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Programme de travail 2014 de l’agence européenne Frontex. Entre analyse des risques, plan opérationnel et mutations aux frontières extérieures, d’un côté et organisation complexe rendant les résultats aléatoires.

pdf mise en ligne :26 04 2014 ( NEA say… n° 145 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Lutte contre la criminalité

Le 1er avril Gil Arias Fernandez, vice-directeur de Frontex, a présenté à la commission LIBE le programme de travail 2014 de son agence. Le document détaille les risques majeurs et les vulnérabilités actuelles de la surveillance des frontières extérieures ainsi que le plan opératif. Parmi les priorités, l’application du règlement Eurosur et la mise en place d’un système de réaction rapide et efficace. Une approche nouvelle concernant la gouvernance de la mobilité migratoire qui est en train de changer la nature et le fonctionnement des frontières communes aux Etats membre de l’Union.

Le 1er avril Gil Arias Fernandez, vice-directeur de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex), a présenté à la commission LIBE le « Programme de travail 2014 » de cette agence. Ce document détaille le plan opératif étant la base des activités de Frontex pour l’année 2014 ainsi que le cadre des contraintes et des vulnérabilités établissant les limites et les objectifs du même plan. En effet la planification opérationnelle doit tenir compte des plusieurs facteurs, tels que les valeurs et la mission de l’Agence, les objectifs stratégiques et de long terme identifiés par le « Plan stratégiques et pluriannuel 2014-2017 », l’application du règlement Eurosur (adopté en juin 2013 et entré en vigueur en décembre), les contraintes budgétaires et celles liées à l’organisation du dispositif général, la prévision et la réduction des risques, les instabilités et les aléas propre au domaine d’action de l’Agence.

 

A la croisée de tous ces facteurs émerge un modèle de gouvernance de la mobilité migratoire axé sur au moins deux éléments qui nous semblent primordiaux et ont été déjà abordés auparavant par « Athéna Eu-logos », le déplacement de la frontière et la pertinence croissante des informations.

 

Relativement au premier pilier, il nous semble que la diversité des activités de Frontex ainsi que leurs effets sont en contradiction avec le caractère linaire propres aux frontières extérieures. C’est d’ailleurs la nature transnationale, instable et souple des réseaux migratoires qui ont conditionné les résultatst. D’après Friedrich Ratzel la frontière n’est que l’abstraction figurative d’une aire, plus ou moins étendue,  où se manifestent les souverainetés de deux entités politiques voisines. La gouvernance européenne de la mobilité migratoire aux frontières extérieures fait que cette Grenzsaum (aire de confins) gagne en visibilité et devient le principe d’organisation primordial des confins vis-à-vis de la perte de pertinence de leur cartographie. Les instruments les plus typiques de cet essor sont les accords de coopération avec les pays tiers d’origine et de transit. C’est dans ce sens que les confins « se déplacent » perpétuellement.

 

Quant au deuxième pilier, atteindre un niveau élevé, efficace et uniforme dans la surveillance des frontières et gérer les défis déclenchés par les franchissements irréguliers exigent un exercice constant de monitorage des frontières mais aussi des aires situées en amont des frontières : analyse de leurs vulnérabilités et des risques, collecte des données dans les Etats membres ainsi que dans les pays tiers d’origine et de transit, étude des tendances passées des flux migratoires et prévisions de leur changements. Bref, il est évident que l’information est au cœur d’une Agence à l’instar de Frontex dont l’approche est time-sensible. Du reste, l’adoption du règlement Eurosur, (cf. ci-dessous) est-il là pour démontrer le rôle primordial de la connaissance dans la gestion des flux migratoires irréguliers.          

 

Le but du présent article est de résumer le contenu du « Programme de travail 2014 » en l’encadrant à partir de ces deux enjeux. Tout d’abord nous nous pencherons sur l’allocation des ressources financières, ensuite sur l’analyse des risques et le règlement Eurosur et, finalement, sur les activités opérationnelles.       

 

 

Allocation des ressources financières

 

Le budget à disposition de l’Agence pour l’année 2014 est de 89 197 000 EU, soit 4,8 M EU en moins par rapport au 2013. La partie majeure des ressources financières (42,117 M EU)  sera consacrée aux opérations conjointes selon le schéma suivant :

   

·         9.1 M EU mis à disposition des opérations conjointes et des projets pilotes aux frontières terrestres ;

·         2.1 M EU à consacrer aux frontières aériennes ;

·         21.4 M EU,  6.5 M EU en plus par rapport au 2013,  destinés aux frontières maritimes.

