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Surveillance des frontières extérieures: le rapport Coelho. Un accord se profile au Conseil.

pdf mise en ligne :17 12 2013 ( NEA say… n° 139 )

DROITS FONDAMENTAUX > Conditions d'accueil des réfugiés

Le 10 décembre dernier, les membres de la Commission de libertés civiles du Parlement européen (LIBE) se sont prononcés, sur les nouvelles règles confiées à l’agence Frontex en matière de respect des droits fondamentaux des migrants et d’opérations de sauvetage en mer, notamment quand elles impliquent plusieurs États membres associés dans une opération. Les députés ont à la fois renforcé les aspects liés au respect des droits des migrants et donné mandat à leur rapporteur Carlos Coelho (PPE, portugais) pour négocier avec le Conseil(cf.infra). Le rapport a été adopté par la Commission LIBE, à 33 voix pour et 3 contre.

Le 10 décembre dernier, les membres de la Commission de libertés civiles du Parlement européen (LIBE) se sont prononcés, sur les nouvelles règles confiées à l’agence Frontex en matière de respect des droits fondamentaux des migrants et d’opérations de sauvetage en mer, notamment quand elles impliquent plusieurs États membres associés dans une opération. Les députés ont à la fois renforcé les aspects liés au respect des droits des migrants et donné mandat à leur rapporteur Carlos Coelho (PPE, portugais) pour négocier avec le Conseil(cf.infra). Le rapport a été adopté par la Commission LIBE, à 33 voix pour et 3 contre.

Le règlement négocié a été présenté en avril 2013 par la Commission. Il remplace une décision-cadre de 2010 que le Parlement européen avait réussi à faire annuler devant la Cour de justice. L’idée du règlement est à la fois de clarifier les règles de sauvetage en mer et de débarquement des migrants, quand une opération est cordonnée par Frontex, et de s’assurer que tous les standards en matière de droits de l’homme sont strictement respectés lors de toutes les phases de l’opération.

Contexte. Au cours de ces dix dernières années, la région méditerranéenne a été affectée par un grand nombre d'événements géopolitiques et économiques à l'échelle internationale et régionale, qui ont conduit à une instabilité politique extrême et contribué à accroître les flux migratoires et la pression en matière d'asile exercée par les pays de la Méditerranée méridionale sur les pays des rives nord, notamment les États membres situés à la périphérie sud de l'Union, tels que la Grèce, l'Italie, l'Espagne, Malte et Chypre.

Les récents événements survenus dans la région méditerranéenne ont montré à quel point il était urgent d'intensifier les efforts visant à prévenir efficacement l'immigration clandestine aux frontières extérieures méridionales et à empêcher d'autres pertes humaines en mer. En particulier, en ce qui concerne l'immigration irrégulière, certains États membres de l'Union et certaines régions spécifiques (par exemple Lampedusa) ont connu des changements considérables avec un afflux croissant d'immigrants clandestins sur leurs côtes méridionales.

Le nombre de personnes qui franchissent les frontières maritimes méridionales de l'Europe, s'est élevé à environ 10 000 en 2010, pour passer à plus de 70 000 en 2011 et retomber aux alentours de 20 000 en 2012. Pour l'année 2013, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) estime que plus de 8 000 personnes ont atteint les côtes italiennes et maltaises au cours des six premiers mois de l'année. Or, il existe un décalage manifeste entre les attentes des migrants qui décident d'entreprendre le voyage et les réalités auxquelles ils sont confrontés pendant la traversée et à l'arrivée de leur première destination européenne; malheureusement, certains ne survivent pas au voyage.

Selon les estimations du HCR, plus de 1 500 réfugiés ou migrants en situation irrégulière se sont noyés ou ont été portés disparus en 2011 en essayant de traverser la Méditerranée. Même si ce phénomène ne s'étend pas à tous les États membres, il affecte l'Union européenne dans son ensemble. Cette situation a donné lieu à des appels pressants pour que l'Union fasse preuve de davantage de solidarité et trouve des solutions durables afin de soutenir les pays les plus touchés par les arrivées de clandestins par la mer.

