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EDITORIAL

pdf mise en ligne :30 10 2006 ( NEA say… n° 20 )

ASILE > Elargissement

Immigration… une forte ambition politique pour l'Europe et un appel lancé pour une plus grande confiance en elle-même !
Face à l'immigration aurons-nous l'"Europe forteresse", une Europe qui se vide progressivement de sa population active? Ou bien une Europe qui sait trouver ses nouveaux migrants et les intégrer, qui sait trouver le bon traitement international des migrations? Une politique faite en fonction des opinions publiques supposées? Ou bien une gestion globale liant immigration et développement des pays de départ?

Toutes ces alternatives ont leurs mérites apparents mais aussi leurs limites. Les limites apparaissent rapidement et les mérites sont plus lents à se révéler selon les principes bien connus de la dialectique entre court et long terme.

Passons les rapidement en revue au moment où la Commission vient de décrire en termes saisissants l’avenir démographique de l’Europe et propose de "transformer un défi en opportunité" (The demographic future of Europe - From challenge to opportunity). Au moment où elle précise également à quelles conditions les finances publiques de l’Union européenne seront viables à long terme. Dans les années marquant la fin des "trente glorieuses", les années 1973-1974, les pays européens ont stoppé l’immigration de travailleurs étrangers, mais en laissant malgré tout la porte entrouverte: l’immigration en principe bloquée a emprunté d’autres voies. C’est ainsi que sont apparus les migrants clandestins. Trente ans après, l’Europe vieillit, découvre qu’elle a besoin de travailleurs étrangers, des pénuries sont déjà visibles et ressenties comme telles; elles vont s’aggraver. Les flux d’hommes se diversifient, se globalisent et s’accélèrent. Le migrant devient visible, prend la parole, devient acteur et fait valoir ses droits dans la mesure du possible, et parfois de façon spectaculaire. La définition d’une politique fait apparaître au grand jour des défis inédits: le plus urgent, dépasser l’approche sécuritaire (le contrôle des frontières) et développer les capacités d’intégration de part et d’autre, s’interroger sur le co-développement, prendre conscience que l’Europe est en concurrence avec toutes les autres régions du monde.

La population européenne ne va pas seulement vieillir, elle va aussi diminuer et ce double processus va créer des difficultés supplémentaires pour intégrer les populations les plus fragilisées: les jeunes et les minorités ethniques. Pourtant cet apport de l’immigration en termes démographiques n’est pas nouveau et les opinions publiques restent peu désireuses d’accueillir plus d’immigrés: les débats, souvent populistes, sur les identités culturelles font rage. Les éléments négatifs à l’égard de l’immigration sont survalorisés par des hommes politiques de tous bords, inattentifs qu’ils sont au fait que les sondages d’opinion cachent souvent des situations plus nuancées que celles que l’on admet spontanément.

D’un autre côté, les Etats-nations résistent à transférer leurs compétences en matière migratoire, car il s’agit d’une dimension importante de leur souveraineté et leurs pratiques restent contradictoires ou ont du mal à converger: régularisations, libéralisation plus ou moins grande des conditions d’entrée, politique familiale, etc.  Il suffit de se reporter aux débats récents entre les ministres européens, qu’ils aient eu lieu à Madrid, Bruxelles ou Tampere. Dans le même temps, les plus lucides prennent conscience que l’immigration ne peut être la seule réponse à la crise démographique.

Une politique d’ouverture des frontières aux seuls migrants qualifiés a ses limites: on ne peut ignorer les droits fondamentaux encadrés par les textes internationaux et nos constitutions (droit d’asile et protection de la vie familliale par exemple), et d’autre part les migrants déjà installés restent avec leurs problèmes. A cela s’ajoute le fait que les politiques sélectives ont peu d’effet concrets sur les flux migratoires, compte tenu de la mondialisation de la mobilité humaine et des forces du marché. Les régions de destination se trouvent désormais en concurrence directe.

Une complication supplémentaire intervient: le traitement politique de la question. Il est un fait que l’Europe de la sécurité, de la méfiance se construit plus rapidement que l’Europe de la mobilité. A cet égard, l’après 11 septembre 2001 a créé des amalgames pervers qui ont conduit à privilégier des politiques en fonction des opinions plutôt que du phénomène migratoire lui-même. Les opinions ont du mal à faire le saut conceptuel qui consiste à considérer que les migrations ne constituent pas une menace de déstabilisation des Etats mais une donnée structurelle des relations internationales et de leur développement harmonieux sinon paisible. C’est la nouvelle donne que les Etats-nations doivent prendre en considération.

