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« Une politique migratoire crédible, équitable et efficace dans l'Union européenne ». Une ambition plus qu'un bilan !

pdf mise en ligne :01 06 2011 ( NEA say… n° 109 )

IMMIGRATION > Politique d'intégration

C'est le titre retenu par la Commission européenne pour présenter son deuxième rapport annuel sur la mise en œuvre du Pacte européen pour l'asile et la migration. Il s'exprime par antiphrase et représente plus un appel à se réformer qu'un bilan, bien décevant,  pas à la hauteur des enjeux au moment où le Commission souligne que « l'Europe dépendra de plus en plus des migrations de main d'œuvre et le potentiel qu'offrent les pays de l'Afrique du nord devrait profiter aux uns et aux autres ». A la décharge de l'UE, il faut observer que le printemps arabe (mais pas uniquement : exemple le cas de la frontière gréco-turque par exemple) l'a contrainte à concentrer son action  vers les mesures d'urgence où elle s'est comportée honorablement. Davantage de voies légales d'entrées en Europe et aller plus loin que les mesures d'urgence  résument un impératif que l'UE devrait se donner à elle-même recommande la Commission. Pour le reste le bilan est plutôt maigre et les verbes se conjuguent encore le plus souvent au futur. Le rapport a été présenté le 24 mai en même temps que la communication sur le partenariat de mobilité avec les pays du sud de la Méditerranée ainsi que la proposition sur les visas.

C'est le titre retenu par la Commission européenne pour présenter son deuxième rapport annuel sur la mise en œuvre du Pacte européen pour l'asile et la migration. Il s'exprime par antiphrase et représente plus un appel à se réformer qu'un bilan, bien décevant,  pas à la hauteur des enjeux au moment où le Commission souligne que « l'Europe dépendra de plus en plus des migrations de main d'œuvre et le potentiel qu'offrent les pays de l'Afrique du nord devrait profiter aux uns et aux autres ». A la décharge de l'UE, il faut observer que le printemps arabe (mais pas uniquement : exemple le cas de la frontière gréco-turque par exemple) l'a contrainte à concentrer son action  vers les mesures d'urgence où elle s'est comportée honorablement. Davantage de voies légales d'entrées en Europe et aller plus loin que les mesures d'urgence  résument un impératif que l'UE devrait se donner à elle-même recommande la Commission. Pour le reste le bilan est plutôt maigre et les verbes se conjuguent encore le plus souvent au futur. Le rapport a été présenté le 24 mai en même temps que la communication sur le partenariat de mobilité avec les pays du sud de la Méditerranée ainsi que la proposition sur les visas.

 

Résumé de la communication

C'est d'abord vers la migration légale et la migration  de travail que la Commission tourne son attention. Elle note que « l'inadéquation actuelle entre les besoins du marché du travail et l'offre de compétences » doit « être traitée ». Pour elle, le « comblement de ces manques par la gestion de l'immigration de ressortissants de pays tiers dotés des compétences appropriées devrait être au centre des efforts ». Elle appelle ainsi les 27 à transposer intégralement et rapidement la directive « carte bleue », à trouver un accord rapidement sur le permis unique de travail et de séjour, à lutter contre le travail au noir, à avancer sur les autres dossiers comme l'emploi saisonnier ou le transfert intra-entreprises. Sur l'asile la Commission appelle encore les Etats membres à se mettre d'accord d'ici fin 2012 comme convenu sur son « paquet asile » visant à lettre en place un régime commun. Le Conseil est encore invité à adopter le programme européen de réinstallation des réfugiés. Sur l'intégration sociale et économique des migrants, l'absence de progrès concrets et effectifs frappe l'observateur.. des incantations de bon ton ne  peuvent convaincre des efforts réellement menés. En ce qui concerne l'immigration illégale, les Etats membres sont invités une fois de plus à transposer la directive « sanction » contre les employeurs de clandestins, et la directive « retour ». pour la gestion des frontières la Commission appelle à terminer au plus vite les discussions la réforme de Frontex. Concernant le plan d'action concernant les mineurs non accompagnés ce qui frappe au premier regard, c'est l'ensemble de résultats observables. Une fois de plus on semble s'acheminer (après l'adoption du pacte pour l'immigration et l'asile, puis le programme de Stockholm) vers un catalogue de recommandations destinées au Sommet européen du 21 juin prochain

 

Rapport annuel sur l'immigration et l'asile.