Gestion des frontières de l’Union européenne. Au début, l'espace de liberté, de sécurité et de justice a été établi par l'article premier, paragraphe 5, du traité d'Amsterdam du 1999. Depuis lors, l'Union européenne a élaboré des règles communes sur la gestion des frontières et adopté une approche intégrée de la gestion des frontières qui englobe non seulement les contrôles des frontières extérieures mais aussi la coopération avec les pays tiers.

Le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil a porté création de l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (Frontex), destinée à assurer la coordination des dispositions d'exécution prises par les États membres dans le domaine de la gestion des frontières extérieures. Un soutien opérationnel aux États membres dans la gestion des frontières extérieures de l'Union, proposé par le biais de Frontex, a permis de coordonner des opérations entre plusieurs États membres aux frontières extérieures orientales et méridionales de l'Union depuis 2005. Il est à noter que la plus part des opérations de Frontex se déroule en mer (59 % du budget total dépensé en 2011 pour les opérations conjointes a été consacré aux frontières maritimes).

L'objectif de la politique de l'Union dans le domaine des frontières extérieures est de garantir le contrôle efficace du passage de ces frontières, notamment par la surveillance frontalière, afin d'empêcher le franchissement illégal, de lutter contre la criminalité transfrontalière et d'appréhender les personnes ayant franchi la frontière de façon irrégulière ou de prendre d'autres mesures à leur encontre. À cet égard, la surveillance des frontières maritimes ne se limite pas à la détection des tentatives de franchissement irrégulier mais elle comprend des mesures telles que l'interception des bateaux soupçonnés d'essayer d'entrer dans l'Union sans se soumettre aux vérifications frontalières, ainsi que des dispositifs visant à faire face à certaines situations, comme les activités de recherche et de sauvetage pouvant se révéler nécessaires pendant une opération en mer, et des dispositifs visant à faire aboutir une telle opération.

Proposition actuelle: le rapport Coelho. La proposition de règlement repose sur l'article 77, paragraphe 2, point d), du traité FUE, qui prévoit l'adoption de toute mesure nécessaire pour l'établissement progressif d'un système intégré de gestion des frontières extérieures, par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire. La proposition se fonde sur différents points:

1- Un instrument juridique unique: le but poursuivi par le règlement est le même que celui visé par la décision annulée par la Cour de justice en 2010, à savoir intégrer, au sein d'un seul et même instrument juridique, les dispositions en vigueur du droit de l'Union et du droit international, dans l'intention de remédier aux interprétations divergentes du droit international retenues par les États membres et à la disparité des pratiques, afin de garantir l'efficacité des opérations en mer coordonnées par Frontex.

2- Champ d'application et contenu: le champ d'application et la teneur de la proposition à l'examen sont semblables à ceux de la décision, à savoir les opérations en mer de surveillance des frontières menées par les États membres et coordonnées par Frontex. Toutefois, la proposition va plus loin: en tendant à préciser les notions de détection, d'interception et de sauvetage et en intégrant expressément la notion plus vaste de surveillance des frontières.

3- Un instrument juridique contraignant: les lignes directrices non contraignantes sont désormais appelées à devenir juridiquement contraignantes et directement applicables dans les États membres, en établissant les modalités de gestion de ces situations dans toutes les opérations en mer coordonnées par Frontex.

4- Prise en compte des évolutions juridiques et judiciaires ayant trait à la protection des droits fondamentaux: la proposition prend également en compte les évolutions juridiques et judiciaires concernant la protection des droits fondamentaux ainsi que le principe de non-refoulement dans les opérations en mer.

5- Respect du principe de subsidiarité: la mise en œuvre du règlement ne modifie pas la répartition des compétences entre l'Union et les États membres, ni les obligations qui incombent aux États membres en vertu des différentes conventions internationale.
 
Sujet polémique après la tragédie de Lampedusa qui a coûté la vie à 360 migrants le 3 octobre dernier, le sauvetage des personnes en détresse ne devrait pas être un crime et relever de la justice pénale (comme en Italie encore maintenant). Les députés LIBE ont, à cet égard, introduit plusieurs dispositions pour faire respecter toutes les règles en matière de sauvetage en mer et de débarquement des migrants, comme le principe de non-refoulement. Les gardes-frontières qui envisagent de débarquer dans un pays tiers des personnes interceptées ou secourues devraient ainsi évaluer: «leurs circonstances personnelles, notamment leur état médical et leur besoin de protection internationale, avant de prendre une décision». Les migrants auraient aussi le droit d’être informés de l’endroit où ils seront débarqués et d’expliquer pourquoi ils ne souhaitent pas être débarqués dans ce pays.

