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Approche européenne de l'immigration dans le cadre du bilan du programme de La Haye

pdf mise en ligne :29 07 2006 ( NEA say… n° 18 )

COOPERATION POLICIERE > Elargissement

De Tampere à Tampere: un bref bilan de la mise en œuvre en 2006 du programme de La Haye, un mécanisme d’évaluation proposé, et pour l’avenir une esquisse de la voie à suivre. Ce sont les trois volets de la récente communication de la Commission européenne: ils doivent accompagner et exprimer la volonté de renforcer la coopération entre Etats membres et de répondre au souhait des citoyens de faire de l’Europe un espace de liberté, de sécurité et de justice.
A la suite de la réunion spéciale du Conseil européen à Tampere en Finlande, les 15 et 16 octobre 1999, il avait été décidé de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice. Du 20 au 22 septembre prochain, dans cette même ville, les ministres de la justice et des affaires intérieures se rencontreront pour faire un examen complet des réalisations, des propositions, des programmations futures et des réflexions en cours. Ce dossier, qui représente 17% des propositions législatives de la Commission, est prioritaire comme cela a été réaffirmé avec force le 10 mai 2006 par la Commission dans sa communication "Un projet pour les citoyens: produire des résultats pour l’Europe" (cf. "L'Espace de liberté, de sécurité et de justice est l'un des points-clés de la réflexion sur l'avenir de l'Europe", NEA say… n°13, et "L'immigration est une priorité pour l'"Europe des résultats", NEA say… n°16). 

Dans la perspective du Conseil de septembre prochain, la Commission européenne a publié trois communications dans lesquelles elle dresse un bilan, apprécie l’état d’avancement, s’efforce de créer un mécanisme d’évaluation approfondie des résultats obtenus et propose des moyens pour améliorer la situation. Tout au long du dernier trimestre de 2006, l’essentiel des travaux consacrés à l’espace de liberté, de sécurité et de justice sera centré sur deux points: faire un bilan et dessiner la meilleure voie pour l’avenir.

Concentrons notre attention sur le dossier complexe de l’immigration, puisqu’il est la dominante du présent numéro de NEA say…

Le bilan

Politique dans le domaine de l’asile, de l’immigration et des frontières
La Commission rappelle qu’afin d’améliorer la coordination des politiques nationales et d’accroître la coopération et l’échange régulier d’informations entre les Etats membres et avec la Commission, elle a présenté une proposition relative à l’établissement d’une procédure d’information mutuelle sur les mesures des Etats membres dans les domaines de l’asile et de l’immigration (cf. "Mieux communiquer pour coordonner les politiques nationales d'immigration et d'asile", dans la présente édition). Espérons que cette formule de simple information fonctionne et que chacun en tire les conséquences. Notons toutefois que le même jour, les lecteurs de la presse française étaient confrontés à deux informations qui se situent aux antipodes l’une de l’autre: le gouvernement italien annonçait la régularisation de 517 000 clandestins et le ministre de l’intérieur français, Nicolas Sarkozy, annonçait la régularisation de 7000 enfants régulièrement scolarisés, les deux tiers des dossiers aboutissant à un éloignement du territoire, volontaire ou contraint. De son côté, l’Allemagne envisage la régularisation de 170 000 personnes considérées comme "intégrées". Ces "différences" fournissent l’occasion de rappeler que tout résident légal, originaire d’un pays tiers, est bénéficiaire d’un certain nombre de droits, notamment de la libre circulation sur le territoire de l’Union et cela au bout de ses cinq années de résidence légale.

Dans le domaine crucial de la collecte d’informations aux fins d’améliorer l’analyse du phénomène migratoire, des progrès que la Commission qualifie de substantiels ont été réalisés, avec l'adoption, le 28 novembre 2005, du Livre vert sur le réseau européen des migrations (REM), destiné à recueillir l’avis des parties intéressées et la proposition de règlement relatif aux statistiques communautaires sur la migration et la protection internationale, actuellement en discussion (lire également "Vers l'harmonisation des sources statistiques sur l'immigration", NEA say… n°11).

Immigration légale, y compris procédures d’admission
La Commission considère que son programme pour 2005 a été parfaitement respecté. Sur la base de son Livre vert relatif aux migrations économiques, la Commission a présenté, en décembre 2005, un programme d’action relatif à l’immigration légale avec une série de mesures opérationnelles et législatives à mettre en œuvre entre 2006 et 2009, portant sur les conditions d’admission et de résidence, la diffusion et le partage d’information, les mesures d’intégration et les mesures à mettre en place en liaison avec les pays d’origine.