 

Objectifs un rappel : une politique globale orientée vers l'avenir et fondée sur la solidarité et la responsabilité est un objectif politique fondamental de l'Union Européenne

L'objectif du rapport est aussi, est-il annoncé, d'évaluer et de recommander. Or donner beaucoup de données chiffrées (toujours utiles) n'est pas donner une évaluation que l'on recherche, rappeler les engagements non tenus par les Etats membres et rappeler l'obligation de transposer les directives adoptées ne constituent pas une recommandation à proprement parler.

1-. Entrer et résider légalement dans l'UE

Garantir une porte d'entrée légale dans l'UE est le premier souci  car la migration  est le principal moteur de l'évolution démographique de l'UE (63% de la croissance démographique totale)

      -. Pacte européen pour l'immigration et l'asile http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/08/st13/st13440.fr08.pdf.

 

      -. Programme de stockholm http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:FR:PDF

 

Au 1er janvier 2003, le nombre de ressortissants de pays tiers au sein de l'EU-25 était de

16,2 millions, soit 3,6 % de la population. En 2010, une ventilation de la population par

nationalité dans l'EU-27 a montré que 20,1 millions de personnes étaient citoyennes d'un

pays tiers (soit 4 % de la population totale).

Les principaux groupes de ressortissants de pays tiers dans l'UE sont les Turcs, les Marocains

et les Albanais.

En 2009, plus de 770 000 personnes ont acquis la citoyenneté d'un État membre de l'UE, ce

qui représente une hausse de 9 % par rapport à la moyenne enregistrée entre 2004 et 2008.

Deux millions de premiers titres de séjour ont été délivrés à des ressortissants de pays tiers

dans l'UE en 2009, c'est-à-dire 8 % de moins que l'année précédente. Le nombre de titres

délivrés pour des activités rémunérées a diminué de 28 %, reflétant les effets de la crise

économique. Ce type de permis a représenté 24 % du total des titres délivrés en 2009, contre

27 % d'autorisations pour raisons familiales, 22 % pour suivre des études et 27 % pour

diverses autres raisons (protection, séjour sans droit de travail, etc.).

Cette tendance se reflète également dans le flux des transferts de fonds (flux extra-UE) des

travailleurs, qui ont diminué de 4 % en 2009 par rapport à 20087.

 

 En dépit d'un taux de chômage de près de10 %, qui laisse plus de 23 millions de personnes sans emploi, de nombreuses pénuries de compétences sont signalées. L'examen annuel de la croissance de 20108 indique que la demande de main-d'oeuvre a continué à augmenter et que, malgré ces niveaux de chômage élevés, certains employeurs ne parviennent pas à trouver des personnes présentant les compétences requises pour remplir leurs postes vacants. Afin de soutenir la relance économique et de maintenir les systèmes de sécurité sociale de l'Europe, l'UE a besoin de toute urgence de traiter les inadéquations entre l'offre de compétences et la demande du marché du travail. Cette nécessité est soulignée dans la stratégie Europe 2020, notamment dans les lignes directrices pour l'emploi et la communication phare «Une stratégie pour des compétences nouvelles et des emplois». Dans la stratégie Europe 2020, l'UE s'est engagée à atteindre un taux d'emploi de 75 % d'ici 2020, ainsi qu'à mieux faire correspondre les compétences obtenues grâce à l'éducation et la formation, d'une part, et les besoins réels du marché du travail d'autre part.

