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Règlement sur la surveillance des frontières maritimes extérieures : ou en est-on ?

pdf mise en ligne :11 06 2013 ( NEA say… n° 134 )

DROITS FONDAMENTAUX > Conditions d'accueil des réfugiés

Depuis l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) du 5 septembre 2010, la question de l’établissement de règles communes concernant la surveillance des frontières maritimes extérieures de l’Union était toujours pendante. Depuis, avril 2013, la machine législative redémarre. La Commission Européenne a émis une nouvelle proposition dès le 12 avril 2013 et la Commission LIBE du Parlement Européen a nommé M. Coelho comme rapporteur pour rédiger un rapport sur ce règlement. Lors de la dernière réunion du 6 juin de la Commission LIBE, les échanges de points de vue ont débutés.

Depuis l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) du 5 septembre 2010, la question de l’établissement de règles communes concernant la surveillance des frontières maritimes extérieures de l’Union était toujours pendante.

Depuis, avril 2013, la machine législative redémarre. La Commission Européenne a émis une nouvelle proposition dès le 12 avril 2013 et la Commission LIBE du Parlement Européen a nommé M. Coelho comme rapporteur pour rédiger un rapport sur ce règlement. Lors de la dernière réunion du 6 juin de la Commission LIBE, les échanges de points de vue ont débutés.

 

Les tensions étaient vives en 2010 lors de l’adoption par le Conseil d’une décision 2010/252/UE du 26 avril 2010 visant à renforcer les opérations de surveillance des frontières coordonnées par l’Agence FRONTEX ainsi que les règles communes en matière de sauvetage en mer et de débarquement des migrants irréguliers. Cette décision avait principalement pour but d’éviter les franchissements irréguliers des frontières maritimes par les migrants, en s’appuyant sur les Etats membres, coordonnés par l’agence FRONTEX.

 

Tout d’abord, il s’agissait de modifier le règlement 2007/2004 instituant l’agence FRONTEX ainsi que le code frontières Schengen afin d’élargir le champ d’intervention des opérations de « surveillance ». La volonté était d’inclure les opérations d’interception de navires tentant d’entrer illégalement dans le territoire européen.

Ensuite, le Conseil souhaitait élaborer une définition commune aux Etats membres des règles encadrant les opérations de surveillance en mer. En effet, les Etats membres n’interprétaient pas toujours de la même manière les règles du droit international de la mer encadrant les opérations en mer, notamment dans le cas du refoulement des navires de migrants ou du sauvetage des navires de migrants en détresse.

Enfin, il s’agissait de répondre aux critiques de violations des droits fondamentaux des migrants de la part des agents de l’Etat en cause lors d’opérations en mer. Certaines garanties nouvelles étaient donc ajoutées.

 

Or, cette décision n’avait pas été adoptée selon la procédure de codécision mais selon la procédure de « comitologie ». Le Parlement, contestant le fondement juridique utilisé pour la décision et donc ayant entraîné l’évincement de ce dernier, avait saisi la CJUE en annulation de la décision.

Celle-ci avait donc rendu un arrêt « Parlement c/ Conseil » le 5 septembre 2012. Elle avait estimée qu’effectivement, le fondement juridique de la décision était inapproprié sans toutefois se prononcer sur le fond de la décision. Elle avait décidé également que le texte serait maintenu jusqu’à ce qu’un nouveau texte soit adopté.

Depuis, les tensions se sont apaisées. La Commission a présenté une nouvelle proposition de texte, un règlement cette fois ci, le 12 avril 2013. Le Parlement est donc pleinement inclus en tant que co-législateur. Ce dernier, au sein de la Commission LIBE, a nommé un rapporteur, M. Coelho, pour étudier la proposition de règlement.

 

Lors de la réunion du 6 juin de la Commission LIBE, celui-ci a rappelé l’urgence de l’adoption d’un nouveau texte. Non seulement il souhaite en finir au plus vite avec la situation transitoire découlant de l’arrêt de la Cour, mais aussi, il a pointé le danger pour la protection des frontières extérieures européennes en l’absence de texte. In fine, c’est la solidarité européenne qui en pâtirait. Il a appelé le Conseil et le Parlement à voter un nouveau texte avant la fin de l’année 2013 afin d’éviter la période des élections européennes qui renverrait l’adoption à 2014 voir 2015. Le représentant du Conseil a par la suite approuvé le fait que ce dossier devait être une priorité dans l’agenda législatif européen.

La Commission Européenne est intervenue ensuite pour présenter les améliorations proposées, au-delà du fondement juridique du texte. Si les objectifs et le champ d’application du nouveau règlement ne changent pas, elle propose en revanche que désormais tout le texte soit contraignant pour les Etats et non plus une partie comme ce fut le cas dans la décision de 2010.

