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Une nouvelle crise constitutionnelle en Europe. Cette fois, c'est la Roumanie !

pdf mise en ligne :08 10 2012 ( NEA say… n° 126 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Lutte contre la corruption

Dans le cadre des préparatifs d'adhésion de la Roumanie à l'UE en 2007, le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été créé pour soutenir ce pays et suivre les progrès dans les domaines de la  réforme du système judiciaire et de  la lutte contre la corruption. Les objectifs de référence ont été définis dans quatre domaines : réforme judiciaire, intégrité, lutte contre la corruption à haut niveau, prévention et lutte contre la corruption dans le secteur public. Cette décision prévoyait  l'établissement de rapports réguliers par la Commission et la poursuite du mécanisme aussi longtemps que les objectifs du MCV n'auront pas été remplis et les quatre objectifs de référence atteints.

Dans le cadre des préparatifs d'adhésion de la Roumanie à l'UE en 2007, le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été créé pour soutenir ce pays et suivre les progrès dans les domaines de la  réforme du système judiciaire et de  la lutte contre la corruption.

Les objectifs de référence ont été définis dans quatre domaines : réforme judiciaire, intégrité, lutte contre la corruption à haut niveau, prévention et lutte contre la corruption dans le secteur public. Cette décision prévoyait  l'établissement de rapports réguliers par la Commission et la poursuite du mécanisme aussi longtemps que les objectifs du MCV n'auront pas été remplis et les quatre objectifs de référence atteints.

 

Cinq ans après l'adhésion, le pays a connu des périodes d'avancées et de reculs, des moments ou la coopération a bien fonctionné et d'autres où le mécanisme a été l'objet de ressentiments et de résistances.

 

Le rapport de la Commission du 18 juillet  2012  soulève d'importantes questions :  le respect de l'État de droit et l'indépendance du système judiciaire plus particulièrement. La Commission considère que les récentes mesures prises par le gouvernement roumain suscitent de sérieuse inquiétudes quant au respect de ces principes fondamentaux.

La vie politique roumaine est très agitée comme en a largement rendu compte la presse européenne. Le Premier Ministre  Ponta a été accusé de vouloir mettre au pas les institutions : il  s'attaque à la Cour Constitutionnelle et multiplie les destitutions d'opposants. Depuis son arrivée au pouvoir, 7 mai 2012, le jeune chef du gouvernement, 39 ans, a multiplié les destitutions de hauts fonctionnaires, le directeurs de la télévision et de la radio publiques, et même de la direction de l'Institut culturel roumain, l'une des institutions les plus respectées du pays.

 

Les problèmes ne concernent pas seulement le Premier Ministre mais aussi le Président Basescu. Le président, que certains médias proches du gouvernement n'hésitent pas à comparer à l'ancien dictateur communiste Nicolae Ceausescu, est un miraculé. A 60 ans, il a déjà survécu à un référendum de destitution en 2007 et à une réélection sur le fil en 2009 à la présidence de la République. Ensuite, la crise économique qui a gagné l'Europe a frappé la Roumanie. Pour y faire face, le président a , en 2009, dû  souscrire un emprunt de vingt milliards d'euros auprès du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale et de l'UE. La décision a obligé le gouvernement à mettre en place une sévère politique d'austérité, qui passe notamment par une baisse de 25 % des salaires dans la fonction publique et une augmentation de la TVA de 19 % à 24 %. En janvier 2012, les manifestation se sont multipliées pour réclamer la fin de la casse sociale. "Mort au dictateur Basescu", "Casse-toi, sale cabot", ont crié les protestataires.

 

Le centre-gauche a profité de cette grogne, mais le "putsch légal" organisé pour faire chuter le président n'a pas abouti. S'il a réussi à se maintenir,  Traian Basescu reste néanmoins très impopulaire. Il a reconnu avoir commis des "erreurs" pendant son mandat, notamment en permettant à sa fille, Elena, surnommée la "Paris Hilton des Carpates", de se présenter aux élections européennes. Le président roumain de centre droit Traian Basescu a échappé de justesse, dimanche 29 juillet 2012, à la destitution. Bien que plus de 86 % des votants se soient prononcés pour son départ, le taux de participation requis pour valider le scrutin n'a pas été atteint – ses partisans avaient appelé au boycott de ce scrutin.