Intégration de ressortissants de pays tiers
L’adoption le 1er septembre 2005 de la Communication "Programme commun pour l’intégration - Cadre relatif à l’intégration des ressortissants des pays tiers dans l’Union européenne", marque la fixation de principes de base communs sur lesquels doit reposer un cadre européen en matière d’intégration: promotion des droits fondamentaux, absence de discrimination et égalité des chances par exemple. Ce cadre tel qu’approuvé par le Conseil Justice et Affaires intérieures (JAI) de décembre 2005, servira de fondation pour les initiatives futures de l’UE (lire également "Les députés européens soucieux de la bonne intégration des immigrants dans l’UE", dans la présente édition).

Lutte contre l’immigration clandestine
Dans une perspective de partenariat avec les pays tiers, l’adoption, en septembre 2005, de la décision de la Commission relative à un modèle de rapport sur les activités des agents de liaison en matière d’immigration et sur la situation dans les pays d’accueil dans les domaines en relation avec l’immigration clandestine, contribuera utilement à la gestion des réseaux de liaison en matière d’immigration dans les pays tiers. Prévu en 2005, le rapport annuel sur la politique commune relative à la migration illégale a été finalement présenté le 19 juillet 2006 (SEC (2006) 1010/2).
La mise en place d’un réseau d’information sécurisé accessible sur le web pour les services des Etats membres chargés de la migration (ICONET) constitue un outil de travail et de gestion précieux. A cet égard, la Commission organisera des sessions de formation et de sensibilisation auprès des points de contact des Etats membres afin de le rendre pleinement opérationnel.

L’ensemble des mesures attendues pour la mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement basée sur des normes communes, sur une coopération plus étroite et une assistance technique mutuelle a été réalisé, estime la Commission. Elle a présenté une proposition législative relative aux procédures de retour. Les actions préparatoires en vue du soutien financier à la gestion du retour ont été lancées. Enfin, après l’entrée en vigueur des accords de réadmission avec Macao, Hong Kong, et le Sri Lanka, les négociations avec la Russie ont été conclues en octobre 2005, de même qu’avec l’Albanie du côté de l’UE en novembre 2005. Les négociations avec l’Ukraine, la Turquie, le Maroc et le Pakistan se poursuivent.

Dimension extérieure de l’asile et de l’immigration
Cette dimension a connu des développements que la Commission qualifie de "remarquables" en 2005. Au titre de la coopération avec les pays tiers dans la gestion de l’immigration et de l’asile, l’Union s’est dotée de conclusions opérationnelles sur la gestion de la migration avec les pays tiers et les relations extérieures. Sur la base de propositions de la Commission, le Conseil européen de décembre 2005 a adopté un programme jugé "ambitieux" pour une coopération renforcée entre les Etats membres avec les pays d’Afrique et de la Méditerranée. La Commission est invitée à coordonner la mise en œuvre de ces actions prioritaires en collaboration avec les Etats membres et les organisations internationales. Elle devra en informer le Conseil européen fin 2006.

La Commission a proposé un cadre pour le développement de programme de protection régionaux de l’UE qui a été accueilli favorablement par les Etats membres. Le lancement des premiers programmes pilotes en Tanzanie et dans les nouveaux pays indépendants a cependant dû être reporté à 2006, en raison de publications de l’appel à propositions au titre du Programme AENEAS.

Gestion des frontières
Après la mise en place de l’Agence des frontières extérieures (FRONTEX) le 1er mai 2005, de nouvelles propositions suite à l’évaluation de son mode de fonctionnement ne sont pas attendues avant 2007. La Commission a cependant déjà confirmé son intention de présenter une proposition visant à créer des équipes d’experts nationaux qui soient susceptibles de fournir rapidement une assistance technique et opérationnelle aux Etats membres qui en font la demande.

Le suivi des politiques
La Commission admet que compte tenu de la jeunesse de la politique européenne en matière d’immigration légale, aucun rapport ne permet à ce stade une évaluation d’ensemble. Une application lacunaire peut cependant être constatée par déduction lorsqu’on constate qu’un nombre important d’Etats membres n’ont pas communiqué les mesures de transposition des directives "droit à la réunification familiale" et "statut des ressortissants des pays tiers résidents de longue durée" et pour lesquels des procédures d’infraction sont en cours.

En matière d’immigration illégale, et en l’absence de rapports sur la mise en œuvre, les indicateurs disponibles font apparaître un niveau de transposition "relativement satisfaisant", indique la Commission.