Néanmoins, étant donné tant la gravité de l'inadéquation entre les

compétences et les marchés du travail européens que les évolutions démographiques

irréversibles, une politique d'immigration légale et d'intégration bien organisée, en

adéquation avec le programme de Stockholm et soutenue par les instruments juridiques de

l'UE  existants actuellement doit jouer un rôle central en garantissant la compétitivité à long

terme de l'Union et, enfin, l'avenir de son modèle social.

 

« La contribution des immigrants aux économies de l'UE a été considérable. Entre 2000 et

2005, les ressortissants de pays tiers ayant immigré dans l'UE ont représenté plus d'un

quart de la hausse globale de l'emploi et 21 % de la croissance du PIB moyen dans l'EU-

15. Cette hausse de la part des migrants dans la main-d'oeuvre concernait des emplois

hautement qualifiés dans les secteurs économiques en expansion mais également de nombreux emplois nécessitant un panachage de qualifications plus faibles. Par conséquent, la gestion efficace des migrations et la promotion de la participation et de l'inclusion effectives dans l'emploi et dans nos sociétés des nombreux immigrants vivant déjà en toute légalité sur le territoire de l'UE sont indispensables pour réaliser les objectifs en matière d'emploi prévus par la stratégie Europe 2020 »

.

Il est donc essentiel de veiller à ce que les migrants résidant légalement dans l'UE bénéficient d'un accès non discriminatoire aux marchés du travail en fonction de leurs compétences et de leur expérience et aient la possibilité de participer pleinement à la vie socio-économique, politique et culturelle des sociétés dans lesquelles ils se sont installés. L'inadéquation actuelle entre les besoins du marché du travail et l'offre de compétences doit être traitée par les États membres, avec le soutien intégral de la Commission. Le comblement de ces manques par la gestion de l'immigration de ressortissants de pays tiers dotés des compétences appropriées devrait être au centre de ces efforts.

• Une meilleure reconnaissance, au niveau de l'UE, des compétences et qualifications des

ressortissants de pays tiers permettrait à ces derniers d'exploiter pleinement leur potentiel

au travail. Des marchés du travail plus flexibles au niveau géographique permettraient

aux migrants de changer plus facilement d'employeurs, éventuellement situés dans

différents États membres. Cette mobilité devrait préserver leurs droits de résidence et

améliorer la correspondance entre l'offre et la demande sur le marché du travail.

• Dans le cadre de la stratégie Europe 2020, les États membres et l'Union devraient tenir

compte du rôle que l'immigration pourrait jouer dans la satisfaction des pénuries de main d'œuvre et de compétences.

 

Le cadre juridique de l'UE a son importance :

 

• En vue de renforcer le cadre juridique des migrations légales, la Commission estime qu'il

y a lieu, à cet effet, d'intensifier les discussions avec l'ensemble des parties prenantes, y

compris les partenaires sociaux. À cet effet, les États membres doivent transposer

pleinement et dans les temps la directive «carte bleue».

 

• Il convient de conclure un accord sur le projet de directive «permis unique» dans un

avenir proche. Des progrès considérables doivent être réalisés ces prochains mois dans le

cadre des discussions sur les propositions relatives aux travailleurs saisonniers et au

détachement intragroupe.

 

• L'évaluation de la transposition des directives existantes doit être poursuivie. Elle

permettra de déceler les problèmes de mise en oeuvre et contribuera à améliorer la

législation en vigueur ou à repérer une nécessité de consolider l'acquis communautaire

actuel.

 

2-. Asile : accorder une protection internationale et garantir la solidarité : deuxième grande priorité

 

• Les négociations relatives aux propositions législatives en matière d'asile doivent être

finalisées avant la limite de 2012.

 

• Les événements récents dans la région méditerranéenne, ainsi que la restructuration

nécessaire des systèmes d'asile de certains États membres, confirment qu'il y a lieu de

créer une procédure commune et un statut uniforme au niveau de l'Union européenne.

Cette approche nécessite d'améliorer la législation de l'Union européenne, de renforcer

la coopération pratique coordonnée par le BEA, de prendre un engagement concret et

multidimensionnel envers la solidarité et d'augmenter les investissements dans la

coopération avec les pays tiers.

