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Politique des visas : un net infléchissement dans la politique des visas, première victime collatérale des flux migratoires des dernières semaines

pdf mise en ligne :29 05 2011 ( NEA say… n° 109 )

LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES > Ressortissants de pays tiers

La politique des visas est un volet déterminant d'une politique migratoire européenne efficace. Or, la législation actuelle de l'UE en matière de visas ne permet pas une prise de décision rapide. La suppression ou l'instauration d'une obligation de visa est en effet soumise à la procédure de codécision ordinaire et peut donc prendre jusqu'à plusieurs années. Les modifications proposées consistent dans l'introduction d'une clause de sauvegarde qui permettrait, dans certaines circonstances exceptionnelles, de réinstaurer temporairement l'obligation de visa à l'égard des ressortissants d'un pays tiers. Grâce à ce mécanisme, l'Union disposerait d'un outil à n'utiliser qu'à titre exceptionnel, pour contrebalancer les éventuels effets néfastes d'une libéralisation des régimes des visas, et notamment l'arrivée sur son territoire d'un grand nombre de migrants en situation irrégulière ou de demandeurs d'asile dont les demandes ne sont pas fondées. Les modifications proposées contribueront à renforcer la confiance des États membres dans la gouvernance du domaine des visas et dans les futures libéralisations en la matière.

La politique des visas est un volet déterminant d'une politique migratoire européenne efficace. Or, la législation actuelle de l'UE en matière de visas ne permet pas une prise de décision rapide. La suppression ou l'instauration d'une obligation de visa est en effet soumise à la procédure de codécision ordinaire et peut donc prendre jusqu'à plusieurs années. Les modifications proposées consistent dans l'introduction d'une clause de sauvegarde qui permettrait, dans certaines circonstances exceptionnelles, de réinstaurer temporairement l'obligation de visa à l'égard des ressortissants d'un pays tiers. Grâce à ce mécanisme, l'Union disposerait d'un outil à n'utiliser qu'à titre exceptionnel, pour contrebalancer les éventuels effets néfastes d'une libéralisation des régimes des visas, et notamment l'arrivée sur son territoire d'un grand nombre de migrants en situation irrégulière ou de demandeurs d'asile dont les demandes ne sont pas fondées. Les modifications proposées contribueront à renforcer la confiance des États membres dans la gouvernance du domaine des visas et dans les futures libéralisations en la matière.

Pourquoi cette  proposition ?

      -. Cela fait dix ans que l’acquis de Schengen est intégré dans le cadre de l’Union européenne ;

      -. Avec le Traité de Lisbonne ( Art 77,paragraphe 2, point a) du TFUE est instaurée une politique commune des visas ;

      -. Nécessité d’harmoniser des décisions unilatérales des Etats membres ;

      - . Nécessité d’introduire la clause de sauvegarde et réviser le mécanisme de réciprocité ;

      - . Le règlement 539/2001 fixant la liste des pays tiers soumis ou dispensés de visas a été modifié à  huit reprises : les dernières modifications concernent , rappelons-le (Cf. Nea say),les transfert dans la liste positive de Taïwan et des deux derniers pays des Balkans occidentaux, l’Albanie et la Bosnie-Herzegovine .

Il y a incontestablement le désir de mettre un peu d’ordre, mais aussi se créer la possibilité de réinstaurer les visas pour sanctionner des pays qui, dispensés de cette obligation, abusent de cette facilité pour pousser leurs minorités (roms, albanais) à migrer vers l’UE. La mesure vise clairement la Serbie et la Macédoine, invitées déjà de longue date à prendre des mesures pour dissuader leurs ressortissants de demander l’asile dans les pays de l’UE : la Belgique en est une victime exemplaire. La Commission espère ainsi contrecarrer l’inertie serbe. C’est aussi une contrepartie au refus de durcir les contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen .La Commission pourrait décider de rétablir des visas dans plusieurs cas : en l’espace de six moi un pays de l’UE constate une augmentation de 50% de demandeurs d’asile d’un pays tiers, ou une augmentation de 50% de clandestins, ou encore une augmentation de refus de 50% de réadmission pour un même pays. Les pays de l’UE devront justifier leurs demandes auprès de la Commission qui garde plus ou moins le dernier mot ais ses actes restent sous surveillance. Un compromis s’est imposé : d’une part répondre aux critiques de ceux qui trouvent que la politique de libéralisation des visas va trop vite et que le visa est un élément qui dans les faits « écarte », « dissuade » les demandes d’asile, et d’autre part ne pas laisser aux Etats décider seuls de durcir leurs contrôles aux frontières. La Commission est elle-même embarrassée dans ses explications.

