les situations. Ce que demande la France, c'est qu'on revoie les clauses de sauvegarde de façon à ce qu'on puisse, dans des situations particulières, établir des contrôles aux frontières nationales un peu plus importants", a-t-il expliqué. "La France n'a pas envoyé de signal. Il y a eu une expression qui était peut-être un peu rapide sur ce sujet, qui a été surinterprétée", a concédé Henri Guaino. "C'est une question de bon sens. D'abord, on ne peut pas accueillir tout le monde, deuxièmement, les révolutions des pays du Sud ont libéré les peuples. L'enjeu, c'est de les aider à se développer, les aider à trouver le chemin de la démocratie, ce n'est pas de les vider de leurs forces vives", a-t-il dit. Le sujet sera discuté "sereinement et tranquillement" lors du 29e sommet franco-italien mardi à Rome, a-t-il précisé. "Je pense que tout va finir par s'arranger", a-t-il poursuivi, tout en adressant implicitement un avertissement aux autorités italiennes. "L'espace Schengen ne signifie pas que chacun fait ce qu'il veut et se débarrasse de ses problèmes sur les autres", a-t-il dit. "L'Europe ne peut se faire que si chacun y met du sien."

L'Italie au bout du compte recherche l'apaisement. Dans un entretien au quotidien "Il Sole 24 Ore", le chef de la diplomatie de Rome déclare néanmoins que les accords de Schengen instituant ce principe avaient besoin d'"un nouvel examen"."Tous les accords prennent inévitablement un coup de vieux", y explique le ministre de Silvio Berlusconi. "Le mur de Berlin du Nord de l'Afrique est tombé et le contexte dans lequel ces accords ont été signés a changé de fond en comble". Jusqu'ici, on évalue à environ 25.000 le nombre de migrants, pour l'essentiel des Tunisiens, qui ont débarqué cette année sur les côtes du sud de la Péninsule dans des embarcations surchargées. Ce chiffre semble stabilisé depuis près de trois mois.

Paris et Rome s'entendent et demandent des réformes. 

Une réforme du Traité de Schengen ? Pas réellement, l'Italie et la France ont demandé mardi un aménagement  de Schengen sur la libre circulation des personnes en Europe afin, notamment, de tirer les leçons de l'actuel afflux d'immigrants illégaux d'Afrique du Nord. Mais jusqu'où et selon quelles modalités c'est ce qu'il reste à déterminer et c'est le métier de la Commission de le faire et elle le fera le 4 mai.

En attendant, Silvio Berlusconi et Nicolas Sarkozy formulent cette demande dans une lettre commune aux présidents de la Commission et du Conseil européens, José Manuel Barroso et Herman Van Rompuy, rendue publique lors du 29e sommet franco-italien à Rome.Les chefs des exécutifs italien et français proposent ainsi d'"examiner la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes, dans des conditions à définir". L'afflux en Italie de plus de 25.000 immigrants et réfugiés en provenance d'Afrique du Nord depuis le début des crises tunisienne et libyenne a provoqué des tensions entre Rome et Paris ces dernières semaines.

Le gouvernement italien, qui a distribué à ces immigrants des titres temporaires de séjour leur permettant d'aller dans le reste de l'espace Schengen, a reproché à ses partenaires européens un manque de solidarité. Paris a pour sa part dit refuser de "subir" cet afflux. Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi voient dans leur initiative commune pour renforcer la gouvernance des accords de Schengen un moyen d'éviter à l'avenir ce type de situation. Pour le président français, "il n'y a aucune raison de ne pas évoquer la clause de sauvegarde si un pays est défaillant à garder les frontières des autres". "Nous voulons que Schengen vive mais pour que Schengen vive, Schengen doit être réformé", a expliqué le président français lors d'une conférence de presse commune avec le président du Conseil italien.

Il est difficile de parler de crise dès lors que l'on se borne à considérer la matérialité des choses. Dans leur lettre, les deux dirigeants souhaitent que le Conseil européen de juin donne "l'impulsion politique" nécessaire aux travaux actuellement menés au sein de l'Union européenne sur la question du contrôle de l'immigration, afin qu'ils aboutissent rapidement à des décisions concrètes."Depuis quelques mois, les pressions aux frontières extérieures communes entraînent des conséquences pour l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne", avertissent Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi. "La situation migratoire en Méditerranée pourrait rapidement se transformer en une véritable crise qui affecterait la confiance que peuvent avoir nos concitoyens dans la libre circulation de l'espace Schengen", ajoutent-ils. Ils estiment que l'UE doit "très rapidement" sceller un accord global avec ses voisins du sud de la Méditerranée afin qu'ils s'engagent dans une coopération efficace dans la lutte contre l'immigration illégale.

Ils plaident pour un effort de solidarité financière en faveur des pays de l'UE en première ligne face à l'afflux de migrants et pour un renforcement de l'agence Frontex chargée de la surveillance des frontières extérieures de l'Union. Ils estiment à ce titre que "Frontex a vocation à être le noyau d'un système européen de garde-frontières". Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi jugent enfin insuffisantes les orientations des travaux menés actuellement au sein de l'UE sur le renforcement de la gouvernance de l'espace Schengen et plaident pour un "paquet législatif plus ambitieux". Outre le renforcement de la clause de sauvegarde, ils souhaitent que les Etats membres continuent d'être impliqués dans les procédures d'évaluation du fonctionnement du traité.

La Commission européenne s'explique, réagit et commente : pour elle cette lettre commune représente un appui précieux !

