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Immigration : vers une relance du Pacte européen pour l'immigration et l'asile ? Une approche globale, structurée et réactive.

pdf mise en ligne :12 05 2011 ( NEA say… n° 108 )

IMMIGRATION > Politique d'intégration

Bientôt trois ans que le « Pacte » a été adopté ! Avec la communication du 4 mai de la Commission, à nouveau l'ouvrage est remis sur le métier. Cela était nécessaire même sans l'actualité de ces derniers mois : de ce « pacte », peu a été concrétisé et l'aurait-il été que , dans certains cas, la transposition dans les Etats Membres laisse fortement à désirer ( cas spectaculaire de la « directive retour »), beaucoup de retard (cas tout aussi spectaculaire de la réforme de Frontex, les propositions de la Commission sont sur la table depuis février 2010). Sentiment également d'une véritable toile de Pénélope, toujours recommencée. Avec  sa dernière communication du 4 mai on pouvait avoir le sentiment que tout est mis sur la table, qu'un véritable état des lieux avait été dressé, perception  en partie erronée puisque la Commission annonce pour le 24 mai une communication intitulée « un dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité avec les pays du sud de la Méditerranée ».

 

 

Bientôt trois ans que le « Pacte » a été adopté ! Avec la communication du 4 mai de la Commission, à nouveau l’ouvrage est remis sur le métier. Cela était nécessaire même sans l’actualité de ces derniers mois : de ce « pacte », peu a été concrétisé et l’aurait-il été que , dans certains cas, la transposition dans les Etats Membres laisse fortement à désirer ( cas spectaculaire de la « directive retour »), beaucoup de retard (cas tout aussi spectaculaire de la réforme de Frontex, les propositions de la Commission sont sur la table depuis février 2010). Sentiment également d’une véritable toile de Pénélope, toujours recommencée. Avec  sa dernière communication du 4 mai on pouvait avoir le sentiment que tout est mis sur la table, qu’un véritable état des lieux avait été dressé, perception  en partie erronée puisque la Commission annonce pour le 24 mai une communication intitulée « un dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité avec les pays du sud de la Méditerranée ».

Peut-on parler de miracle concernant la survie du Pacte européen pour l’immigration et l’asile ? Ce serait excessif,  mais « l’affaire Schengen » aurait pu créer des dommages collatéraux d’une tout autre importance. Ce catalogue impressionnant s’il a le mérite  de rappeler le travail mené de longue date , en cours ou proposé, s’il décrit de façon complète, claire  et équilibrée l’approche retenue  pour les différents volets, n’est peut-être pas le meilleur vecteur pour une communication en direction du plus grand nombre possible de citoyens européens. Essayons de décrypter les intentions réelles de la Commission au travers d’un document qui n’est qu’un propos d’étape : les propositions proprement dite suivront plus tard.

Des intentions supposées louables :

      -. expliquer les raisons pour lesquelles l’accent est mis sur le voisinage européen du sud de la Méditerranée ;

      -. pourquoi préserver l’équilibre entre les mesures de contrôle des migrations et les valeurs européennes et tout particulièrement le respect de la dignité des personnes ;

      -. mettre la « communication sur la migration » en perspective avec d’autres initiatives politique déjà prise ou à venir notamment dans les domaines de l’emploi et des qualifications, de l’intégration sociale et de la migration légale ou régulière en soulignant l’approche globale suivie par la Commission ;

      -. en ce qui concerne l’actualisation de la gouvernance des accords de Schengen, qui donnera lieu à une proposition de la Commission  avant les vacances d’été, expliquer qu’il est prioritairement opportun de préserver l’approche communautaire marquée entre autres choses par la solidarité ;

      -. bien profiler le rôle important dévolu à la Commission ;

      -. mettre en évidence et clarifier certains concepts : ressortissants de pays tiers, citoyens européens, libre circulation , réadmission, libéralisation des visas d’entrée etc ;

      -. bien motiver  le principe de conditionnalité (et les modalité de sa mise en oeuvre)   qui lie davantage les accords de coopération   et les engagements de ces mêmes pays tiers à lutter contre l’immigration clandestine ;

       -. renforcer la dimension globale de la question de la réadmission en l’intégrant dans les négociations d’accords de l’Union avec les pays tiers voisins dans d’autres politiques ;

      -. souligner les besoins en ressources humaines et financements de Frontex dans le contexte de la révision actuellement en cours au Conseil et au Parlement européen ;

      -. enfin souligner l’importance  des aspects interinstitutionnels, notamment à l’égard du Parlement européen.