Cette clause de sauvegarde est encouragée depuis longtemps, beaucoup y voyant une source nouvelle d’immigration illégale. Cette affaire a pris une dimension particulière avec les plaintes officielles de la Belgique, plaintes très récentes mais pas nouvelles : la Belgique une nouvelle fois s’inquiète de la hausse du nombre de demandes d’asile déposées par les ressortissants serbes et macédoniens en particulier qui bénéficient du régime de libéralisation depuis la fin de 2009 (cf. Nea say http://www.eu-logos.org/eu-logos_nea-say.php?q=serbie+visa&Submit=%3E). Une hausse que les autorités belges estiment non justifiées, ces demandes s’avérant de plus selon elles non fondées.

Dans ses explications pour présenter la proposition la commissaire Cecilia Malmström a pris soin de ne pas montrer du doigt et nommément tel ou tel pays tiers  d’où proviendraient les abus du régime de libéralisation. Elle a préféré rappeler au préalable  que la libéralisation des visas a constitué pour les citoyens des pays concernés un acquis précieux et une  bien meilleure intégration dans un environnement proche et apaisé là où prévalait l’hostilité, voire la guerre. Mais elle a fait observer également que prévenir et éliminer ces abus et les demandes d’asile injustifiées revenait à, précisément , préserver l’intégrité et les bienfaits du régime de libéralisation des visas. Selon la commissaire cette mesure de suspension de la libéralisation des visas ne devrait intervenir qu’en dernier ressort, après l’échec d’autres tentatives de normalisation de la situation et dans des circonstances jugées exceptionnelles, par exemple en cas de hausses massives de l’immigration irrégulière ou de hausses incontrôlées du nombre des demandes d’asile. Cette décision ne sera pas automatique a expliqué Cecilia Malmström, ni prise de manière unilatérale. Sur la base des notifications envoyées par les Etats membres, c’est la Commission qui évaluera la situation et appréciera l’opportunité de suspendre ou non le régime de libéralisation pour un pays donné. La Commission tiendra compte du nombre d’Etats touchés par ces abus et de l’impact sur la situation migratoire globale de l’UE. La Commission précise que la décision de suspension du régime d’exemption  de visa sera adoptée par la procédure de comitologie, le Parlement et le Conseil disposant de capacité d’intervention dans le déroulement de la procédure. Mais c’es incontestablement sur le renforcement de Schengent que les attentes et les impatiences sont les plus fortes. Elle avancera ses propositions ultéreurement.

Résumé des mesures proposées

      -. Intégrer une clause de sauvegarde sur les visas, permettant de suspendre rapidement et temporairement l’exemption de visa en faveur d’un pays tiers figurant sur la liste positive en cas de situation d’urgence, lorsqu’une réaction rapide est requise pour résoudre des difficultés auxquelles sont confrontées des Etats membres