Pour les deux dirigeants, la principale priorité pour l'Union européenne semble être d'obtenir des pays du sud de la Méditerranée qu'ils coopèrent avec les 27 pour lutter contre l'immigration illégale. En échange l'UE « doit apporter un soutien important, et s'il le faut massif, à ces pays, en priorité à ceux qui ont choisi la voie de la démocratie ». En écrivant cela, Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi donnent l'impression d'avoir oublier les conclusions récentes du Conseil européen qui adoptaient les propositions de la Commission européenne reprises dans un texte intitulé « un partenariat pour la démocratie et la prospérité. Un texte appelé à être une feuille de route, un viatique pour de longs mois encore voire des années, il s'agit d'un texte fondateur.

La veille, le porte parole de la Commission a indiqué, à l'occasion d'un long dialogue avec les journalistes, que l'essentiel est d'assurer une bonne collaboration et coopération entre tous les Etats membres et une bonne coopération de tous les instants. Sans vouloir à l'avance déflorer le contenu de la communication du 4 mai prochain, le porte parole a laissé clairement entendre que quoiqu'il n soit il ne s'agissait pas de modifier Schengen, d'apporter on ne sait quelle révolution mais de préciser, clarifier les dispositions existantes et d'en faciliter le bon fonctionnement. La Commission avait alors indiqué dans la perspective de sa future communication, la Commission ne travaillait pas à une « révolution » mais à une clarification des circonstances  dans lesquelles la clause de sauvegarde du système de Schengen peut être utilisée par les Etats membres pour rétablir des contrôles aux frontières internes. Seuls les Etats membres sont en mesure de dire si les circonstances  sont dommageables à la sécurité et à l'ordre publics et à la Commission, gardienne des traités d'apprécier la pertinence des mesures prises ayant été préalablement informée complètement. Refusant de dire si cette clause sera réécrite, la Commission a seulement précisé que sa communication permettrait de « clarifier » l'interprétation de cette clause de sauvegarde qui est au coeur des tensions récentes entre Rome et Paris et de renforcer la « coordination entre les Etats membres » en matière de libre circulation dans l'espace Schengen, notamment des migrants. A cette occasion le porte parole a refusé de confirmer la conditionnalité de l'aide si vigoureusement attaquée au sein du Parlement européen, notamment par la députée Hélène Flautre au sein de la Commission Libe.

Le lendemain, lors du point de presse du 27 avril (« le rendez-vous de midi »), la parole de la Commission s'est libérée et son porte parole a, d'emblée, apporté les premiers commentaires . Bien évidemment le président Barroso répondra, elle salue dores et déjà cette rencontre aux conclusions positives qui a été marquée par un esprit de coopération qui est l'essence même de Schengen. « Nous nous félicitons de cette lettre qui est un soutien marquée aux propositions de la Commission ».La lettre conjointe se prononce pour un renforcement de Frontex et dessine une évolution « intéressante » pour la clarification de Schengen. Elle témoigne d'une certaine reconnaissance du travail mené par la Commission pendant des années. C'est le départ d'un large débat. Cette lettre alimentera la réflexion de la Commission pour sa future communication, imminente. En ce qui concerne le régime européen d'asile, il ne s'agit pas d'un serpent de mer comme l'a avancé un journaliste, quatre propositions sont sur la table et suite au rapport de Sylvie Guillaume pour le Parlement européen, Mme Malmström s'est déclarée prête à soumettre une proposition modifiée en vue de rallier les positions du Parlement auquel rien ne l'oppose fortement en espérant que les blocages persistants du Conseil seront levés. Les références contenues dans la lettre commune sont une marque de soutien  pour la Commission. Le porte parole a attiré l'attention des journalistes sur le fait que la communication de la Commission du 4 mai aura  un champ plus large que ce qui est évoqué dans la lettre conjointe. Enfin étaient confirmés  les propos tenus la veille par le porte parole : la lettre contient des pistes de réflexion utiles pour clarifier, mais c'est la Commission qui a les connaissances, l'expertise et le pouvoir institutionnel de faire des propositions (sous-entendu pas les Etats membres). En toute hypothèse, il ne s'agit pas de réviser Schengen.

Cette déclaration a profondément déçu certains journalistes, sans doute parce que s'éloignait toute perspective, de tensions, de drames, du sang et des larmes….un simple rappel de ce qui était engagé dans le pipe line, parfois depuis longtemps,  un simple rappel du bon fonctionnement des institutions selon le modèle communautaire : la Commission propose, le Conseil européen oriente mais ne légifère pas, le Conseil et le Parlement décident ensemble. Pour un journaliste en mal de sensation, c'est décevant. L'un des journalistes présents s'en est d'ailleurs ouvert franchement : pourquoi être à ce point satisfait d'une lettre qui ne contient pas l'ombre d'une solution concrète aux problèmes évoqués ? Simplement il ne revient pas à deux Etats membres, à l'occasion d'une réunion bilatérale, de faire des propositions. Une sortie de crise bien plate à ses yeux, mais une crise artificielle, nourrie, enflammée, portée à un haut niveau d'incandescence par la presse et les déclarations de quelques politiciens. Cela a duré jusqu'au moment où les protagonistes se sont rendus compte qu'une telle tension resterait sans issue et pire fortement dommageable pour  l'Union européenne dans des moments si cruciaux pour son avenir et celui de ses voisins immédiats.

 

 A suivre …..

Texte de la lettre conjointe adressée au président du Conseil européen, Herman van Rompuy, et au président de la Commission européenne, José Manuel Barroso http://www.elysee.fr/president/les-actualites/communiques-de-presse/2011/lettre-de-mm-sarkozy-et-berlusconi-adressee-a-mm.11228.html