La Commission a-t-elle réussi à relever le défi de ces intentions ambitieuses, seul l’avenir le dira et en premier lieu, les débats au Parlement européen, même si celui  du 10 mai dernier n’a pas encore apporté la réponse attendue puisqu’il s’est focalisé quasi uniquement sur « l’affaire Schengen » avec l’autorisation du président Barroso qui lui-même avait  suggéré de se concentrer sur ce point, pour les autres points les occasions d’en parler ne manqueront pas à l’avenir, a-t-il remarqué.

Essayons de résumer le débat sur un mode purement impressionniste et personnel au travers des interventions suivantes de députés, interventions glanées au hasard :  nous n’aurions pas dû nous laisser imposer un tel débat, pas de compromis possible, tout le monde est d’accord, pas de nouvelles règles mais une nouvelle politique  d’asile, l’essentiel du débat est devant nous, la discussion d’aujourd’hui est excessive et superflue. Ajoutons à cela deux déclarations, celle de la présidence hongroise et de la commissaire Cecilia Malmström : pour la présidence hongroise, le futur schéma concernant la gouvernance du système Schengen traitera de cas exceptionnels, à titre temporaire et dans un cadre européen. Pour Cecilia Malmström, la communication de la Commission n’est pas une réponse à Silvio Berlusconi et à Nicolas Sarkozy. Avec ces quelques mots on pourrait estimer que le débat est épuisé, les malentendus, plus ou moins artificiellement créés, enfin dissipés  et ainsi pourrions nous passer aux chapitres suivants. Il n’en sera probablement rien, mais ce ne sera que la queue de la comète.

Les députés continuent à demander à la Commission une clarification sur ses intentions concernant Schengen

La Commission veut-elle simplement clarifier et renforcer les règles actuelles de Schengen , comme le porte-parole de la Commission ne cessait de le répéter au cours de ces dernières semaines ou bien créer un mécanisme entièrement nouveau remettant potentiellement en cause l’acquis Schengen ? Cette question sur les intentions est revenue constamment tout au long du débat et sur tous les tons. Au lendemain de la publication du texte de la Commission des cris injustifiés de victoire  venant d’Italie et de France n’ont pas tempéré une atmosphère passionnée. Sans doute la Commission a-t-elle eu l’imprudence de choisir une formule, évasive, peu claire (« étude de la faisabilité ») qu’elle pourrait présenter prochainement. D’où l’injonction ferme et ironique de Guy Verhofstadt de « réécrire le texte ». Une phrase incompréhensible a donc estimé le chef de file des libéraux qui a demandé à la Commission de préciser : « s’agit-il de rendre plus strictes les dispositions actuelles ? Si oui alors notre groupe pourra éventuellement vous soutenir. Mais s’il s’agit de créer un nouveau système, le Parlement se battra contre cela » a prévenu Guy Verhofstadt. D’autres députés, perplexes,(comme Sylvie Guillaume) ne savaient qui croire et que croire. Avec sa fougue bien connue Daniel Cohn-Bendit mettait en garde  sur un ton dramatique : « le contrôle aux frontières sera un contrôle de faciès. Les blancs çà rentrent, les bronzés çà ne rentrent pas ». Pour lui ce débat est simplement « de la propagande ». « 25 000 personnes arrivées dans l’UE,  et on nous parle d’insécurité ! » On peut très bien se répartir ces 25 000 personnes et il a réclamé pour ces migrants « un permis temporaire valable pour aller dans toute l’UE ». Martin Schulz, chef de file des socialistes, affirme de façon péremptoire la discussion actuelle sur la réforme ou la refonte des règles Schengen est tout d’abord « excessive et déplacée ». Et de préciser que « 25 000 personnes arrivées dans l’UE, ce n’est pas une crise » en comparaison notamment avec les 400 000 refugiés que la Tunisie a accueillis depuis le début de la guerre de Libye. Pour Martin Schulz rien ne justifie aujourd’hui que l’on remette en cause l’acquis Schengen en « cédant aux tendances populistes de deux chefs d’Etat ». Il a rappelé que les règles actuelles de l’espace de Schengen permettent d’ailleurs déjà de rétablir des contrôles aux frontières internes ». Pour lui la Commission n’aurait jamais dû accepter d’ouvrir ce débat. Des perspectives quasi apocalyptiques étaient brandies par les uns et les autres pour le cas où des contrôles seraient rétablis. Pour d’autres l’ambiguïté du texte n’existait pas : la Commission donnait une réponse pragmatique, la nécessité créait seule  l’obligation lorsqu’un Etat se montrait défaillant et il est raisonnable d’autoriser les Etats à limiter les conséquences des défaillances des Etats. Manfred Weber qui parlait au nom du groupe PPE, « la Suède a, elle, accueilli beaucoup plus de migrants que les 25000  habituellement cités et personne à ce moment là n’a demandé à changer Schengen (…) il est fort dommageable qu’on ait aujourd’hui ce débat’. Il a appelé aussi les Etats membres de Schengen de ne pas mettre sur la touche les pays candidats, à savoir la Roumanie et la Bulgarie : « si tous les critères sont remplis, alors ils doivent rentrer ». Il ne saurait y avoir deux poids et deux mesures. Pour le « rapporteur Schengen » au sein du Parlement européen, Carlos Coelho, le problème actuel est en effet moins dans « les lacunes du système en lui-même » que dans le fait que « les Etats n’assument pas  leurs responsabilités et c’est dans ce sens que doit travailler la Commission’. Il refuse tout recul et tout affaiblissement de l’espace de libre circulation pour les citoyens.

