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Les députés européens ouvrent la voie à l'élargissement de l'espace Schengen aux nouveaux Etats membres

pdf mise en ligne :09 11 2006 ( NEA say… n° 21 )

COOPERATION JUDICIAIRE CIVILE > Perspectives financières

En adoptant les rapports du député Carlos Coelho, le Parlement européen ouvre la voie à l'agrandissement de l'espace Schengen. A une large majorité, les députés ont adopté le 25 octobre dernier un paquet de trois propositions modifiant les projets de la Commission pour le système d'information Schengen, système dit SIS II, devant permettre aux nouveaux Etats membres d’adhérer à l’Espace Schengen aussi rapidement que possible.
Le dossier a suscité dans les semaines qui ont précédé l’adoption des trois rapports de Carlos Coelho (PPE-DE, PO), une intense polémique, les nouveaux Etats membres accusant les anciens d’avancer de prétendues difficultés techniques de SIS II pour retarder, pour des raisons politiques, l’élargissement de la Zone Schengen. L’ardeur de la polémique a fait perdre de vue que les difficultés techniques de SIS II, bien réelles, affectaient aussi d'anciens Etats membres et d’autre part que la mise en route de SIS II était une condition nécessaire mais non suffisante pour procéder à l’élargissement de la Zone Schengen. Au cours des débats au sein du Parlement européen, ces querelles se sont largement éteintes et une certaine sérénité l’emportait sur toute tentative pour ranimer la polémique.

Il faut reconnaître aussi que la complexité juridique du dossier SIS II explique pour une bonne part les malentendus et les suspicions, ces dernières concernant principalement le sort des données personnelles et la peur latente du "big brother". La complexité juridique s’explique notamment par l’existence des deux piliers qui en la circonstance ont été utilisés, l’un et l’autre. D’où, une nouvelle fois, l’appel au Conseil à recourir d’urgence au mécanisme de la passerelle prévue à l’article 42 du traité sur l’Union européenne. A nouveau, l’appel  tout aussi vigoureux a été lancé pour que le Conseil adopte de façon urgente un nouveau cadre juridique global pour la protection des données sous le troisième pilier, suite à la proposition de la Commission (COM (2005) 475) et à l’avis du Parlement européen (Rapport de Martine Roure). Retenons enfin que le Parlement, au travers du débat mais aussi des amendements retenus, a su démontrer toute la priorité qu’il accordait à la protection des données (communication à des tiers, délais de conservation, droits d’accès, qualité, traitements, notamment test de qualité sur les données biométriques lesquelles devraient être exclues dans la phase initiale du système, etc.). Le rapporteur a tenu à rappeler à la Commission que son rôle ne se limite pas à la gestion opérationnelle, mais qu'elle est aussi la gardienne des traités et donc une autorité de contrôle. 

Un des problèmes majeurs posés par l’actuel SIS est le manque d’information du public, d’où la persistance de craintes obscures, souvent exagérées. Le plus souvent, toujours même, les citoyens ne sont pas informés des droits qu’ils peuvent faire valoir (par exemple le droit de demander des informations, de faire rectifier des données erronées). Le lancement du SIS II devait être mis à profit pour informer correctement le public. Des campagnes d’informations devraient être renouvelées régulièrement. 

La plupart des amendements adoptés par le Parlement européen ont été négociés le 26 septembre, lors d’un trilogue informel avec le Conseil et la Commission. Toutefois, les députés ont refusé d’introduire un changement demandé par l’Allemagne lors de la dernière session du Conseil, qui permettrait aux services de renseignements nationaux d’avoir accès aux informations stockées dans SIS II. La position de l’Allemagne lors du Conseil JAI de décembre ne manquera pas d’avoir une incidence directe sur l’adoption définitive de SIS II. Si l’Allemagne maintient sa position, les propositions feront l’objet d’une deuxième lecture au Parlement européen. Le SIS actuel relie les autorités (police, gendarmerie, justice, douanes) des quinze anciens Etats membres de l’espace Schengen (moins le Royaume-Uni et l’Irlande, plus la Norvège et l’Islande). La mise en place du SIS de la deuxième génération constitue une condition nécessaire mais pas suffisante de la participation des nouveaux Etats et de la Suisse à un espace de sécurité sans frontières intérieures. Au SIS installé à Strasbourg, quinze millions de données sont enregistrées (dont 90% concernent des objets, notamment volés et 10% des personnes). Quelque 800 000 personnes (indésirables et recherchées par la police) y sont inscrites. 

SIS II comporte des innovations: elles concernent la biométrie et l’interconnexion des signalements. Les photographies et les empreintes digitales ne peuvent être introduites qu’après un contrôle de qualité spécial pour s’assurer du respect d’une norme de qualité  minimale. Une recherche sur une base de données biométriques est exclue au stade initial. Elle sera possible quand ce sera techniquement possible, vérifiable et garanti. Le Parlement européen devra être consulté par la Commission avant la mise en œuvre de cette recherche biométrique. Il sera également possible de connecter, par exemple, le signalement d’un objet volé avec une personne recherchée en vue d’une arrestation. Le règlement précise néanmoins qu’un Etat membre doit créer une connexion entre les signalements uniquement en cas de besoin opérationnel clair. 

Une autorité de gestion, financée sur le budget communautaire, sera chargée du fonctionnement de la base de données centrale de SIS II. La surveillance des activités de traitement des données personnelles sera du ressort du Contrôleur européen de la protection des données (CEPD). Ces activités feront l’objet d’un audit à haut niveau au moins tous les quatre ans. Le traitement au niveau national fera aussi l’objet d’audits confiés aux autorités nationales de supervision en coopération avec le CEPD afin d’assurer la coordination de la supervision. Chaque Etat membre aura la responsabilité d’établir et de maintenir un système national de données susceptible de communiquer avec SIS II central et devra à cet effet désigner une autorité. Bien évidemment, il devra apporter toutes les garanties concernant la protection de ces données. 