Les autres secteurs d’activité de Frontex auront à disposition les montants suivants: 9.5 M EU pour les opérations de retour, 1.4 M EU pour l’analyse des risques, 0.8 M EU pour le Frontex Situation Center (FSC) – destinés  améliorer la connaissance de la situation, la gestion des émergences et l’analyse des risques, 4.0 M EU pour la pleine mise en place d’Eurosur, 1.0 M EU pour Recherche et Développement, 4.05 M EU pour la formation des garde-frontières et 1.0 M eu pour les Pooled resources.

 

Analyse des risques et règlement Eurosur

Frontex travaille dans un environnement instable, soumis à différentes vulnérabilités et aléas, au basculement des variables significatives impactées par les facteurs économiques, politiques, sociaux, technologiques et démographiques. Parmi ces derniers le « Programme de travail » de l’Agence en dresse une  liste générique: la politique étrangère de l’Union, le programme de Stockholm, la Stratégie de Sécurité Intérieure, la conclusion des accords de réadmission, les communications de la Commission, les développements politiques dans les pays tiers d’origine ou de transit des migrants, les partenariats de mobilité et l’implémentation du règlement Eurosur. Cependant le facteur le plus aléatoire et exposant le plus les activités de l’Agence au risque d’échec est le comportement instable et flexible des réseaux migratoires. Leur géographie s’est toujours rapidement adaptée aux déploiement des opérations conjointes de surveillance et des frontières extérieures de l’espace Schengen et des pays tiers différemment associés  par l’UE à la gestion de ces réseaux. De plus, le savoir faire du franchissement illégal exploite les vulnérabilités de la surveillance des frontières communes, voire ses mécanismes de fonctionnement.

Le milieu de travail est tellement affecté par l’incertitude que la performance de la gouvernance de la mobilité migratoire dépend d’un grand nombre de facteurs : l’analyse, prévision et gestion des risques ainsi que la mise en place d’une plateforme de mesures préventives.

Dans cette partie on se penchera sur les vulnérabilités majeures décrites par le « Programme de travail » et les risques analysés par le document « FRAN Q3 2013 » et ensuite sur les nouveautés introduites par le règlement Eurosur en matière d’échange et d’élaboration des informations.

Analyse des risques et vulnérabilités    

Selon le dernier rapport d’analyse des risques rédigé par Frontex (FRAN Q3 2013) concernant la période juillet-septembre 2013, les secteurs les plus vulnérables des frontières extérieures de l’espace Schengen restent la région de la Méditerranée centrale et celle de la Méditerranée orientale. Sur 42.618 franchissements irréguliers des frontières communes, qui par son coté représente le plus haut résultat depuis le 2008, environ 23 000 ont eu lieu dans la première région et 8 138 dans la deuxième. De ce fait, ces aires seront celles qui sont les plus ciblées par les efforts de l’Agence en termes de monitorage et d’activités opérationnelles. Par la suite on va mieux saisir ces données et après on se penchera sur les autres aires géographiques et domaines d’action à l’attention de l’analyse des risques et de la section Environmental scanning du « Programme de travail ».   

En Méditerranée centrale sur les 22 000 migrants interceptés environ 6 000 sont de nationalité syrienne, 6 000 érythréenne, 2 700 somalienne, 1 800 nigérienne et 1 000 égyptienne.  Leur principal pays d’embarquement est la Lybie où les bouleversements politiques et l’incertitude rendent simple le transit. Dans la région depuis le 6 mai 2013 opère la JO Hermes et depuis octobre 2013 l’opération militaire et humanitaire italienne Mare Nostrum.  

En Méditerranée orientale on a relevé une décroissance de 27% des franchissements illégaux par rapport au Q3 2012 mais une augmentation de 80% par rapport au Q2 2013. Les syriens, environ 4 532, représentent plus de la moitié des migrants interceptés. Dans la région les confins terrestres entre la Bulgarie et la Turquie sont le secteur le plus vulnérable dont le BCU (Border Crossing Unit) Elhovo qui reste plus affecté par la migration irrégulière.

Quatre opérations majeures sont en cours dans la région:  

·         L’opération grecque Aspida dans la région d’Evros dont le succès a conduit au déplacement des flux vers la frontière terrestre entre la Bulgarie et la Turquie.

·         Une opération spéciale de coordination entre les autorités policières de la Turquie et la Bulgarie. De plus,   depuis 2012 a été mis en place un Integreted Border Surveillance System intéressant les confins entre Kapitan Andreevo et Lesovo ainsi que depuis le mois d’octobre 2013 dans la zone frontalière entre Lesovo et Kraynovo, l’édification d’une barrière de 30 km. Il est vraisemblable que cela conduira au déplacement des flux migratoires vers les aires non couvertes ni par le mur ni par le système de surveillance.   