 Le préambule du président de la Commission (lire ci-dessous la déclaration) et la déclaration de la présidence hongroise (cf. ci-dessous le texte de la déclaration) auraient dû avoir des vertus apaisantes. Ces déclarations ont été  peu entendues de la part de députés bien résolus à l’avance à en découdre et il importait peu que José Manuel Barroso ait déclaré qu’il « ne s’agit pas pour les Etats de trouver un moyen de réintroduire les contrôles aux frontières. Ces options existent déjà »

 Tentant de trouver un équilibre entre les appels de l’Italie et de la France qui demandent une réintroduction des contrôles aux frontières dans l’espace Schengen de libre circulation et les positions fédéralistes, selon lesquelles une telle décision ébranlerait l’UE, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso a admis que de tels contrôles pourraient être réinstaurés « en dernier recours ». A titre provisoire et dans un cadre communautaire. Il a toutefois immédiatement ajouté qu'étant donné les circonstances actuelles, l'UE avait besoin de renforcer « d'urgence » la gouvernance de Schengen ainsi que les frontières extérieures de l'Union. « La réintroduction des contrôles aux frontières n'est pas une décision séduisante pour l'Europe, que ce soit dans les circonstances actuelles ou pour les futurs défis que nous devrons affronter tôt ou tard. Elle ne devra être prise qu'en tout dernier ressort », a déclaré M. Barroso. « Ce n'est pas une réaction automatique. Ce n'est pas une improvisation », a-t-il insisté. Sans citer la France, M. Barroso s'est montré critique quant à la réintroduction unilatérale des contrôles aux frontières de facto. « Il est temps d'étouffer cette tendance dans l'œuf », a-t-il affirmé. Tout en admettant que toute tentative de saper Schengen était une menace aux fondations de l'Europe, M. Barroso a expliqué que des changements seraient nécessaires pour éviter que les Etats membres n'agissent unilatéralement. « Nous ne pouvons pas être aveugles et ne pas affronter le fait que les derniers évènements aient révélé un problème dans la gouvernance de Schengen que nous devons régler. Si nous ne renforçons pas les mécanismes existants, les Etats membres continueront d'agir seuls. Ils seront en fait encouragés à agir seuls », a expliqué M. Barroso.Contre les populistes : pour éviter d'apporter de l'eau au moulin des arguments des populistes et des extrémistes, la meilleure manière d'éviter de mettre Schengen en péril a été de renforcer sa gouvernance et de clarifier certains aspects de son opération. « Nous savons qu'il est à la mode dans certains endroits d'être extrémiste ou populiste ou même de brandir parfois le drapeau de la xénophobie. Ce n'est pas ce que nous ferons. Nous résisterons à toutes ces pressions », a dit M. Barroso. Propos qui, dans l’immédiat , n’ont pas désarmé les critiques et les méfiances des opposants à tout laxisme

A son tour, pour clôturer le débat, Cecilia Malmström  a tenté d’apporter quelques clarifications apaisantes : Schengen une conquête magnifique, le renforcement des contrôles s’appuierait sur une approche européenne et sur la base des législations actuelles en évitant toute manœuvre unilatérale d’un Etat membre. Si cette exégèse ne suffisait pas, la Commission était prête à clarifier davantage l’interprétation d’un texte à travers des « lignes directrices »  ou des recommandations. Le fait de mettre en place « un mécanisme européen » serait alors un progrès, a-t-elle observé, puisqu’il mettrait un terme aux pratiques unilatérales, arbitraires et improvisées des Etats membres. Des pistes existent, chacun  connait les différentes options : communications interprétatives,  révision du Code frontière Schengen et de son article 23 sur la clause de sauvegarde ou l’incorporation de modification aux textes législatifs actuellement en préparation et déjà dans le pipe-line de la procédure législative sur le système d’évaluation Schengen dont Nea Say a rendu compte récemment (cf. Nea say N° 107).Une solution législative n’est pas absolument nécessaire, mais si l’option législative est retenu la codécision sera inévitablement au rendez-vous et le Parlement européen ,nous le savons (cf. les travaux de la commission LIBE du 4 mai), sera particulièrement vigilant avec l’appui de la Commission sur la forme légale que prendra ce mécanisme.