De plus, elle a pris en compte l’arrêt Hirsi c/ Italie de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) rendu le 23 février 2012 condamnant l’Italie pour avoir débarqué des migrants irréguliers dans leur pays de départ. Elle avait estimé que l’interdiction d’expulsions collectives s’appliquait aussi bien sur le territoire terrestre et maritime de l’Etat qu’en haute mer.

 

Ainsi, la Commission a intégré dans sa proposition le principe de non refoulement, comme c’était déjà le cas dans la décision de 2010. En revanche, la possibilité de débarquer les migrants irréguliers dans leur pays de départ reste ouverte, avec quelques exigences supplémentaires. Les Etats membres ne peuvent le faire que lorsque l’interception a eu lieu en haute mer et doivent l’effectuer en « lieu sûr ». En somme, il y a quelques améliorations mais les conclusions de l’arrêt Hirsi ne sont pas vraiment prises en compte.

Enfin, elle a assuré vouloir garantir dans le texte la santé et la sécurité des migrants irréguliers, notamment en rappelant les obligations de sauvetage en mer, conformément au principe de solidarité des gens de mer, tel qu’il figure dans la Convention internationale de 1979 sur la recherche et le sauvetage maritimes et dans le Manuel international de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes (IAMSAR).

 

Quelques députés présents lors de cette réunion de la Commission LIBE ont réagit aux propositions de la Commission Européenne.

   Mme Wikström (ADLE) notamment est intervenue et a fait part de ses inquiétudes par rapport à la situation des migrants irréguliers qui décèdent lors de leur tentative de rejoindre l’Europe par la mer. Elle a notamment insisté sur la nécessité d’élargir le principe de non refoulement à tous les migrants et pas seulement aux réfugiés.

De même, selon elle, il faut aller vers plus de convergence entre les législations pour lutter contre ce phénomène.

Enfin, elle a demandé à ce que soient évaluées les méthodes des Etats membres pour assurer la protection des personnes migrantes ainsi que l’action de FRONTEX vis-à-vis du respect des droits de l’homme.

D’autres parlementaires, dont Mme Keller (Verts), se sont quant à eux interrogés sur le degré de précision de certaines terminologies utilisées dans le rapport comme « tenir compte » des besoins des enfants ou « les personnes auront l’opportunité de s’exprimer ».

Tout reste encore à faire dans ce dossier. Le rapport n’est pas encore remis et la proposition de la Commission est relativement récente. Mais tous ont appelés à une issue rapide à ce dossier.

Et en effet, il y a urgence comme le pointait déjà le rapport du Conseil de l’Europe « Vies perdues : qui est responsable ? ». Non seulement, de nombreux migrants meurent en tentant de traverser la Méditerranée, mais surtout, certains Etats membres ne répondent pas aux appels de détresse lancés par ces navires transportant les migrants. Mme Wikström, lors de la réunion de la Commission LIBE du 6 juin a rappelé ce problème.

Ce phénomène a été particulièrement important lors des printemps arabes de 2011, période durant laquelle de nombreuses personnes tentèrent la traversée pour trouver refuge en Europe mais où des drames furent déplorés. C’est d’ailleurs ce qui a justifié l’écriture du rapport suscité. (cf.Nea say)

L’urgence est donc bien réelle. Malheureusement face aux tensions qu’a suscité la décision de 2010, il est possible d’imaginer que l’issue tant attendue sera peut être plus longue que prévue.

 

Jérôme Gerbaud

 

 

En savoir plus :

 

 

-            Décision 2010/252/UE du 26 avril 2010 du Conseil visant à compléter le code frontières Schengen en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par l’Agence FRONTEX

(FR)) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:111:0020:0026:FR:PDF

(EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:111:0020:0026:EN:PDF

 

-            Proposition de règlement de la Commission Européenne du 12 avril 2013 établissant des règles pour la surveillance des frontières maritimes extérieures dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par l’Agence FRONTEX

(FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0197:FIN:FR:PDF

(EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0197:FIN:EN:PDF

 

-                  Arrêt Hirsi Jamaa et autres c/ Italie de la CEDH du 23 février 2012

 

(FR) http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/pages/search.aspx?i=001-109230

(EN) http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/pages/search.aspx?i=001-109231#{%22itemid%22:[%22001-109231%22]}

 

-            Rapport de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe « Vie perdues en Méditerranée : qui est responsable ? », 5 avril 2012

(FR) http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=18095&Language=fr

(EN) http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=18095&Language=en

 

-          Article d’EU Logos du 29 mars 2012 sur le rapport « Vies perdues en Méditerranée : qui est responsable ? »

(FR) http://www.eu-logos.org/eu-logos_nea-say.php?idr=4&idnl=2434&nea=120&lang=fra&lst=0