Les mesures  prises par le gouvernement roumain suscitent de sérieuses inquiétudes pour la Commission européenne. Ces mesures sont survenues dans le cadre d'un système politique polarisé à l'extrême, où la méfiance règne entre les différents fractions et où les accusations sont fréquentes. 

 

La remise en question des décisions judiciaires par les responsables politiques, la fragilisation de la Cour constitutionnelle, le contournement de procédures bien établis et la suppression de contre-pouvoirs importants ont soulevé des interrogations sur la détermination du gouvernement  à respecter l'État de droit et à garantir un contrôle juridictionnel indépendant.  La Commission européenne souligne particulièrement des manipulations et des pressions dont semblent être victimes les institutions et les membres de l'appareil judiciaire et qui sont susceptibles d'avoir à terme de graves incidences sur la société tout entière.

 

Depuis 2007, le budget de l'UE a soutenu la lutte contre la corruption et la réforme judiciaire en Roumanie par l'intermédiaire des Fonds structurels, 12 millions d'euros. De nombreux projets ont été financés dans les domaines de l'éducation, de la santé, des affaires régionales et de la justice. Dans le même temps, des États membres ont soutenu la Roumanie dans le cadre de projets bilatéraux dans tous  les domaines de la réforme de la justice et en matière de lutte contre la corruption.   

 

La Commission Européenne a demandé au gouvernement roumain de prendre les mesures nécessaires pour la réforme judiciaire et la lutte contre la corruption.

 

-            Réforme judiciaire

L'indépendance de la justice demeure une question important pour la Roumanie. La Commission est préoccupée par les récentes pressions exercées sur la Cour constitutionnelle par les membres du gouvernement roumain et des responsables politiques de haut rang. Il s'agit d'interventions inacceptables pour la Commission européennes ; elles vont à l'encontre  d'une institution judiciaire indépendante. Il importe que le gouvernement et tous les échelons politiques respectent la séparation des pouvoirs. Il importe également qu'ils respectent strictement l'indépendance du système judiciaire.

 

La Commission s'inquiète en particulière de la récente limitation des pouvoirs de la Cour constitutionnelle en ce qui concerne les décisions parlementaires. Les autorités roumaines doivent lui restituer d'urgence ces pouvoirs, conformément à ce que prévoit la Constitution roumaine.

L'indépendance judiciaire et la séparation des pouvoirs sont des piliers d'une société démocratique. Dans les mois qui viennent, toutes les instances politiques roumaines devront prouver, par leurs actions, qu'elles sont déterminées à respecter ces principes, de manière à restaurer la confiance. La Commission suivra de près l'évolution de la situation dans ce domaine.

Le cadre législatif du système judiciaire a été reformé a fin de réactualiser son système judiciaire et de l'orienter vers les priorités actuelles. De nombreux signes démontrent que les juges et les procureurs  ont acquis une confiance professionnelle accrue. Pour l'essentiel, les professionnels souscrivent au concept de réforme judiciaire et en reconnaissent les avantages. Il existe des exemples concrets de bonne pratique professionnelle qui gagneraient à être suivis ailleurs et nécessitera des efforts de la part du système judiciaire, de l'exécutif et de la classe politique. Le progrès, le plus important, a été d'ordre  législatif mais plusieurs actes juridiques  attendent encore d'être approuvés par le Parlement, une stratégie résolue sera nécessaire si l'on veut que les réformes expriment tout leur potentiel en termes de changements.

 

L'incohérence de la jurisprudence, les difficultés survenant dans l'application des lois et l'inefficacité des procédures judiciaires restent les problèmes les plus répandus. La réponse du système judiciaire aux défis posés à l'intégrité et à la responsabilisation n'a pas suffi à restaurer la confiance du public.

 

Les outils existent à présent pour permettre aux hautes instances judiciaires et à l'exécutif de consolider les réformes. Pour y parvenir, il conviendra de déployer des efforts plus cohérents et de mettre davantage l'accent sur la gestion du Conseil supérieur de la magistrature, tout en créant un nouvel échelon de coopération entre l'exécutif et le judiciaire, avec le soutien du Parlement et de la société civile. Le gouvernement et les responsables politiques doivent éviter toute pression exercée sur les tribunaux parce qu'elle suscite de la méfiance entre les branches du pouvoir.