 

• Le Parlement européen et le Conseil doivent parvenir à un accord sur le programme

européen commun de réinstallation.

 

• Le projet pilote de réinstallation de l'UE réalisé avec Malte, les réformes législatives

adoptées par la Grèce, ainsi que le soutien permanant que ce pays a reçu dans la mise en

oeuvre du plan d'action, illustrent concrètement la combinaison de responsabilité et de

solidarité nécessaire à la création du RAEC. Tente de se rassurer la Commission

 

3-. Intégration – un élément clé pour les migrants comme pour les sociétés d'accueil

 

Les conférences ministérielles de Vichy (2008) et Saragosse (2010) n'ont apporté les fruits attendus malgré les plans nationaux élaborés par certains Etats membres des efforts supplémentaires doivent être faits. En 2010, les questions liées à l'intégration ont figuré parmi les priorités politiques dans l'ensemble de l'Europe. D'une part, les dirigeants européens reconnaissent de plus en plus l'importance de la cohérence entre les politiques d'immigration et d'intégration et les efforts que les migrants résidents légaux et les sociétés d'accueil doivent fournir afin de garantir la participation économique, sociale, culturelle et politique des migrants. D'autre part, les attitudes de certains Européens face à l'immigration et l'intégration peuvent mener à la discrimination et au racisme, même si les sentiments antimigration sont souvent déconnectés des réalités de la migration et de son incidence sur l'économie.

Malgré leurs efforts, les migrants continuent de rencontrer des obstacles à leur participation

au sein des sociétés européennes.

 

• L'UE doit progressivement garantir l'intégration économique et sociale effective des

ressortissants de pays tiers résidents légaux – hommes et femmes – afin d'exploiter

pleinement le potentiel de la migration, de la croissance et de la cohésion.

 

• L'UE peut concilier la contribution des migrants à la croissance économique et la

cohésion sociale. Seule l'inclusion, par les États membres, des questions liées à

l'intégration et à l'inclusion dans tous les domaines politiques concernés permettra

d'obtenir des résultats tangibles. Une approche ascendante, fondée sur un système de

gouvernance efficace au niveau local ou régional, permettra au mieux d'y parvenir.

 

• Une stratégie proactive d'information et de communication devrait être adoptée au

niveau de l'UE, des États membres et des pouvoirs locaux afin de maximiser les

perceptions positives des immigrations.

 

 LUTTER CONTRE LES MIGRATIONS ILLEGALES POUR FACILITER LES MIGRATIONS LEGALES

 

Ce n'est pas la première priorité opérationnelle, mais c'est la première obsession et si l'on s'en tient à la logique de l'argumentation de la Commission, cet objectif surpasse toutes les autres priorités : il n'y a pas de migration légale aussi longtemps que subsiste une importante migration illégale. Cela passe par l'inventaire des instruments de lutte contre les migrations illégales et l'efficacité du contrôle frontalier. Cela passe aussi par la réaffirmation, rituelle, que la lutte contre l'immigration illégale doit être équitable et respectueuse des droits humains.

 

Quelques chiffres : En 2009, le nombre de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier appréhendés dans l'EU-27 s'élevait à environ 570 000 (7 % de moins qu'en 2008). Les États membres ont renvoyé près de 253 000 ressortissants de pays tiers (4,7 % de plus qu'en 2008).

Au troisième trimestre 2010, 63 % des franchissements illégaux des frontières pour entrer

dans l'UE (soit près de 20 000) ont été détectés à la frontière terrestre entre la Grèce et la

Turquie.

.

Les  Instruments de lutte contre les migrations illégales existent sur le papier faute de transposition, de nouveaux pouvoirs ont été distribués, mais leur fonctionnement doit être grandement amélioré.

 

• Les États membres doivent transposer intégralement d'ici à juillet 2011 la directive

relative aux sanctions à l'encontre des employeurs, essentielle à la lutte contre les

migrations illégales et à la crédibilité des migrations légales.