Communication de la Commission :  une meilleure gestion des migrations vers l’Union européenne (Résumé)

La communication se situe dans le prolongement du Pacte européen pour l’immigration et l’asile dont elle reprend les cinq engagements : organiser l’immigration légale, lutter contre l’immigration irrégulière, renforcer le contrôle aux frontières, mettre en place un régime d’asile européen et créer un partenariat global pour les migrations et le développement autour du concept de co-dévelopement. Les initiatives couvrent donc plusieurs aspects des migrations, à savoir: un renforcement des contrôles aux frontières et de la gouvernance de Schengen, le parachèvement du régime d'asile européen commun, une migration légale mieux ciblée, un échange des meilleures pratiques en vue d'une intégration fructueuse des migrants, ainsi qu’une approche stratégique des relations avec les pays tiers sur la question des migrations. Ces initiatives s’ajoutent aux mesures urgentes et à court terme déjà prises par la Commission pour faire face à la situation migratoire en Méditerranée et aux pressions migratoires auxquelles sont soumis les États membres limitrophes.

Pour la Commission l’Union a de toute évidence besoin d’une politique commune solide en matière d’asile et de migration, besoin rendu d'autant plus criant par les événements historiques qui se sont déroulés ces derniers mois en Afrique du Nord. L’Union doit se montrer digne de la vocation qui est sienne, souligne la Commission, celle d'offrir un refuge aux personnes ayant besoin d'une protection, tout en manifestant sa solidarité à l’égard des pays d’Afrique du Nord qui accueillent actuellement la grande majorité des migrants originaires de Libye et à l’égard des États membres de l’UE confrontés à un afflux de migrants arrivant par la mer. Il est tout aussi évident que l’Union tirerait avantage d’une certaine quantité d’immigration de main-d’oeuvre ciblée qui contribuerait à combler les déficits de main-d’oeuvre dans de nombreux secteurs et parerait au déclin attendu de sa population en âge de travailler au cours des prochaines années. Les migrations n’en doivent pas moins être bien gérées, ce qui implique d'assurer des contrôles frontaliers efficaces et de procéder au retour des migrants irréguliers. Cela signifie également qu’aux yeux de la Commission on ne peut laisser les États membres situés à nos frontières extérieures faire face seuls à des situations migratoires exceptionnelles. Il en résulte aussi la nécessité de mettre en place des partenariats pour la migration et la mobilité avec les pays tiers de manière à pouvoir travailler ensemble. La Commission souligne tout particulièrement qu’il faut garder ces objectifs à long terme très présents à l’esprit lorsqu’il faut répondre aux besoins plus urgents générés par les évènements actuels  en Afrique du Nord.

Si les événements survenus dans le Sud de la Méditerranée sont porteurs d’espoir d’une vie meilleure pour des millions de personnes, ils ont également provoqué le déplacement de plus de 650 000 personnes fuyant les violences en Libye. Les demandeurs d'asile arrivés à ce jour en Europe sont encore peu nombreux. C’est  plus de 25 000 personnes ont décidé d'aller chercher une vie meilleure dans l’Union. Certains États membres de l’UE sont plus directement exposés que d’autres aux arrivées massives de migrants, mais cette situation ne peut être gérée au seul niveau national et nécessite la mobilisation de l’ensemble des États membres de l’UE.

Les évènements récents ont également suscité des préoccupations quant au fonctionnement du système Schengen. La libre circulation des personnes entre les pays de l'espace Schengen est une réalisation de première importance sur laquelle la Commission n’est pas disposée à revenir, mais qu'il faut au contraire renforcer. C'est pourquoi , rappelle la Commission, elle a déjà proposé d'améliorer le mécanisme d'évaluation pour assurer le contrôle efficace de nos frontières extérieures. Pour préserver la stabilité de l'espace Schengen, il pourrait s'avérer également nécessaire de prévoir la réintroduction temporaire de contrôles limités aux frontières intérieures dans des conditions qui resteraient très exceptionnelles, comme dans le cas où une partie des frontières extérieures est soumise, de manière inattendue, à de fortes pressions».