Devenus un élément constitutif des relations internationales, les migrations appellent de plus en plus un traitement global, car situées au croisement de plusieurs problèmes dont celui du développement des régions de départ, phénomène dont la complexité extrême saute immédiatement aux yeux les moins avertis. Fuite des cerveaux ou circulation des compétences? Développement comme alternative ou développement comme complément à la migration? Les aides au retour ont-elles réellement fonctionné? Certes, la migration génère des transferts financiers considérables, mais s’opèrent-ils sans déperdition? Sont-ils investis au mieux des intérêts collectifs du développement? Les migrations contribuent à la bonne circulation des compétences, en tout cas meilleure que si elle venait à se tarir, mais elles s’accompagnent aussi d’une circulation  erratique des styles de vie, des valeurs culturelles et politiques dont les effets sont assez largement imprévisibles à court terme. Parmi ses effets, ne perdons pas de vue que le développement des sociétés d’origine peut aussi produire encore plus de migration.

Dans ces conditions, les migrations sont devenues un enjeu pour l'Union européenne et un objet de première grandeur dans ses relations extérieures. Songeons un instant qu'au cours de ces derniers mois, les tentatives pour gagner les îles Canaries on fait plus de morts que la récente guerre au Liban. Or, cette Union européenne qui vient de s’élargir et va s’élargir encore, dispose d'outils limités et peu expérimentés dans le domaine des migrations et de leur gouvernance en partenariat. A l’évidence, les migrations ne peuvent plus se gérer en bilatéral, mais un multilatéralisme tronqué (le processus de Barcelone, la politique de voisinage) montre ses limites et il a été dépassé par la réalité. La conférence euro-africaine sur le sujet tenue à Rabat au Maroc les 10 et 11 juillet derniers en est la preuve (cf. Néa say... n°18). Le fait qu’au mois de novembre se tiendra une conférence "symétrique" en Libye montre bien que la gestion des migrations se place au cœur des relations internationales et dans toutes leurs dimensions. Conscientes de cette dimension planétaire du phénomène, les Nations Unies ont organisé, dans les premiers jours de septembre et dans le cadre de l’Assemblée générale annuelle, une réflexion par le "groupe de haut niveau" dont les travaux ont fait l’objet d’une préparation de longue haleine.

 La recherche d’une voie vertueuse, à tout point de vue, n’est pas aisée. Cependant il est  utile d’attirer l’attention sur le fait qu’existent des voies qui ne sont pas des impasses, mêmes si elles ne sont pas toujours confortables. Parmi celles-ci, on peut recommander d’emprunter la voie de "l’Europe des valeurs" qui consiste à montrer que l’Europe promeut des valeurs de citoyenneté, de respect de la diversité culturelle et religieuse, du refus des frontières qui ne seraient que des fractures, des zones d’affrontements et de conflits sans cesse renaissants. Ajoutons que d’un point de vue purement pragmatique, ne pas suivre cette voie risquerait de nous aliéner des candidats à l’immigration au profit d’autres régions, ces candidats sont aussi des clients potentiels. Le réservoir traditionnel (Commonwealth, anciennes colonies d’Afrique ou du Maghreb) ne nous est pas garanti pour toujours dans un contexte où les routes de l’immigration changent radicalement et rapidement.

Cette approche, en apparence utilitaire, rejoint ce désir d’une Europe politique, d’une Europe ambitieuse qui, comme le proclame le projet de traité constitutionnel "appelle à faire de l’Europe l’espace privilégié de l’espérance humaine". C’est un appel à construire, dés aujourd’hui, une confiance dans l’avenir bâtie sur l’activité, la productivité et la performance. C’est cette même confiance qui contribuera aussi à ce que les Européens nouent avec les migrants actuels ou futurs une relation féconde basée sur le respect mutuel. Ces relations, aujourd’hui si conflictuelles, reposent trop sur l’ignorance ou la méconnaissance mais aussi et avant tout sur le manque de confiance en soi-même. Le sentiment d’échec, de déclin ne favorise pas le bon accueil. Les gouvernants doivent retrouver la confiance de leurs populations aussi sur le plan de l'immigration: un sondage mené par le Financial times révèle que les citoyens des "cinq grands" d'Europe n'ont pas confiance, à une écrasante majorité, dans la politique d'immigration de leur gouvernement. Un gros effort pédagogique s'impose là comme ailleurs.