C’est la mesure la plus spectaculaire comme nous venons de le voir . Lors de la dernière exemption de l’Albanie et de la Bosnie-Herzegovine, face aux fortes réticences, la Commission a publié une déclaration visant à renforcer le mécanisme de suivi de la  libéralisation des visas. A la suite de cette déclaration, deux Etats membres rejoint ultérieurement par d’autres ont suggéré l’insertion d’une clause de sauvegarde dans le règlement de base qui donnerait à la Commission le pouvoir de décider une suspension temporaire de l’exemption dans la cadre d’une procédure de comitologie, si certaines conditions étaient réunies. Une telle clause assurerait une crédibilité supplémentaire aux yeux de l’opinion publique. Une telle clause fournirait en outre un cadre général pour l’avenir sans avoir de lien avec des pays tiers spécifiques. La suspension serait prononcée pour une courte période, en cas d’urgence ((changement soudain de la situation. Pour pouvoir réagir rapidement la décision serait adoptée en comitologie en conférant des compétences d’exécution à la Commission. La Commission devrait évaluer la situation et aucun automatisme ne devrait résulter des notifications des Etats membres et la Commission devrait apprécier  de l’opportunité de suspendre l’exemption de visa. Conformément aux règles de comitologie, le Parlement européen et le Conseil recevront en même temps que les membres du comité la proposition de décision de la Commission avec tous les autres documents pertinents (rapport de Frontex ou du bureau européen d’appui et les notifications des Etats membres). Le Comité émet son avis à la majorité qualifiée. Le Parlement européen et le Conseil on un droit de regard pour s’assurer que la Commission n’excède pas ses compétence d’exécution. En outre pour garantir la transparence, la Commission pourrait procéder à un échange de vues avec le Parlement à la demande de ce dernier consécutivement à une proposition de suspendre temporairement l’exemption de visa. Enfin avant la fin de la période de suspension temporaire, la Commission adresse au parlement européen et au Conseil un rapport accompagné le cas échéant d’une proposition de modification du règlement afin de transférer le pays tiers sur la liste négative. Dans ce cas, la mesure de suspension peut être prolongée par une nouvelle décision d’exécution adoptée en comitologie pour une durée maximale de neuf mois, ce qui laisse au Parlement européen et au Conseil suffisamment de temps pour adopter ou rejeter la proposition de modification des listes annexées au règlement de base 539/2001.

      -. Modifier certaines dispositions dont le mécanisme de réciprocité afin de les rendre totalement conformes aux dispositions du traité ;

      -. Assurer la conformité avec le règlement 810/2009 établissant un code communautaire des visas, applicable depuis le 5 avril 2010, en prévoyant notamment des définitions appropriées pour le court séjour et le visa ;

      -. Faire en sorte que le règlement détermine précisément les cas dans lesquels un ressortissant de pays tiers doit être soumis à l’obligation de visa ou en être exempté, ce qui garantirait la sécurité juridique en complétant les règles applicables aux réfugiés et apatrides et ce en vue de clarifier le régime applicable à ceux qui résident au Royaume-Uni ou en Irlande ;

      -. Progresser sur la voie d’une harmonisation totale concernant les diverses catégories de ressortissants de pays tiers ;

      -. Définir des règles précises pour les titulaires de laissez-passer et de différents passeports délivrés par certaines entités qui sont soumis au droit international mais n’ont pas le statut d’organisation internationale intergouvernementale ;

      -. Adopter de nouvelles dispositions relatives aux obligations incombant à certains Etats membres en vertu d’accords internationalux ou de conventions internationales de l’UE antérieurs qui impliquent de déroger à la politique commune des visas.

     Prochaines étapes . Ces initiatives sont les premières suites données à la communication sur la migration adoptée le 4 mai 2011. Elles seront examinées lors du prochain Conseil «Justice et affaires intérieures» prévu le 9 juin 2011 et ouvriront la voie à un débat sur la politique européenne d'asile et de migration entre les chefs d'État ou de gouvernement européens, qui sera organisé pendant la réunion du Conseil européen à Bruxelles le 24 juin 2011.

Aide Mémoire de la Commission http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/328&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

Texte de la proposition (FR) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/290/1_FR_ACT_part1_v3.pdf

 (EN) http://www.west-info.eu/files/proposal-for-amending-Regulation-visas.pdf