 

• Les États membres doivent intensifier les mesures de lutte contre la traite des êtres

humains, y compris l'assistance aux victimes au titre de la directive 2004/81/CE, afin de

démanteler les réseaux de trafiquants tout en renforçant les droits des victimes.

 

• La directive «retour» doit être pleinement transposée et mise en oeuvre par les États

membres, qui devraient continuer de saisir la possibilité que celle-ci offre d'encourager le

départ volontaire comme solution de retour privilégiée.

 

• L'utilisation de vols de retour conjoints devrait rester de mise, en recourant pleinement au

Fonds européen pour le retour et à la coordination de Frontex, tout en incluant la

présence de contrôleurs du retour forcé, conformément à la directive «retour».

 

• Les États membres devraient systématiquement inscrire les interdictions d'entrée dans le

SIS afin de donner pleinement effet à la dimension européenne des interdictions d'entrée

émises en vertu de la directive «retour».

 

 Efficacité du contrôle frontalier, c'est le problème qui a mobilisé toute l'attention de l'actualité : média et opinion publique. « Les résultats se sont révélés mitigés, nous dit la Commission (…) D'autre part, l'une des leçons à tirer de ces événements est que les États membres doivent mieux garantir la coopération renforcée et l'application uniforme de l'acquis, en faisant preuve de plus d'efficacité dans ces domaines. L'action préventive coordonnée de l'UE vis-à-vis des pays d'origine reste lente et faible. » L'on pourrait ajouter que le manque de solidarité entre les les Etats membres est flagrant.

 

• Le Parlement européen et le Conseil doivent s'accorder sur la proposition de modification

du règlement Frontex dès que possible, afin de fournir une base juridique appropriée

permettant de renforcer le fonctionnement de l'agence.

 

• Tous les points de franchissement des frontières de l'espace Schengen devraient être

correctement équipés, la surveillance des frontières correctement assurée, et les gardes frontières formés à l'utilisation des nouveaux outils informatiques, conformément au code frontières Schengen.

• La proposition de mécanisme d'évaluation de Schengen doit être adoptée, afin

d'encourager la confiance mutuelle entre les États membres et les institutions de l'UE

concernant l'application correcte, uniforme et cohérente de l'acquis de Schengen.

 

• La faisabilité de la création d'un corps européen de gardes-frontières devrait être

examinée.

 

• La coopération locale au titre de Schengen doit être pleinement exploitée afin de garantir

une procédure d'octroi de visa pleinement harmonisée et rationalisée, notamment au

bénéfice des voyageurs de bonne foi.

 

• En vue de l'élaboration d'un système pleinement fiable de contrôle des frontières de l'UE,

les États membres devraient continuer de préparer le terrain pour la création

d'EUROSUR et examiner l'opportunité de mettre en place un système d'entrée/de sortie

et un programme d'enregistrement des voyageurs.

 

• Afin de mieux coordonner les contrôles aux frontières extérieures, la Commission

présentera des propositions en 2012, dans le but d'améliorer la coopération entre les agences et singulièrement entre Frontex, Europol et les autorités douanières et policières nationales.

 

 MINEURS NON ACCOMPAGNES – UN DEFI PARTICULIER :un bilan accablant

 

Il ne suffit pas d'admettre que les  mineurs non accompagnés méritent une attention particulière. L'absence de résultats tangibles représente une honte

 