 

La Banque Mondiale est en train d'évaluer le fonctionnement du système judiciaire roumain et elle mène un projet d'amélioration des capacités en vue de recueillir et de traiter des données juridiques et d'élaborer des normes de charge de travail optimale dans le système judiciaire.

 

L'administration publique roumaine a été évaluée par la Banque Mondiale, qui l'a jugée la moins efficace de l'UE. Parmi les problèmes rencontrés figurent des contraintes en matière de capacités et des pressions liées à la charge de travail des juges et des procureurs, qui résultent dans une large mesure du déséquilibres au niveau des ressources et des fortes variations dans le charge de travail selon la situation géographique et juridictionnel. Le système judiciaire ne dispose pas d'indicateurs de performance efficaces qui le renseigneraient sur l'ensemble des besoins en ressources et l'allocation de ressources dans le système judiciaire. La Roumanie  a récemment admis ces faiblesses et il y sera remédié par un projet financé par la Banque mondiale, qui préparera et pilotera des indicateurs relatifs à l'augmentation et à la charge de travail d'ici début 2013.

 

-          Lutte contre la corruption

 

Depuis son adhésion, la Roumanie a réalisé des progrès importants sur le plan des poursuites et des procès dans les affaires de corruption à haut niveau. La Direction Nationale Anticorruption (DNA) s'est révélée être un procureur énergique et impartial dans ces affaires. Le pays a également été capable de mettre au point un système pour détecter et sanctionner les conflits d'intérêt, les incompatibilités et les avoirs injustifiés. Aussi l'Agence nationale pour l'intégrité (ANI) joue un rôle très important. En adoptant récemment des mesures visant à accélérer les procès pour corruption à haut niveau à la Haute Cour, la Roumanie a commencé à résoudre l'un des grands problèmes qui  limitait l'effet dissuasif de la lutte contre la corruption. Une législation plus forte visant à promouvoir l'intégrité au sein même de l'appareil judiciaire et une loi introduisant la confiscation élargie  des avoirs d'origine criminelle ont été adoptées. La nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption met l'accent sur l'adoption de bonnes pratiques dans la lutte contre la corruption : il reste désormais à la mettre en œuvre telle qu'elle a été conçue et à lui donner suffisamment de temps pour faire la preuve de son efficacité.

 

La grande majorité des Roumains considèe la corruption comme un problème fondamentale, ils ne sont pas encore convaincu que la situation s'améliorait, la plupart d'entre eux considérant au contraire qu'elle se détériorait. Les doutes ne seront levés que lorsque des condamnations objectives et définitives seront prononcées dans les procès de corruption à haut niveau. Le plus importants est que les bonnes pratiques seront considérées comme la norme dans le déroulement des procès. Trop peu d'affaires de conflit d'intérêts donnent lieu à des poursuites, notamment en matière de marchés publics, et même dans ce cas, les sanctions ne sont pas dissuasives en  droit.

 

L'efficacité de la DNA a entraîné une forte augmentation des décisions de justice et des condamnations dans des affaires de corruption à haut niveau, en particulier depuis 2010. Toutefois,  l'efficacité des procédures judiciaires et  la cohérence et le caractère dissuasif des arrêts rendus par  le tribunaux dans les affaires de corruption à haut niveau n'ont pas été à la hauteur des progrès accomplis au niveau du ministère public. Depuis 2007, les affaires de corruption à haut niveau ont souffert  d'importants retards dans les tribunaux (les juges faisant preuve d'une trop grande bienveillance à l'égard des tentatives des prévenus de faire traîner en longueur les procédures judiciaires, voire de les faire échouer, notamment lorsqu'elles se rapprochaient du délai de prescription). 

 

Le recours aux bonnes pratiques dans ces affaires n'est pas très actif et surtout n'est pas suivi d'effets dans tous les juridictions. De nombreuses affaires de corruption à haut niveau concernant des dignitaires locaux, tels que des préfets, des présidents de conseil généraux ou des maires, traitées dans d'autres tribunaux, continuent de faire l'objet de retards et d'interruptions au bien-fondé douteux.  Il convient aussi de noter que les progrès constatés dans le traitement, par les tribunaux, des affaires de corruption et de fraude dans le marchés  publics sont particulièrement lents. La plupart des peines dans les affaires de corruption à haut niveau restent assorties d'un sursis, très peu de condamnations définitives à des peines d'emprisonnement ont jusqu'ici été prononcées dans les affaires importantes mettant en cause de hauts  responsables politiques. Cela a des répercussions négatives sur le caractère dissuasif du système.