Évaluer les politiques: Parlement européen, société civile et ONG sont appelés à participer activement

Pour le Conseil européen, une évaluation de la mise en œuvre et des effets de chaque mesure est indispensable: l’efficacité de l’action est à ce prix! C’est un outil essentiel pour s’assurer que les avancées sont significatives et effectivement mises en œuvre: seuls des examens réguliers, complets et cohérents le permettent. C’est pourquoi la Commission estime que le moment est venu, face à une telle fragmentation des politiques et des mécanismes, de mettre en place des outils détaillés d’évaluation basés sur la collecte et le partage des informations dans un esprit de partenariat. Les objectifs et les dispositifs proposés sont complexes et ambitieux pour un des secteurs les plus diversifiés et les plus vastes de l'action européenne. En conséquence, le mécanisme d’évaluation ne peut être que progressif, avoir des possibilités d’évolution et de consolidation, et se concentrer, au moins dans un premier temps, sur des résultats que l’on peut obtenir immédiatement, nécessairement intermédiaires et provisoires.

Le Conseil et les Etats membres seront avec la Commission les principaux acteurs; le Parlement européen et les parlements nationaux seront associés et impliqués dans l’évaluation des rapports périodiques.

Les contributions émanant de la société civile seront, dans ce contexte, d’une très grande utilité. La Commission s’engage à veiller à ce que les opinions exprimées par la société civile soient prises en compte. Elle mettra en place les mécanismes nécessaires afin que la participation de la société civile à l’évaluation soit assurée.


Pour insuffler une nouvelle dynamique, quelle voie suivre sans devancer le traité constitutionnel?

La Commission reconnaît qu’il est urgent d’insuffler une nouvelle dynamique dans le cadre d’un programme ambitieux à finalité politique. A cet effet, elle souhaite encourager et structurer le débat qui se tiendra tout au long de la présidence finlandaise, en 2006. Elle compte prendre des initiatives pour améliorer le fonctionnement des politiques en matière de liberté, sécurité et justice. Les procédures décisionnelles doivent être plus efficaces, plus transparentes et plus responsables. Or, dans certains domaines, les résultats obtenus correspondent à peine au plus petit commun dénominateur, sans parvenir à rencontrer les objectifs initiaux. De plus, l’adoption d’une mesure, lorsqu’elle intervient, est extrêmement longue. Notons qu’à partir de 2007, davantage de crédits seront affectés aux actions liées à l’espace de liberté, sécurité et justice. Sa dimension externe sera enfin pleinement prise en considération. Certes vont subsister, pour un temps encore, les difficultés habituelles de la prise de décision: diversité et spécificité des instruments législatifs, pouvoirs conférés au Parlement européen insuffisants, droit d’initiative partagé avec chacun des 25 Etats membres, rôle limité de la Cour de justice, absence de procédures formelles d’infraction permettant de garantir une transposition et une mise en œuvre appropriées. La solution aux difficultés actuelles sont bien connues: le recours aux clauses dites "clauses passerelles" qui constitue, aux yeux de beaucoup et en tout premier pour la Commission et le Parlement européenn, la voie idéale et à portée de main. Sa véritable valeur ajoutée est d’appliquer la méthode communautaire dont on sait les avantages: ils viennent d’être rappelés et la mise en œuvre peut se faire dans la cadre des traités existants.

Gestion des migrations
La Commission définit le périmètre de l'approche européenne de la gestion des migrations, et les actions qui s’y inscriront. Cela passe par la mise en place d’une politique commune, réglant au niveau de l’Union la question des migrants en situation régulière, parallèlement à l’adoption de mesures visant à résoudre plus efficacement le problème de l’immigration clandestine et à améliorer la lutte contre le trafic illicite de migrants, la traite des êtres humains, notamment les femmes et les enfants.