L'Union européenne a apporté une réponse que la Commission qualifie de rapide à ces défis, en utilisant à cette fin les outils opérationnels et financiers à sa disposition. Des ressources ont été mobilisées pour gérer l'urgence humanitaire engendrée par l'afflux soudain de réfugiés et de personnes déplacées dans les pays limitrophes de la Lybie. En combinaison avec les fonds fournis sur une base bilatérale, ce soutien a permis d'offrir un refuge temporaire aux réfugiés et personnes déplacées, de répondre à leurs besoins élémentaires et d'aider beaucoup d'entre eux à retourner dans leur pays d'origine. FRONTEX a lancé une opération conjointe (dite «Hermès 2011») destinée à aider l'Italie à faire face à la situation dans laquelle l'a plongée l'arrivée de migrants et de réfugiés sur son littoral. EUROPOL a déployé une équipe d'experts en Italie, afin d'aider les autorités répressives italiennes à identifier d'éventuels trafiquants d'être humains parmi ces migrants illégaux. Les États membres les plus exposés aux flux croissants de réfugiés et de migrants illicites ont également bénéficié d'une aide financière.

Bien que la réponse de l'UE à la situation d'urgence ait couvert tous les aspects du problème, la crise actuelle a mis en lumière le fait qu'il reste des marges d'action importantes pour pouvoir mieux gérer les situations de ce type et, de façon plus générale, les migrations. La Commission propose donc une série d'initiatives portant sur les aspects suivants:

      -. le parachèvement du régime d'asile européen commun pour 2012, dans le respect des valeurs fondamentales et des obligations internationales incombant à l'Union;

      -. le renforcement des contrôles aux frontières et de la gouvernance de Schengen, pour faire face à l'immigration illégale, garantir que chaque État membre contrôle efficacement sa portion des frontières externes de l'Union, en conformité avec l'esprit et la lettre du droit de l'UE, et générer une confiance en l'efficacité du système mis en place par l'UE pour la gestion des migrations;

      -. des migrations légales vers l'UE mieux ciblées, en vue de faciliter l'immigration de personnes possédant les compétences nécessaires pour l'aider à combler les déficits prévus de main d'œuvre et de compétences et parer au déclin prévu de sa population en âge de travailler;

      -. le partage des meilleures pratiques dans les États membres en ce qui concerne l'intégration des immigrants légaux dans l'UE, de manière à maximiser les avantages économiques de l'immigration et à assurer l'harmonie sociale dans l'Union;

      -. une approche stratégique des relations avec les pays tiers sur les questions liées aux migrations, visant à faciliter la circulation des personnes par une amélioration des possibilités de migration légale, combinée à des mesures de prévention des migrations illégales.

Communication sur la migration : les détails

Le franchissement des frontières : faire face à la crise par des mesures à court terme, contrôler les frontières extérieures, une meilleure gouvernance de Schengen, combattre l’immigration irrégulière.

Faire face à la crise par des mesures à court terme

Plus de 650 000 personnes ont quitté le territoire libyen pour trouver refuge principalement en Tunisie et Egypte et bon nombre ont pu regagner leur pays d’origine grâce aux pays d’accueil, l’UE, les ONG, la communauté internationale. Des milliers de personnes ont tenté de gagner l’UE, 20 000 ont réussi à entrer sur son territoire principalement en provenance de Tunisie, en majorité des migrants économiques. Il importe de bien distinguer migrants irréguliers (migrants économiques tentant de franchir les frontières de l’UE de façon illégale), les réfugiés ou les personnes temporairement déplacées (comme les étrangers travaillant en Libye, chassés par le conflit et souhaitant rentrer dans leur pays d’origine. La Commission nous assure que l’Union a apporté une solution à l’ensemble de ces problèmes de « façon rapide et proactive », des fonds ont été mobilisés (100 millions), des hébergements, des besoins fondamentaux assurés. Le mécanisme de protection civile a été mobilisé, l’opération conjointe Hermes a été lancée, Europol a envoyé des équipes d’experts. Mais il faut reconnaître que l’UE ne dispose pas de tous les moyens pour aider les Etats les plus exposés : les ressources financières sont insuffisantes, l’ampleur des problèmes dépasse de loin les moyens existants. Dans le cadre du prochain cadre financier pluriannuel, le parlement européen, le Conseil, la Commission devront en tirer tous les enseignements. En matière de réinstallation, les instruments actuellement disponibles ne suffisent pas pour répondre aux besoins et pour pouvoir apporter une réponse globale et ne peuvent être activés qu’au cas par cas.