Un instrument juridique distinct était nécessaire concernant les voitures et leur immatriculation, ce point n’a fait l’objet d’aucune controverse. Le Conseil et le Parlement ont adopté en  2005 un règlement permettant aux autorités chargées de la délivrance des certificats d’immatriculation des véhicules d’accéder à SIS I. L’objectif de la modification de la convention d’application de Schengen était de lutter contre la fraude et le commerce illicite de véhicules volés en permettant à ces autorités de mieux vérifier si les véhicules présentés en vue d’une immatriculation n’avaient pas été détournés, volés ou égarés. Ces autorités n’ont accès qu’à certaines données spécifiques du SIS. Mais dans le cas où les services d’immatriculation sont assurés par une entité privée, celle-ci doit passer par l’intermédiaire d’une instance ayant un accès direct au SIS. La proposition à l’examen prévoit de permettre l’accès direct des entités privées. 

Le rapporteur Carlos Coelho a commenté l’enjeu en ces termes: "Il s’agit d’un bon résultat à la fois pour l’Europe car cela accroît la sécurité et la protection des données mais aussi pour les nouveaux Etats membres car cela permet à leurs citoyens de devenir des citoyens de plein droit (…). Néanmoins, a-t-il estimé, la proposition visant à donner l’accès  à SIS II aux services de renseignements n’a pas de sens puisque nous ne pouvons pas, d’une part,  augmenter les exigences vis-à-vis des données à caractère personnel et, d’autre part, donner accès aux structures des Etats membres qui ne sont pas soumises aux procédures de protection des données". De son côté, la présidence finlandaise, par la voix de son ministre Mme Paula LEHTOMÄKI, a dit "espérer atteindre une solution avec le Parlement européen dès la première lecture". Le vice-président de la Commission européenne, Franco Frattini, a averti que des retards supplémentaires auraient un impact négatif sur le nouveau calendrier de SIS II présenté lors du dernier Conseil JAI de début octobre, qui envisage la mise en place de ce système au mois de juin 2008. Nombreux ont été les députés qui ont plaidé pour un élargissement rapide de l’espace de Schengen, parmi eux Martine Roure (PSE, FR): "Nous comprenons les difficultés de nos collègues des pays de l’est de l’Europe pour expliquer à leurs concitoyens pourquoi ils ne peuvent circuler librement en Europe. C’est inacceptable. C’est pourquoi nous avons accepté trouver un accord en première lecture afin de ne pas retarder la libre circulation de tous les citoyens européens". Le député slovène, Mihael Brejc (PPE-DE) a rappelé "les énormes efforts" entrepris par les nouveaux Etats membres pour respecter les critères d’adhésion à SIS II. Magda Kosane Kovacs (PSE, HU) a constaté que la situation n’était pas réjouissante car "on s’avance vers une adhésion à plusieurs vitesses. C’est choquant d’un point de vue éthique et moral".  Le vert suédois, Karl Schlyter, a fustigé avec force la possibilité que pourraient avoir les services de renseignements de consulter les données biométriques de SIS II : "C’est tout le principe de protection des données qui s’effondre. Il faut que le Conseil retire ce point". Pour le député italien Giusto Catania, cet instrument "cache une nouvelle forme de contrôle social". 

Rappelons les conclusions du Conseil du 5 octobre sur SIS II et SIS I+. Il confirme que d’ici juin 2008, calendrier révisé, SIS II serait opérationnel pour les Etats participant à SIS I +. Il demande de tout mettre en œuvre pour que SIS II soit opérationnel le plus tôt possible et la mise au point de SIS II reste la priorité absolue. En conséquence, le mandat de la Commission est prolongé et précisé. Le Conseil s’est félicité de la proposition du Portugal qui permettrait d’intégrer les nouveaux Etats membres dans le SIS I + et a marqué son accord sur les éléments qui devront figurer dans SIS I +. Il espère prendre une décision définitive en décembre sur la poursuite ou non de l’intégration des nouveaux Etats membres dans le SIS I +. Le Conseil rappelle aussi la nécessité de préparer une planification globale, réaliste et réalisable selon ses propres termes, pour la suppression des contrôles aux frontières terrestres, maritimes et aériennes intérieures, en tenant compte en outre des évaluations de Schengen, nécessaires pour permettre l’application de l’intégralité de l’acquis de Schengen pour les Etats membres concernés. C’est là un rappel discret mais impératif que la mise en route de SIS II est une condition nécessaire mais pas suffisante. Cependant, le Conseil réaffirme qu’il compte prendre une décision, en décembre 2006, sur la date de suppression de ces contrôles et en informer le Conseil européen.

Résolution législative du Parlement européen sur la proposition de décision du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), 25 octobre 2006.
European Parliament legislative resolution on the proposal for a Council decision on the establishment, operation and use of the second generation Schengen information system (SIS II), 25 October 2006.

Résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'accès des services des États membres chargés de l'immatriculation des véhicules au système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), 25 octobre 2006.
European Parliament legislative resolution on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council regarding access to the Second Generation Schengen Information System (SIS II) by the services in the Member States responsible for issuing registration certificates for vehicles, 25 October 2006.

Résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), 25 octobre 2006.
European Parliament legislative resolution on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the establishment, operation and use of the second generation Schengen information system (SIS II), 25 October 2006.