 

La Constitution roumaine prévoit l'approbation par le Parlement  l'arrestation ou la recherche de parlementaires. Elle est aussi requise pour autoriser l'ouverture d'enquêtes pénales à l'encontre de parlementaires qui sont d'anciens ministres ou des ministres en exercice. Le refus du Parlement d'autoriser l'ouverture d'enquêtes pénales en pareils cas génère une immunité de fait à l'égard des enquêtes pénales, ce qui a pour effet d'entraver l'exercice de la justice.  Le fait que le Parlement ne motive pas ses refus d'autoriser l'ouverture d'enquêtes pénales rend difficile l'établissement de l'objectivité des décisions. En outre, le fait que des parlementaires puissent continuer à siéger tout en étant condamnés pour des infractions graves de type corruption entache la réputation du Parlement.     

 

La Roumanie doit assurer le respect de l'État de droit et garantir un contrôle juridictionnel indépendant. Les partenaires de l'UE ne pourront accorder à nouveau leur confiance à la Roumanie que si cette dernière apporte la preuve que l'État de droit prime sur les intérêts des partis, que toutes les parties font preuve d'un respect pour le processus de contrôle juridictionnel et notamment le contrôle constitutionnel, et que les réformes entreprises sont irréversibles.

 

La prochaine grande étape consistera pour le gouvernement et les principales institutions roumaines à démontrer leur engagement à mettre en place les fondements indispensables de l'État de droit et de l'indépendance judiciaire. Plusieurs mesures urgents doivent pour ce faire être prises par le gouvernement et le Parlement. 

 

La Commission a invité la Roumanie a prendre des mesures concernant :

- le respect de l'État de droit et de l'indépendance du pouvoir judiciaire ;

- la réforme du system judiciaire ;

- la responsabilisation de l'appareil judiciaire ;

- la cohérence et la transparence du processus judiciaire ;

- l'efficacité de l'action judiciaire ;

- l'intégrité ;

- la lutte contre la corruption ;

 

Entre temps différentes rencontres entre la Commission et les représentants du gouvernements roumains ont continué à avoir lieu. Après les rencontres entre Barroso et président Basescu puis avec le Premier Ministre Ponta , le 17 septembre, le 4 octobre, Mme  Viviane Reding a reçu  Mme Mona Maria Pivniceru, la ministre roumaine de la Justice, pour évoquer les modes de désignation du procureur en chef et du procureur de la direction anti-corruption roumaine : les procédures de nomination  font partie des exigences que la Commission avait fixées dans le rapport CVM. Mark Gray, le porte parole de la Commission, en charge du CVM, a réitéré que les processus de nomination devrait être « équitables et transparents ».

Entre temps, vient d'avoir lieu   la sixième démission, cette fois c'est celle  du  Ministre de la santé, Vasile Ceopi, accusé de conflit d'intérêt et de corruption pour avoir utilisé des Fonds européens alors qu'il occupait une fonctionne publique. Le gouvernement a été constitué en mai dernier !

 

 

La Commission publiera à la fin du 2012 un nouveau rapport CVM, pour refaire le point sur la situation en Roumanie, après les élections législatives prévues en décembre.

 

 

 

 

 

Anna Cuomo

 

 

 

      -. Rapport de la Commission européenne sur la Roumanie au titre du CVM : (FR) http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/07/pdf/2_fr.pdf

 ; (EN) http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/07/pdf/2_en.pdf

 

 

 

      -. Elise Barthet, « En Roumanie, "Popey le marin" sauve nouvelle fois son siège », Le Monde, http://www.lemonde.fr/europe/article/2012/07/30/en-roumanie-popeye-le-marin-sauve-une-nouvelle-fois-son-siege_1740036_3214.html;

 

 

      -. Jean-Sébastien Lefebvre, « La Roumanie s'enfonce dans une crise politique »,  http://www.euractiv.fr/roumanie-enfonce-crise-politique-article

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