 Pour relever ce défi et  "transformer ce défi en opportunité" la Commission européenne a retenu cinq domaines, les domaines de la confiance retrouvée:
- une Europe qui favorise le renouveau démographique;
- une Europe qui favorise le travail: plus d’emploi et une vie active plus longue et de qualité;
- une Europe plus productive et performante;
- une Europe aux finances publiques viables: garante d’une protection sociale adéquate et de l’équité entre les générations;
- une Europe organisée pour recevoir et intégrer les migrants.

A cet effet que propose la Commission européenne? D’abord un effort de lucidité sur soi-même! Il faut être clair, nous dit-elle: au cours des 15 à 20 prochaines années, l’Europe continuera à recevoir une immigration nette importante. Celle-ci viendra d’abord combler les besoins du marché du travail; et s'il faut attirer une main d'oeuvre qualifiée, les besoins en main d’œuvre non qualifiée vont néanmoins demeurer importants. Les facteurs d’attractivité devront être mieux conciliés en organisant l’immigration légale et corrélativement la bonne intégration des personnes issues de l’immigration, tout en respectant les besoins des pays d’origine. Les politiques nationales ne sont pas homogènes et ces différences reflètent d’abord, au-delà des spécificités des différents marchés du travail, les difficultés croissantes de l’intégration économique et sociale des immigrés. A terme, ces divergences ne sont pas soutenables dans une Union qui pratique la libre circulation des travailleurs: tout travailleur originaire d’un pays non membre de l’Union et ayant résidé légalement pendant cinq ans dans l’Union bénéficie du droit à la libre circulation avec tout ce que cela comporte. Par ailleurs le marché du travail tend à s’unifier au sein de l’Union et supportera de moins en moins la fragmentation. L’arrivée de nouveaux Etats membres a bien démontré que l’Union ne pouvait conserver durablement une réglementation propre à chaque pays, et tous, bon gré mal gré, se rallient aux principes de la libre circulation des travailleurs des nouveaux Etats membres.

C’est aussi l’Union, qui, par son poids international, son rôle dans les échanges commerciaux et financiers, ses relations de coopération avec les grands ensembles méditerranéens, africains et latino-américains pour ne pas parler encore de l’Asie, peut, seule, engager les partenariats indispensables au pilotage de l’ensemble migratoire: c’est la condition du succès politique et humain. Il revient à l’Union, fondée sur la non discrimination (article 13 du Traité) et le respect des différences, de dialoguer avec les opinions publiques pour lutter contre les préjugés, les simplismes populistes et désigner les véritables obstacles à surmonter tout en rappelant les richesses de la diversité. N’est-ce pas l’Union qui se donne comme devise "l’Union dans la diversité" ?

Aboutissement du programme de la Haye, l’Union est engagée aujourd’hui avec les Etats membres dans le développement d’une politique commune d’immigration légale destinée surtout aux fins d’emploi dans certains secteurs. Cette politique doit être complétée par un renforcement radical des politiques d’intégration avec des moyens financiers accrus et en partenariat avec les pays d’émigration.

Avoir une politique globale de l'immigration représente une ardente obligation pour l'Europe, une obligation urgente. Le premier rendez-vous devait avoir lieu au sommet informel de Lahti: ce fut un rendez-vous manqué puisque la priorité a été donnée aux relations avec la Russie, l'énergie et l'innovation. Le sujet a été à peine évoqué alors qu'à l'origine, il devait constituer un des temps forts de la réunion.


► Lire également "L'immigration est-elle condamnée à être l'Arlésienne des sommets européens?", dans la présente édition de NEA say...

► Communication de la Commission "Programme d’action relatif à l’immigration légale", COM (2005) 669 du 21 décembre 2005. (pdf)
Communication from the Commission "Policy Plan on Legal Migration", COM (2005) 669, 21 December 2005. (pdf)

► Communication de la Commission "Programme commun pour l’intégration - Cadre relatif  à l’intégration des ressortissants de pays tiers dans l’Union européenne",  COM (2005) 389 du 1er septembre 2005. (pdf)
Communication from the Commission "A Common Agenda for Integration - Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union", COM (2005) 389, 1 September 2005. (pdf)