La Commission va faire de nouvelles propositions selon diverses approches actuellement à l’étude pour répondre aux besoins urgents de manière plus rapide et plus structurée par une combinaisons de mesures ponctuelles et de mesures plus structurées sous forme d’assistance technique et de coopération pratique en faisant intervenir FRONTEX ou le Bureau européen d’appui en matière d’asile.

Enfin, faire un geste important de solidarité à l’égard des pays d’Afrique du nord et plus particulièrement la Tunisie, accueillir les personnes et accepter de  réinstaller celles qui ont besoin de la protection internationale et ne peuvent être renvoyés dans leur pays d’origine.

Assurer un contrôle efficace et crédible des frontières extérieures

C’est un double objectif qui est poursuivi : maintenir des niveaux élevé dé sécurité tout en simplifiant les procédures de franchissement des frontières pour les personnes qu’il convient de laisser entrer dans le plein respect de leurs droits fondamentaux. Dans un espace dépourvu de frontières intérieures chaque Etat est pleinement responsable et conjointement avec les autres Etats membres d’exercer de manière fiable le contrôle pour l’accès de son propre territoire mais aussi de l’accès à l’espace de Schengen dans son ensemble. Mais s’acquitter de ce service au nom de l’UE implique de prendre aussi pleinement conscience de la situation d’Etats confrontés à une pression importante à leurs frontières extérieures et d’apporter une solution dans le total respect du principe de solidarité.

Cela requiert une vigilance permanente et des améliorations constantes tant les situations se modifient rapidement en fonction des capacités d’adaptation élevées de la criminalité internationale. Une défaillance constatée en un point de la frontière décrédibilise la totalité de la frontière. Des règles communes existent, elles doivent être sans cesse mises à jour : le manuel Sirène destiné aux garde-frontières sera mis à jour prochainement. Mais c’est d’un système européen de garde-frontières que l’UE a besoin. C’est la faisabilité d’un tel système qu’il convient d’envisager dès maintenant ce qui ne suppose pas nécessairement la mise en place d’une administration centralisée, c’est une culture commune, des capacités et des normes communes qu’il faut rechercher. Il convient d’améliorer la coopération quotidienne par un échange et un partage d’informations opérationnelles en temps réel par un usage plus large des technologies modernes. C’est l’objectif poursuivi par le système européen de surveillance des frontières EUROSUR. A cet effet une proposition législative sera soumise courant 2011.

Dans cet exercice, le rôle de Frontex est essentiel et il y a lieu de mettre à jour son cadre juridique sur la base des propositions faites l’an dernier. A la lumière des évènements récents son adoption est urgente : le Conseil et le Parlement devrait adopter cette réforme au cours du premier semestre 2011 comme le Conseil européen les a invités.

Gouvernance de Schengen : un système clair dépassant le système actuel, intergouvernemental d’examen par les pairs. La révision actuellement en cours est basée sur une approche communautaire, transparente, cohérente sous la direction de la Commission avec la participation de Frontex. Un système capable de contrer les défaillances des Etats membres d’où seraient bannies les initiatives unilatérales, capable de faire face à des pressions inattendues. Le renforcement des contrôles ne saurait être que provisoires et sur une portion géographiquement limitée des frontières et en dernier recours. La commission étudie la faisabilité d’un tel système et pourrait présenter prochainement des propositions.

Prévenir l’immigration illégale : 570 000 (soit 7% de moins par rapport à 2008), 250 000 ressortissants de pays tiers en séjour illégal appréhendés en 2009 (soit 4,5% de plus). Ne pas encourager indirectement et involontairement l’immigration illégale, comme l’absence de mesures de retour. Les Etats membres doivent transposer correctement la directive dite « sanctions » à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Avec la directive sur la traite des êtres humains, l’Union européenne doit demeurer aux avant-postes de la lutte contre cette forme contemporaine de l’esclavage au-delà du territoire de l’Union. La lutte contre ces trafics doit  pouvoir être menée. La Commission va faire le point en 2012 sur la politique de l’UE en matière de retour, qui doit rester équilibrée, cohérente et efficace, dans le plein respect des droits fondamentaux. Le faible degré de transposition de la directive retour est inquiétant. La Commission estime que les accords de réadmission sont efficaces, mais les négociations avec les pays les plus importants sont difficiles, notamment les pays de transit : l’accord de Cotonou avec les pays ACP laisse à désirer. Il convient de rechercher des accords de réadmission  dans la perspective plus large de relations globales avec le pays partenaire concerné.