Prochainement, les représentants des États membres se réuniront donc à nouveau pour trouver une approche générale. L’objectif sera notamment de défaire la minorité de blocage que la France, la Grèce, l’Italie, l’Espagne et Malte avaient constituée il y a quelques semaines pour éviter que l’UE, à travers le règlement Frontex, ne se voie dotée de compétences de sauvetage en mer. Des compétences qui doivent rester exclusivement nationales, estiment ces pays.

En conclusion, le rapport Coelho vise à mettre fin une fois pour toute au manque de clarté dans le domaine des opérations maritimes. Pour ces raisons, il est indispensable de parvenir à une plus grande clarté juridique en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux dans le contexte de la surveillance maritime et le débarquement des personnes interceptées ou secourues en mer, notamment pour le respect plein et entier du principe de non-refoulement. Il s’agit donc de mettre en place un instrument juridique qui soit à la fois unique, réunissant droit international et droit européen, contraignant et précis pour ce qui concerne la définition de la surveillance des frontières maritimes, notamment en matière de détention, interception et sauvetage en mer afin de respecter tous les droits fondamentaux ainsi que d’assurer un aide à toutes personnes en ayant besoin.

«Il y a un grand changement: les gouvernements fixent des règles non contraignantes sur les missions de sauvetage, mais comme la Cour de Justice a déclaré la décision invalide pour des raisons juridiques, nous voulons en profiter pour rendre ces règles obligatoires. Cela ne semble pas plaire à certains États membres mais, suite à la dernière tragédie, certains premiers ministres ont déclaré que nous ne pouvions pas laisser la Méditerranée devenir le cimetière de l’Europe. Tout ce qui est  lié au fait de sauver des vies devrait être obligatoire» a déclaré le rapporteur Carlos Coelho.

Un accord semble se profiler au sein du Conseil: le Comité des représentants permanents des Etats membres (COREPER) est parvenu le 13 décembre, à un accord pour l’ouverture des négociations avec le Parlement européen. Le compromis lève les doutes des six pays qui s’étaient opposés aux propositions de la Commission de donner, via les opérations Frontex, une compétence de l’UE en matière de sauvetage en mer et de débarquement de migrants. A pu être trouvée une approche moins contraignante et faisant référence au droit international. Les six pays voulaient éviter que l’UE ne se charge par exemple de décider du sort d’une personne naufragée. Cette compétence restera nationale, il reviendrait au pays de nationalité du bateau effectuant l’opération et ayant secouru le migrant de le prendre en charge. Le pays leader menant l’opération Frontex et les pays participants devront ainsi coopérer avec le Centre de coordination de sauvetage responsable dans la région pour identifier l’endroit où débarquer les personnes recueillies. La France, la Grèce, l’Italie, L’Espagne, Malte et Chypre voulaient obtenir cette garantie que l’UE ne déciderait pas pour eux du lieu du débarquement des migrants. Les négociations au sein du trilogue vont démarrer incessamment.


Cesare Tanda


Pour en savoir plus:


      -. Working document no. 1 COELHO on Surveillance of the external sea borders:
(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/943/943150/943150en.pdf (FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/943/943150/943150fr.pdf

      -. Working document 2 on Surveillance of the external sea borders:
(EN ) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/944/944266/944266en.pdf (FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dt/944/944266/944266fr.pdf

      -. Amendments 31 - 207 (COELHO):
(EN) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/1008/1008230/1008230en.pdf(FR) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/am/1008/1008230/1008230fr.pdf

      -. Protecting the EU’s border: “Saving lives should be mandatory”:
(EN) http://www.europarl.europa.eu/news/en/news-room/content/20131205STO29901/html/Protecting-the-EU's-borders-Saving-lives-should-be-mandatory (FR) http://www.europarl.europa.eu/news/fr/news-room/content/20131205STO29901/html/Coelho-«-sauver-des-vies-devrait-être-obligatoire