Bon nombre de ces enfants sont des demandeurs d'asile et, en tant que tels, sont protégés par la législation en matière d'asile. Or, ce sont également eux qui arrivent illégalement sur le territoire de l'UE et qui forment le groupe le plus vulnérable. Ces dernières années, la plupart des États membres ont enregistré une augmentation du nombre de mineurs non accompagnés arrivant sur leur territoire, et la nécessité de l'action de l'UE a de plus en plus été reconnue. Mais ce n'est pas répondre à ce besoin, la Commission  que d'adopter en 2010 un plan d'action pour les mineurs non accompagnés (2010-2014) (COM(2010) 213 cf. Nea say) et à son tour, sur cette base, le Conseil de juin a adopté ses conclusions22. Ce plan d'action a présenté une approche européenne commune, fondée sur le principe des meilleurs intérêts de l'enfant, et a défini plusieurs grands domaines d'action, tels que la prévention, la réception et la définition de solution durables. Le plan d'action a également reconnu qu'une bonne protection des mineurs non accompagnés nécessitait une coopération plus étroite entre les États membres, le BEA, les institutions de l'UE et les parties intéressées. La mise en oeuvre du plan d'action est en cours. Le séminaire de la présidence belge de 2010 intitulé «Mineurs non accompagnés: des enfants qui franchissent les frontières extérieures de l'UE en quête de protection» a abouti à l'adoption d'un ensemble détaillé de recommandations, soulignant, entre autres, l'importance d'établir des procédures qui permettent une identification rapide des enfants non accompagnés à la frontière.

 

Plan d'action de la Commission   COM(2010) 213.(http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html).

Conclusions du Conseil http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/114900.pdf.

 

 LA DIMENSION EXTERIEURE DE LA POLITIQUE DE L'UE EN MATIERE DE MIGRATIONS –L'APPROCHE GLOBALE

 

La partie la plus indigente du rapport, même en admettant que « le dialogue structuré sur les migrations, la mobilité, la sécurité » avec la rive sud de la Méditerranée. Les évènements dans la région témoignent aussi sur ce plan d'un échec de l'UE. Semble oublié le slogan  affiché pour lancer le Pacte pour l'immigration et l'asile : « l'immigration concertée ».

 

 L'intérêt pour des partenariats ne cesse de grandir de part et d'autre, l'importance d'une politique extérieur renforcée en matière de migration grandit. Mais est-ce un argument suffisamment mobilisateur pour les partenaires potentiel de proclamer en conclusion que :

• La dimension extérieure de la politique de migration de l'UE doit refléter les priorités de

l'UE pour le marché du travail et le rôle de l'immigration, conformément à la

stratégie Europe 2020.

• L'approche globale des migrations doit devenir un cadre politique plus équilibré, plus

viable et à plus long terme afin de s'attaquer aux priorités géographiques et thématiques

de l'UE. ? L'argument pourrait être perçu comme contreproductif.

 

Pourrait être perçu comme purement incantatoire  le fait d'appeler les institutions de l'UE et les Agence de  « coopérer plus efficacement pour anticiper et empêcher les flux migratoires de masse soudains, grâce à un mécanisme solide basé sur le principe de solidarité et en partenariat avec les pays tiers. N'est ce pas un aveu déguisé d'échec que d'écrire « Tout en poursuivant leur coopération bilatérale, les États membres ont de plus en plus agi de

concert dans le cadre d'initiatives conjointes au niveau de l'UE ».

 

Le partenariat avec les ACP à la suite de la révision de l'accord de Cotonou, et la cinquième rencontre entre la Commission de l'Union Africaine et la Commission européenne peut se révéler porteur d'espoirs, mais une fois de plus le bilan sera pour plustard. Notons qu'un dialogue sur les migrations a été ouvert avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). L'observatoire ACP sur les migrations a été ouvert en octobre 2010. Au sein du partenariat UE-Afrique sur la migration, la mobilité et l'emploi (MME), un nouveau plan d'action pour 2011-2013 a été adopté en novembre lors du 3e sommet Afrique-UE de Tripoli. Mais la Commission européenne n'en disant pas plus, on sent que le bilan , c'est pour plus tard il est difficile d'en dire plus.

 

Texte intégral du Rapport (FR) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_FR_ACT_part1_v2.pdf

(EN) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf

 

Texte intégral du document de travail joint au rapport (EN) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_autre_document_travail_service_part1_v3.pdf

 

Ce document de travail des services de la Commission est un inventaire (82 pages) très précieu , véritable rapport d'activité, bien structuré et riche en informations de toute nature et notamment statistique. Mais il ne comble pas les insuffisances politiques dela communication.