·         JO Poseidon Land à la frontière terrestre avec la Turquie

·         JO Poseidon Sea aux frontières maritimes avec la Turquie.

Selon les évaluations contenues dans la section Environmetal scanning, un facteur de changement dans la région censé entrainer un impact élevé sur la géographie des routes migratoires, est l’expansion des routes aériennes turques vers l’Afrique et les Moyen Orient. En particulier, celles centrées sur l’hub d’Istanbul qui feront de plus en plus de l’espace turc un espace de transit pour les migrants vers l’Europe.  D’oùi l’importance primordiale d’impliquer la Turquie dans la gouvernance de la mobilité transfrontalière au moyen des accords de réadmission et aussi, en échange, de libéralisation des visas.

Les quatre  autres facteurs majeurs de risques, sources de vulnérabilités.     

L’association de la Roumanie et la Bulgarie à l’espace Schengen rendra disponible trois autres corridors aux routes migratoires illégales. Tout d’abord la frontière extérieure avec la Turquie sera étendue de 240 km en faisant de Kapitan Andreevo un BCP (Border Crossing Point) sous pression exceptionnelle. Ce changement permettra également de rompre l'isolement de la Grèce comme une enclave de l’espace Schengen et fournira un corridor terrestre entre la Turquie et les Etats membres occidentaux. Néanmoins, le corridor le plus rapide entre Istanbul et l'Europe de l'ouest continuera de passer par l'autoroute qui traverse la Bulgarie, la Serbie et la Hongrie, ou la Serbie et la Croatie. Deuxièmement, les 525 km de côtes de ces deux pays sur la Mer Noire fourniront une nouvelle connexion maritime avec la Turquie. Finalement, persistera le risque de fraude des documents de voyage, grâce à l’existence de réseaux criminels et la disponibilité d’un savoir faire dans le domaine de la falsification.

Vis-à-vis de la croissance de la mobilité globale, des processus de libéralisation des visas, des accords de trafic aux frontières extérieures et de l’expansion des compagnies low-cost, les routes aériennes sont un corridor d’une importance grandissante. Une stratégie pour une gestion efficace d’un flux croissant de passagers reposera sur l’Automated Border Control Systems qui fait recours aux informations électroniques contenues dans les documents de voyage telles que les technologies d’identification des caractéristiques du visage.  L’approche concernant la gestion de ces frontières est typiquement multi focal et transpatial : le territoire physique perd en pertinence et, ainsi,  les services de  patrouille et de fourniture de produits analytiques de Frontex couvrent les pays de départ, les aéroports de débarquement, les frontières extérieures et l’après-frontière. De ce fait la coopération avec les autorités des pays tiers d’origine et de transit devient primordiale.

La fraude des documents de voyage  continuera à croitre. Ce sujet sera traité par le Visa Information System.

 

Or, les changements majeurs affectant les flux migratoires sont difficiles à prévoir tant en ce qui concerne leur chronologie que leur volume, leur composition. Le documentde Frontex évalue que les afghans continueront à occuper le premier rang des demandes d'asile ainsi que de franchissements et séjours illégaux car la situation en Afghanistan est censée demeurer instable. En outre, la grande communauté afghane en Iran et au Pakistan sera de plus en plus confrontée à une détérioration de la sécurité et à la pression gouvernementale à quitter ces pays. En ce qui concerne la Syrie, il semble inévitable que des réfugiés continueront à fuir vers la Jordanie et le Liban. Ces flux accroitront les tensions sociales à la fois dans les camps de réfugiés et dans les communautés respectives. Toute transition du pouvoir en Syrie sera affectée par les clivages ethniques, politiques et idéologiques. L’insécurité continuera à y régner. Ces circonstances, y compris le manque de capacités d’hébergements rendra difficile pour les réfugiés syriens de rentrer et continuera à en nourrir les flux vers l’Union.

 

Règlement Eurosur

 

Le règlement Eurosur est entré en vigueur le 2 décembre 2013. Il vise à créer un cadre commun pour l'échange d'informations et pour la coopération entre les États membres et l'Agence pour améliorer la connaissance de la situation et accroître la capacité de réaction aux frontières extérieures des États membres de l'Union aux fins de détecter, prévenir et combattre l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière et de contribuer à assurer la protection de la vie des migrants et à leur sauver la vie.  Son implémentation étant un cadre pour les activités de Frontex, il est au centre du « Programme de travail ». Deux services offerts par Frontex seront mieux développés,  le tableau commun de la situation aux frontières extérieures et aux zones situées en amont des frontières. Il s’agit d’interfaces graphiques présentant des données et des informations reçues en temps quasi réel des différentes autorités (notamment les centres nationaux de coordination), capteurs, plateformes et autres sources, qui sont échangées par le biais de canaux de communication et d'information avec d'autres autorités afin d'acquérir une connaissance de la situation le long des frontières extérieures et dans les zones situées en amont des frontières. Ils se composent des trois couches : « opérations », « événements » et « analyse ». L’Agence peut fournir à un centre national de coordination, s'il le demande, des informations concernant les zones situées en amont des frontières, qui peuvent en dépendre notamment en ce qui concerne :