Organiser la mobilité dans un espace dépourvu de frontières intérieures  et une plus grande cohérence en matière de visa. Prendre la mesure du problème : 650 millions de franchissements de frontières dans l’espace Schengen. Un meilleur usage des ressources disponibles par des économies d’échelle et le développement de la coopération entre Frontex, Europol, les autorités douanières et policières. En 2012 la Commission fera des propositions de bonnes pratiques. Il convient en parallèle d’assurer un franchissement plus rapide pour les voyageurs réguliers, le système VIS pour les titulaires de visa, c’est là que se trouve la principale source d’immigration irrégulière. Une nouvelle génération de contrôles aux frontières doit voir le jour basés sur les nouvelles technologies (« des frontières intelligentes ») garantissant un degré élevé de protection des données personnelles.

Une politique moderne des visas est une politique tournée vers l’avenir (11 millions ont été délivrés en 2009). Son influence est considérable et sa priorité est absolue. Plusieurs accords ont été conclus visant à faciliter leur délivrance. Des obligations ont été levées pour certains pays tiers. Ils permettent une mobilité accrue dans un avenir sûr. A cet égard l’exemption accordée aux citoyens des cinq pays de la région des Balkans va constituer un test décisif. En cas d’abus, comme s’en plaint régulièrement et actuellement la Belgique,  une clause de sauvegarde permettant la réinstauration temporaire doit être possible : la Commission va faire des propositions en ce sens. La politique des visas doit être mieux articulée avec la politique commerciale et la politique de la recherche. Le code des visas applicable depuis  avril 2010 recèle un potentiel qui n’est pas complètement exploité. La Commission présentera en 2011 une communication sur les programmes régionaux de coopération consulaire : comment la mis en place des centres communs de traitement des demandes de visas pourraient être facilitée.

Bien gérer la migration légale

Les migrants peuvent contribuer à la bonne santé de nos économies (la stratégie Europe 2020 le reconnaît). Le recours à cette main d’œuvre est amenée à se contracter (2 millions de personnes de pénurie d’ici 2020 dans le secteur de la santé) et d’ici 2015 700 000 dans le secteur des nouvelles technologies. Par ailleurs pour atteindre le niveau de dynamisme et d’innovation nécessaire au maintien de la compétitivité dans une économie mondialisée, l’Union européenne aura besoin d’une augmentation très importante du nombre de chercheurs qui y sont actifs, tout en veillant à éviter la « fuite des cerveaux ». Un cadre juridique est en cours d’évaluation. L’Union européenne doit faire davantage pour reconnaître les qualifications des migrants déjà présents légalement ou arrivés récemment. La Commission envisage de présenter, d’ici 2012, un livre vert relatif à la résorption par la migration des pénuries de  main d’ouvre. Il est grand temps que la proposition de 2007 sur le « permis unique » trouve aboutissement. La directive « carte bleue » est encore peu transposée. Le cadre juridique concernant les travailleurs saisonniers et les personnes transférées temporairement par leur société devrait être complété dans les meilleurs délais suite aux propositions de la Commission. Comment améliorer le cadre juridique actuel doit être un souci permanent : des rapports relatifs aux directives concernant les résidents de longue durée, étudiants et chercheurs originaires de pays tiers sera présenté en 2011. L’Europe doit impérativement présenter une destination attrayante pour les migrants qualifiés compte tenu de  la future augmentation de la demande mondiale. Une perspective qui est loin d’être acquise.

La migration pour des raisons familiales semble avoir représenté au début des années 2000 pour certains pays 50% de l’immigration légale totale. Ce pourcentage a baissé progressivement et semble atteindre actuellement un tiers de l’immigration totale. Cette dimension est donc déterminante pour une bonne gestion de la migration légale. Un Livre vert sur le regroupement familial sera publié en 2011. L’Union a des obligations en matière de respect de la vie familiale au titre de la Charte européenne des droits fondamentaux, de la directive de l’UE sur le regroupement familial et aussi au titre de nombreux instruments de droit international.

Une société solidaire intégrant bien les immigrants.

C’est la question la plus fondamentale t la plus controversée. Une intégration réussie est essentielle, mais il n’existe pas de recettes simples. Une boîte à idées est en cours d’élaboration. Davantage d’efforts sont nécessaires à tous les niveaux et par tous. La Commission présentera prochainement une communication relative à un programme européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers axée sur la participation des migrants dans les pays d’accueil, les actions au  niveau local et l’engagement des pays d’origine dans le processus  C’est le meilleur moyen de comprendre et de soutenir l’intégration.

Fournir une protection internationale aux personnes qui en ont besoin : l’objectif majeur du Régime d’asile européen commun. La réinstallation une pièce importante du dispositif d’asile.

