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Simplification, souplesse et coordination: un nouveau cadre de financement pour l'asile, la migration et la surveillance des frontières extérieures

pdf mise en ligne :17 03 2014 ( NEA say… n° 142 )

IMMIGRATION > Perspectives financières

Le 13 mars le PE en plénière a adopté un paquet de quatre règlements visant à simplifier, rationaliser et rendre plus souple le cadre de financement dans le domaine des affaires intérieures. Il s'agit des instruments juridiques établissant le Fonds Asile, migration et intégration, le Fonds pour la Sécurité intérieure et les principes généraux communs aux deux fonds.

Le jeudi 13 mars les eurodéputés ont approuvé un paquet de quatre règlements du Parlement européen et du Conseil qui établissent conjointement le cadre du financement de l'Union pour la période 2014-2020 dans le domaine des affaires intérieures. En particulier, il s'agit du rapport de S. Guillaume (S&D) créant le Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF), du rapport de S. Iacolino (PPE) portant création, dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), de l'instrument de soutien financier à la coopération policière, à la prévention et la répression de la criminalité, ainsi qu'à la gestion des crises, du rapport de M-J. Marinescu (PPE) créant, dans le cadre du même fonds, l'instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas et du rapport de L. Fontana (EFD) établissant les dispositions générales applicables à ces fonds. 

Cette structure globale à quatre règlements résulte du système à géométrie variable mise en place par les protocoles n° 19 (sur l'acquis de Schengen) et n° 21 (sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande à l'égard de l'espace de liberté, de sécurité et de justice) qui rende juridiquement impossible d'élaborer une seule proposition législative globale.

La proposition de règlement horizontal contenue dans le rapport Fontana vise à établir une approche commune dans la mise en œuvre de deux fonds. Il introduit des obligations de nature financière et technique relatives au financement des dépenses, et notamment des règles concernant le partenariat, la programmation, les rapports, le suivi et l'évaluation, les systèmes de gestion et de contrôle que doivent instaurer les États membres et l'apurement des comptes. Il garde ainsi les objectifs de la mise en place d'un système de financement guidé par les politiques et axé sur les résultats; de la simplification des mécanismes d'octroi; de la mise au point d'une gestion financière souple; du développement d'un cadre pour le suivi et l'évaluation.

Quelles sont les principales nouveautés relatives à chacun de ces objectifs. En ce qui concerne le premier, au début du prochain cadre financier pluriannuel il est prévu un dialogue sur les politiques entre la Commission et chaque Etat membre portant sur leur utilisation des fonds. Par rapport à la simplification, le règlement oblige les Etats membres à disposer d'un programme national unique par fonds, en rassemblant les différents domaines stratégiques et réduisant la charge administrative. 

Afin d'introduire un système de management flexible des fonds, le rapport prévoit que la Commission au moyen d'actes déléguées puisse modifier certaines montants pour faire face aux événements imprévus. Dans la perspective de développer une culture fondée sur l'évaluation et axée sur les résultats dans le domaine des affaires intérieures, les Etats membres disposeront d'indicateurs évaluant la sécurité aux frontières, la coopération policière et la gestion des crises, la gestion des flux migratoires à l'entrée, le traitement juste et équitable des ressortissants de pays tiers, la solidarité et la coopération entre les États membres.

En ce qui concerne l'AMIF, il remplace le Fonds européen pour les réfugies, celui pour l'intégration des ressortissants des pays tiers et celui pour le retour, tout en gardant les acteurs ciblés et les priorités stratégiques poursuivies par ceux-ci. Ce fonds est doté de 3,1 milliards d'euros dont 2,7 destinés aux programmes nationaux et 385 millions aux interventions de l'Union européenne dites d'urgence et d'assistance technique et au Réseau européen des migrations. Des 3,1 milliards que les Etats membres recevront de l'AMIF, 360 millions devront être consacrés aux réinstallations, 480 millions à la mise en place des mesures favorisant la migration légale et la promotion de l'intégration des migrants, et autres 480 millions au renforcement du système commun d'asile.