La Commission envisage les actions suivantes:
- A la suite du programme d’action relatif à l’immigration légale, la Commission entend proposer une directive-cadre et quatre directives du Parlement européen et du Conseil relatives à certaines catégories de travailleurs migrants (travailleurs hautement qualifiés, travailleurs saisonniers, personnes détachées au sein de leur entreprise et stagiaires rémunérés).
- En raison de l’augmentation de l’immigration clandestine en provenance de l’Afrique du nord et de l’Ouest et touchant en premier lieu l’Italie, l’Espagne, Malte, la Grèce et les pays du bassin méditerranéen, la Commission coordonne, avec les Etats membres, Europol, Frontex et le Centre commun de recherche, la mise en œuvre des actions prioritaires définies lors de la réunion informelle des chefs d’Etat ou de gouvernement de Hampton Court et lors du Conseil européen de décembre 2005. Un rapport d’activité devrait être publié à la fin de l’année 2006.
- Il est prévu de renforcer les actions relatives à la dimension externe des migrations. Les questions de migration doivent faire partie intégrante des relations extérieures de l’Union avec les pays d’origine et de transit, dans le cadre d’une approche globale des migrations. En particulier, les mesures prises en matière de migration et de développement portent principalement sur le renforcement des liens positifs entre ces deux éléments, l’accent étant mis sur des questions telles que les transferts de fonds des migrants, le rôle des diasporas, la circulation des cerveaux et les migrations circulaires, ainsi que sur l’atténuation des répercussions de la fuite des cerveaux sur la pays d’origine (lire également "Les migrations, un levier pour le développement", dans la présente édition).
- La Commission a présenté le 19 juillet une communication sur l’immigration clandestine http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=fr&numdoc=506DC0402. Le renforcement de la confiance mutuelle et le développement des échanges d’information entre Etats membres, notamment sur les régularisations des clandestins, l’amélioration des contrôles d’accès au territoire et la lutte contre l’emploi de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, font partie des priorités (lire également "Lutte contre l'immigration clandestine: nouvelles mesures européennes", Communiqué de la Commission, 19 juillet 2006).
- La mise en place de politiques durables en matière de migration légale exige une coordination des politiques d’intégration, conçues pour régler les problèmes posés par de courts séjours comme par les installations à long terme, ainsi que les difficultés rencontrées après les deuxièmes et troisièmes générations d’immigrés. Dans le droit fil de la communication du 1er septembre 2005 et des conclusions du Conseil européen de décembre 2005, ces politiques devront être poursuivis, nous dit la Commission.

Gestion intégrée des frontières extérieures et interopérabilité des systèmes d’information
Un espace de liberté et tout particulièrement de libre circulation des personnes exige de pouvoir contrôler l’accès au territoire au moyen d’un système intégré de gestion des frontière extérieures, d’une politique commune des visas et de la bonne utilisation des nouvelles technologies comme la biométrie.

Dans ce contexte la Commission envisage les actions suivantes:
- Le rôle de FRONTEX deviendra essentiel pour assurer la coordination des liaisons entre les réseaux existants dans les pays tiers de départ et de transit.
- La Commission a présenté le 19 juillet une proposition de règlement sur la création, les prérogatives et le financement d’"équipes de réaction rapide" composées d’experts nationaux sous l’égide de FRONTEX. Elles fourniront une assistance technique et opérationnelle aux Etats membres pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures (Document de travail des services de la Commission, Analyse d'impact de la proposition de règlement).
- L’utilisation de données biométriques devrait permettre de recueillir et de stocker des informations sur l’entrée et la sortie des ressortissants des pays tiers à l’intérieur et hors de l’espace de Schengen. La commission lance une étude aux fins d’évaluer la faisabilité d’un système d’information sur les entrées et les sorties à l’intérieur et hors de l’UE, ainsi que la mise en œuvre d’un "programme destiné aux voyageurs de confiance" permettant aux voyageurs de bonne foi de passer plus facilement les frontières.
- Sera explorée l’idée de mettre sur pied un registre européen des documents de voyage délivrés aux citoyens de l’UE.
- La Commission demande au Conseil et au Parlement d’examiner comment faire avancer les propositions spécifiques figurant dans sa communication de novembre 2005 sur l’amélioration de l’efficacité, ainsi que le renforcement de l’interopérabilité et des synergies entre les bases de données européennes, en vue de présenter un plan d’action en 2007.

Cet ensemble de communications fut présenté, rapidement, par le vice-président de la Commission, Franco Frattini, aux ministres européens réunis au sein du Conseil JAI le 24 juillet. Il a plus particulièrement insisté sur les réformes à mener dans les procédures de prise des décision et sur le mécanisme d’évaluation à mettre en œuvre. De son côté, la présidence finlandaise a indiqué que l’ensemble des trois communications ferait l’objet de débats lors du Conseil informel de Tampere, lors du Conseil JAI des 5 et 6 octobre et lors du Conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement de la fin de l’année.


► Finnish Minister of the Interior Kari Rajamäki at the Justice and Home Affairs Council: EU must take more collective responsibility for immigration, asylum and border control policies.
Communiqué de presse de la Présidence de l'Union, 24 juillet 2006.

► Communication de la Commission "Mise en œuvre du programme de La Haye: la voie à suivre", COM (2006) 331 du 28 juin 2006.

► Communication de Commission "Évaluer les politiques de l’Union européenne en matière de liberté, de sécurité et de justice", COM (2006) 332 du 28 juin 2006.

► Communication de la Commission "Rapport sur la mise en œuvre du programme de La Haye pour l'année 2005", COM (2006) 333 du 28 juin 2006.