Le respect intégral de la Convention de Genève et des autres obligations internationales est impératif, mais c’est aussi une urgence. On comptait en 2010 257 800 demandeurs enregistrés, un petit nombre de pays concentrant l’essentiel des demandeurs enregistrés. Il convient d’achever la mise en place du régime d’asile européen par un accord avant l’échéance 2012. A cette fin la Commission présentera prochainement des propositions modifiées.

Le régime d’asile européen commun  devrait prévoir :

      -. le traitement équitable des demandeurs d’asile et des bénéficiaires d’une protection internationale et des garanties adéquates en leur faveur ;

      -. des mécanismes procéduraux destinés à aider les autorités nationales à apprécier rapidement et judicieusement et de manière plus convergente , les demandes d’asile, les mécanismes et outils permettant de traiter les demandes abusives ;

      -. le niveau approprié de rapprochement des droits des bénéficiaires d’une protection internationale, qui permettra de réduire les coûts des procédures administratives et de limiter les mouvements secondaires et le phénomène « asylum Shopping », tout en améliorant simultanément les perspectives d’intégration ;

      -.l’amélioration de l’efficacité du « système de Dublin » et le traitement des situations de pression exceptionnelle auxquelles divers Etats membres peuvent être confrontés ;

      -. une base de données Eurodac continuant à soutenir l’efficacité du règlement de Dublin, tout en répondant également (mais dans des conditions très strictes) aux autres besoin des autorités répressives.

Une coopération pratique renforcée prend une importance toute particulière et singulièrement avec le bureau européen d’appui en matière d’asile, les programmes de protection régionaux doivent continuer à fonctionner, les partenariats avec les pays d’origine doivent être renforcés en liaison étroite avec le HCR y compris pour les mesures de rapatriement et de réinstallation.  En 2010 5000 réfugiés ont été réinstallés dans l’ensemble de l’UE, chiffre à comparer avec les  75 000 réfugiés réinstallés aux Etats-Unis dans la même année. L’UE accepte moins de réfugiés réinstallés que le Canada. Il convient de ne pas perdre de vue que souvent les pays de premier asile sont des pays pauvres. En matière de réinstallation la Commission a fait à l’automne 2009 des propositions que Conseil et Parlement européen doivent encore adopter.

La migration dans le contexte des relations extérieures : une approche globale et un partenariat renforcé avec le sud de la Méditerranée.

 Une approche globale et intégrée est indispensable pour garantir la cohérence et la complémentarité des mesures, sans perdre de vue, la dimension liée au changement climatique. La Commission reconnaît qu’il est temps d’entamer une nouvelle phase. A cet effet la Commission présentera en 2011 une communication sur une approche globale en matière de migration. L’action doit être approfondie et affinée, par exemple en favorisant l’effet positif sur le développement des transferts de fonds des migrants. Une attention plus grande doit être donnée au rôle des diasporas et accroître les possibilités de migration circulaire. Les priorités géographiques doivent être réexaminées.

Bien au-delà de la crise, un partenariat solide est à construire avec le sud de la Méditerranée. Le Conseil européen (le 11 et 25 mars) le Parlement européen (le 5 avril) se sont exprimés à ce sujet. La Commission va présenter une politique de voisinage révisée ainsi qu’un ensemble de propositions portant sur l’approche de l’UE en matière de migration, de mobilité et de sécurité avec ces pays. Mais cela ne peut avoir lieu que s’il existe des voies appropriées pour la migration régulière et l’assouplissement des mesures en matière de visa. Rien ne sera possible sans une conditionnalité appropriée et sans des engagements réciproques. Organisation de la migration légale et lutte contre lutte contre la migration irrégulière doivent aller de pair, insiste la Commission.

Quelles seront les prochaines étapes ?

La communication de la Commission orientera les débats lors du Conseil extraordinaire Justice et affaires intérieures du 12 mai prochain, qui seront suivis d'une discussion sur les migrations lors du Conseil européen du 24 juin. Des initiatives connexes seront présentées dans les semaines et mois à venir, notamment un train de mesures «migrations» qui seront soumises au Collège pour adoption le 24 mai.  La Communication comprend un calendrier détaillé qui se déroule sur plusieurs mois .

 Pour plus d'informations

 

       -. Texte de la communication de la Commission (FR) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/1_FR_ACT_part1_v4.pdf

 (EN) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/1_EN_ACT_part1_v11.pdf

     - . Discours du président Barroso devant le Parlement européen, le 10 mai «,Migration flows and asylum and their impact on Schengen » http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/322&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr

      -. Déclaration de la présidence hongroise, Mme Enokö Györi http://www.eu2011.hu/fr/news/la-presidence-defend-les-acquis-de-schengen

      -. MEMO/11/273 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/273&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

      -. MEMO/11/226 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/226&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr