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Réforme de l’Espace Schengen : les apports du Conseil divisent le Parlement Européen à l’heure du vote du texte à la plénière.

pdf mise en ligne :11 07 2013 ( NEA say… n° 135 )

LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES > Questions institutionnelles

Le Parlement en plénière le 10 et 11 juin a débattu des modifications proposées au mécanisme d’évaluation de l’espace Schengen. A ce débat s’est ajouté celui d’autoriser ou non la remise en place de contrôle douanier temporaire à l’intérieur de Schengen en cas de crise majeure proposé par le Conseil. Les deux textes ont été approuvés non sans opposition, clôturant près de deux ans et demi de négociations.

Le Parlement en plénière le 10 et 11 juin a débattu des modifications proposées au mécanisme d’évaluation de l’espace Schengen. A ce débat s’est ajouté celui d’autoriser ou non la remise en place de contrôle douanier temporaire à l’intérieur de Schengen en cas de crise majeure proposé par le Conseil. Les deux textes ont été approuvés non sans opposition, clôturant près de deux ans et demi de négociations.

 

            Depuis 2010 la Commission Européenne voulait changer le mécanisme d’évaluation de l’espace Schengen, qui était jugé perfectible dans son rôle de surveiller le respect des acquis de cet espace chez ses états-membres et chez les candidats potentiels. Fondé par des experts venant de chaque état suivant une logique intergouvernementale, le mécanisme  manquait à la fois de capacité d’expertise (incapacité à rendre des rapports et à définir des priorités), d’efficacité (incapacité à rendre des enquêtes aux résultats pertinents), voire simplement de rigueur (les réunions entre états-membres sont très irrégulières, les institutions européennes n’y sont pas liés, les recommandations faites aux états, sans arbitre neutre, sont assez peu objectives). Pour pallier à ces manques, la Commission en 2010 avait proposé de rendre le mécanisme d’évaluation de Schengen plus communautaire et moins intergouvernemental. Elle proposait qu’elle puisse s’occuper elle-même de cette évaluation, et de mener elle-même des enquêtes opinées ou non environ tous les cinq ans pour chaque état. Ces inspections donneraient lieu à un rapport, à des recommandations que les états-membres devraient prendre en considération. La liste des états-membres sujets à des enquêtes devait donner la priorité aux états qui comportent le plus de manquements. Un deuxième rapport en 2011 ajoutait une importance accrue à FRONTEX, agence qui devait pouvoir bloquer une partie des frontières extérieures de Schengen si un danger extérieur venait à en menacer l’intégrité.

 

            A ce moment, la Commission ne proposait pas de mesure permettant le rétablissement de frontières intérieures, et ne considérait pas un afflux important de migrants comme une situation de crise. La Commission considérait également que l’établissement d’un nouveau mécanisme devait inclure le Parlement, conformément à la procédure de codécision instaurée par Lisbonne (article 77). Ce n’était pas l’avis du Conseil qui s’est emparé du projet en 2011. Il a au final approuvé l’ensemble de la proposition de la Commission, mais pensait qu’un afflux de migrants conséquent était justement un bon justificatif de blocage des frontières extérieures. Le Conseil a refusé également un rôle de codécision du Parlement en invoquant l’article 77 de Lisbonne (qui fixe les questions de frontières comme compétence exclusive du Conseil), mais a accepté que le Parlement soit informé et puisse rendre un avis. S’est ouvert enfin un nouveau pan de négociation en rajoutant à la proposition de la Commission une mesure d’exception permettant aux états-membres (seulement) de rétablir momentanément « en cas de carences » des contrôles douaniers à l’intérieur de l’espace Schengen. Ce rétablissement devait cependant être très sérieusement justifié par une crise d’une ampleur majeure au niveau humain ou économique, et les états-membres doivent convaincre la Commission du péril de la situation.

 

            C’est en cet état que la Commission LIBE avait trouvé les deux propositions, négociées dans un même paquet. Celle-ci avait ensuite finalisé deux rapports sur le sujet : le rapport Coelho sur le nouveau mécanisme Schengen, et le rapport Weber sur la réintroduction temporaire de frontières intérieures à cet espace en cas de crise majeur. Les deux rapports avaient déjà fait parler d’eux lors de leur vote en commission le 6 Juin : si toutes les familles politiques s’étaient au final accorder pour faire passer le vote du texte en plénière, les écologistes et la gauche radicale avaient annoncé qu’ils refuseraient la ratification finale en l’état actuel.

 

            La plus récente étape sur cette modification a eu lieu lors de la plénière du 11 Juin. Le vote final des deux rapports, qui ne comportent pas vraiment de modifications majeures par rapport au projet de la Commission et du Conseil, a confirmé ce fossé de perceptions entre les familles politiques centristes et la gauche de la gauche européenne. Les premiers sont d’un enthousiasme modéré plutôt poussé par la nécessité de sauvegarder les acquis de Schengen contre le populisme grimpant. Les seconds y voient deux textes d’une ambition moindre (voire un danger potentiel à la liberté de circulation) et le refusent en bloc.

 

            La Commissaire Cécilia Malmstrom a fait part de sa vision des deux textes comme « d’un bond en avant », avec un mécanisme plus européen, plus efficace que le précédent car il comporte de nombreux dispositifs « anti-crise ». Pour la Commissaire en charge des Affaires intérieures, le dispositif est également plus transparent, puisque le Parlement sera obligatoirement informé des rapports de la Commission et des états-membres

 

Mêmes les familles politiques qui ont refusé de voter contre ce texte se sont montrées très sceptiques sur la réalité de ces avancées. C’est le cas surtout de Carlos Coelho (PPE-PT), rapporteur sur ce sujet. Si le parlementaire a souligné à plusieurs reprises que le nouveau projet pour le mécanisme d’évaluation de Schengen était plus efficace, plus transparent, et plus européen en somme, les louanges se sont arrêtées là.

 

Dans son rapport, Carlos Coelho souligne à plusieurs reprises que la remise en place de frontières intérieures, même momentanée, est une aberration poussée par des stratégies électorales. Parce que la liberté de circulation est l’avancée européenne la plus visible pour les citoyens, il faut la préserver au maximum possible d’un éventuel retour des contrôles de douane. Deuxième critique de fond, Carlos Coelho signale que la proposition de la Commission peut être largement améliorée sur certains points, en permettant au Parlement par exemple d’assister les experts en inspection d’un état-membre sur des domaines hors des questions de liberté de circulation comme les domaines de la corruption et de la criminalité transfrontalière. On imagine donc que le PPE vote pour ce texte en l’état actuel plus par nécessité de protéger Schengen que par véritable engouement. C’est en tout cas ce qui ressortait du discours de Manfred Weber (PPE-DE) qui signalait que l’intérêt premier du texte était de sauver la confiance entre états sous-tendant Schengen « des Le Pen et des Wilders dont le slogan est plus « méfiez-vous les uns des autres »».

 

 Même sentiment chez les eurodéputés de l’ALDE, représenté par Renate Weber qui co-rapportait sur le sujet. L’eurodéputée s’est dite assez déçue de la réintroduction de l’afflux de migrants comme excuse à la fermeture temporaire de frontières et surtout de l’existence de la possibilité de réintroduction de contrôle douaniers intérieurs. L’ALDE a salué cependant la mise en place de « garde-fous solides » avant la remise en place de douanes comme le besoin de l’avis favorable de la Commission, la durée maximale de deux mois, l’obligation de réponses proportionnelles au danger, l’obligation de verser une compensation financière aux états qui seraient économiquement touchés par cette fermeture momentanée etc. Elle a donc voté en faveur de ce texte. Les socialistes du Parlement Européen, assez critiques eux aussi, ont jugé nécessaire de voter ce texte, ne serait-ce que pour coordonner le travail des états-membres.

 

La menace populiste d’extrême-droite qui plane sur l’espace Schengen, bien plus qu’une simple rhétorique, était bel et bien palpable dans l’hémicycle. Refusant très logiquement ces deux textes, quelques non-inscrits ont repris les arguments habituels des diatribes anti-immigration des partis « populistes » de droite d’Europe de l’Ouest : l’espace Schengen est une passoire permettant à une Union Européenne incompétente d’exercer une compétence qui devrait être exclusivement celle des états-membres (Auke Zijlstra- NI-NE). Pour ces groupes, les mesures d’exception proposées par le Conseil devraient en principe être monnaie courante. En d’autres termes, pas besoin de réformer l’Espace Schengen, mieux vaut remettre directement son existence en question.

 

A l’opposé  de ces critiques, les Verts du Parlement Européen et la Gauche Unitaire ont refusé de signer un texte donnant trop de pouvoir aux états-membres. Les députés verts ont noté un risque de stigmatisation des migrants qui seraient explicitement illustrés par certaines références inacceptables et discriminatoires à leurs égards (Tatjana Zdanoka Green-LI), et une remise en place temporaire de frontières intérieures trop arbitraires, autorisant des états-membres à les multiplier. Les garde-fous ne seraient pas plus que des illusions cachant l’omnipotence des états-membres dans ce domaine, a résumé Franziska Keller, pour qui le terme de « carences », justifiant la remise en place de contrôle de douanes dans la proposition a un sens bien trop large pour être réellement contraignant. C’est aussi l’avis de Cornelia Ernst (GUE-DE), pour qui « L’abolition de contrôle aux frontières est un acquis important de l’Union, un acquis que l’on ne peut donner aux états-membres. C’est un droit fondamental, celui de la circulation. Une nouvelle clause d’urgence a été adoptée, et elle revient à dire que les immigrants sont une raison suffisante pour rétablir le contrôle douanier entre états. Laisserons-nous dire que les immigrants sont responsables de tous les maux ? C’est inacceptable ! ». Les deux familles ont proposé d’effectuer un changement majeur : ne laisser qu’à la seule Commission, et non au Conseil, le pouvoir de réimposer des frontières intérieures à la demande des états-membres. « Nous nous voterons pas ce texte. Voter ce texte, c’est ne pas avoir confiance en une meilleure proposition » ont résumé les deux familles.

 

Malgré ces différences, tous les parlementaires se sont accordés pour dire que le Conseil a eu une attitude peu coopérative sur ces deux dossiers, en refusant au Parlement la codécision. Tous les parlementaires des nouveaux pays du Grand Elargissement de 2004 ont applaudi, peu importe leur couleur politique, un mécanisme qui ne soit pas plus dur avec les pays souhaitant entrer dans l’espace Schengen qu’avec les anciens états-membres.

 

 

Yoann Fontaine.

 

 

 

Pour en savoir plus :

 

 

- Enregistrement de la réunion :

http://www.europarl.europa.eu/ep-live/fr/plenary/video?debate=1370964168588&streamingLanguage=fr

 

- Rapport Coelho :

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0215+0+DOC+PDF+V0//FR

 

- Rapport Weber :

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2012-0200+0+DOC+PDF+V0//FR

 

- Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0560:FIN:FR:PDF

 

-.Discussion du Conseil sur la proposition modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles :

http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-11-491_fr.htm?locale=fr

 

http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-12-241_fr.htm?locale=fr