Le règlement vise à renouveler le système de financement existant à fin d'établir une gestion plus efficace, simplifiée, cordonnée et souple des flux migratoires et des demandeurs de protection internationale. Selon les considérations de son rapporteur et de la Commission, cet instrument financier, pensé à partir des échecs de la génération des fonds encore en vigueur, ces changements devraient contribuer à renforcer le régime commun d'asile et surtout sa dimension extérieure; à créer un système d'attraction( «immigration choisie») et d'intégration des ressortissants des pays tiers à même de s'adapter aux changements rapides des besoins économiques et de la demande de travail; à promouvoir des stratégies de retour «équitables et efficaces, qui contribue à lutter contre l'immigration illégale, en accordant une attention particulière à la pérennité du retour et à la réadmission effective dans le pays d'origine et de transit»*; à améliorer la solidarité et le partage des responsabilités entre les Etats membres; à approfondir la coopération à l'échelle de l'Union, notamment en ce qui concerne les échanges d'informations, le transfert de demandeurs d'asile d'un Etat à l'autre selon le système Dublin III, l'intégration, la réinstallation, le retour et la mise en commun des expériences performantes.

En particulier, par rapport à les mesures de solidarité, les États membres qui acceptent des demandeurs d'asile au titre du programme européen de réinstallation recevront un montant forfaitaire de 6000euros pour chaque personne réinstallée. Ce montant peut être augmenté à 10000euros dans le cas des personnes vulnérables ou de celles provenant de zones prioritaires (telles que la Syrie ou l'Ukraine). Bien que le principe de solidarité en sort renforcé, la déclaration du PE attachée au rapport Guillaume regrette le fait que, en raison de l'intransigeance du Conseil, le règlement ne fait pas référence au article 80 du TFUE étant la base juridique appropriée du principe de solidarité.

Il faut porter à l'attention un élément de cet instrument juridique qui est source d'inquiétude. Même si le rapport appelle les Etats membres au respect de la «Charte des droits fondamentauxde l'UE», du droit international et de la «Convention européenne des droits de l'homme», il semble lier excessivement l'effective mise en place du système commun d'asile, des politiques des retours et des réinstallations à leur dimension extérieure. Il faut rappeler que les accords de réadmission et de coopération pour le contrôle partagé des flux migratoires entre les Etats membres et les pays tiers ont été l'objet plusieurs fois de sanctions de la Cour de Strasbourg pour violation «par ricochet» de l'article 3, 8 et 13 de la CEDH, à savoir l'interdiction de la torture, le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit à un recours effective.

En ce qui concerne les règlements relatifs au fonds FSI, l'instrument de soutien financier à la coopération policière, à la prévention et la répression de la criminalité fournira un financement d'un milliard d'euros pour les sept prochaines années. Il sera principalement utilisé pour la prévention de la criminalité, la lutte contre la criminalité transfrontalière grave et organisée, notamment le terrorisme, et le renforcement de la coopération entre les autorités répressives aux niveaux national et européen. 

Par contre le rapport Marinescu règle l'utilisation du FSI dans le cadre de la gestion des frontières extérieures et des visas. Il vise à soutenir la mise en place d'un système de gestion intégrée des frontières au moyen de l'intensification de leur contrôle et de leur surveillance, de la coopération entre les différentes autorités concernées par leur gestion, de la lutte contre la traite des êtres humaines et les trafics; à assurer une meilleure couverture consulaire et des pratiques harmonisées en matière de délivrance des visas; à approfondir la connaissance de la situation aux frontières extérieures en améliorant les capacités de réaction des Etats membres; à prévenir l'immigration irrégulière, notamment au moyen de la coopération avec les pays tiers; à approfondir la complémentarité avec les missions de FRONTEX et les programmes nationaux. A noter que le présent règlement, tout en assurent le renforcement des opérations de surveillance des frontières, appelle les Etats membres au respect du droit maritime international, notamment à l'obligation de porter assistance aux personnes en détresse, du principe de non refoulement, des droits fondamentaux et de la dignité humaine.

Ce fonds est doté de 2,8milliards d'euros jusque 2020, dont 1,55 milliards destinés aux programmes nationaux, 791 millions pour le développement des nouveaux systèmes informatiques, 154 millions pour le régime de transit spécial, 264 millions pour les actions de l'Union.

(Alberto Prioli)

*Résumé du rapport de S. Guillaume: FR

Pour en savoir plus :

-  Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council laying

  down general provisions on the Asylum and Migration Fund and on the instrument 

  for financial  support for police cooperation, preventing and combating crime,

  and crisis management: EN / FR

- Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and 

  of the Council establishing the Asylum and Migration Fund : EN / FR

- Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council 

  establishing, as part of the Internal Security Fund, the instrument for financial support for

 police cooperation, preventing and combating crime, and crisis management : EN / FR

- Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council 

  establishing, as part of the Internal Security Fund

  the instrument for financial support for external borders and visa : EN / FR