·         une surveillance sélective de ports et côtes de pays tiers désignés qui, sur la base d'analyses des risques et d'informations, ont été identifiés comme étant des points d'embarcation ou de transit pour les navires ou autres engins servant à l'immigration illégale et à la criminalité transfrontalière;

·         le pistage en haute mer de navires et d'autres engins qui sont soupçonnés de servir ou ont été identifiés comme servant à l'immigration illégale ou à la criminalité transfrontalière;

·         une surveillance de zones désignées situées en mer, visant à détecter, identifier et pister les navires et autres engins servant, ou soupçonnés de servir à l'immigration illégale ou à la criminalité transfrontalière;

·         une évaluation environnementale de zones désignées en mer et aux frontières extérieures terrestres, visant à optimiser les activités de surveillance et de patrouilles ;

·          d'une surveillance sélective de zones désignées situées en amont des frontières extérieures, qui, sur la base d'analyses des risques et d'informations, ont été identifiées comme étant des zones potentielles de départ ou de transit pour l'immigration illégale ou la criminalité transfrontalière.

 

On voit que l’approche axée sur la collecte et l’élaboration des informations propres à Eurosur rend les zones frontalières plus faciles à surveiller, cette aire qu’on a défini dans l’introduction comme Grenzsaum, devient à même de s’adapter aux différentes exigences et aux risques envisagés par l’Agence.  

 

Les contributions de l’Agence à l’implémentation du règlement Eurosur sont de deux espèces : ceux directs provenant de la  « Risk Analysis Unit » et du « Frontex Situation Center », notamment portant sur l’implémentation d’un géo-portal produisant cartes et analyse géo-spatiale, et ceux indirects fournis par le « European Patrol Network » et le « JO Poseidon Land and Sea » notamment relatifs aux couches « événements » et « opérations » des tableaux de la situation.

 

Les principales priorités relatives à son implémentation et l’analyse des risques sont:

 

·         Réaliser évaluations et rapports (y compris sur les aspects des droits fondamentaux) en support des opérations conjointes par le biais notamment de l’amélioration du Frontex Information Exchange Systems et du Fusion Services

 

·         Améliorer et étendre l'analyse des risques avec la connaissance la plus complète de la situation en temps réel permettant des décisions tactiques et des réponses opérationnelles. Cela comprend l’évaluation systémique des segments vulnérables de la frontière et la prévision de mesures de facilitation.

 

·         Accroître la capacité de Frontex pour analyser, stocker et échanger des informations pour accroître l'efficacité dans la production de l'analyse des risques pour les parties prenantes;    

 

·         Fourniture d'une plate-forme pour l'échange d'informations et d'analyses permettant à Frontex et aux Etats membres d'accéder à la connaissance de la situation en temps réel par le développement constant de  réseaux d'analyse des risques avec les États membres et les pays tiers (en particulier avec la Turquie, le Moyen Orient, certains états africains et les pays voisins de l’Europe de l’Est)

 

Capacité de réponse opérationnelle de Frontex

 

Les activités opérationnelles représentent le cœur de la surveillance des frontières communes des Etats membres de l’Union. Dans cette partie nous nous pencherons sur certaines opérations conjointes à l’attention de l’Agence pour l’année 2014 et puis sur les équipes des garde-frontières.

 

Opérations conjointes

 

Selon les évaluations contenues dans le « Programme de travail » il demeure primordial d’assurer une connexion rapide et efficace entre le travail d’analyse et d’échange d’informations, le tout encadré dans le système Eurosur, notamment l’élaboration des tableaux commun de la situation et des interventions opérationnelles. Le succès de la gouvernance de la mobilité migratoire dépend de sa bonne intégration et de la coordination de tous les acteurs en jeu. Une route indispensable est de rendre les opérations de plus en plus flexibles et polyvalentes.

 

En ce qui concerne la frontière maritime les opérations suivantes seront objet d’interventions ciblées :

 

·         EPN Aeneas et Hermes dans la région de la Méditerranée centrale

·         EPN Indalo et Minerva dans la Méditerranée orientale

·         EPN Hera dans l’Atlantic

 

Dans le cadre des opérations conjointes aux frontières aériennes sur la base des résultants du «  Pulsar 2010-2013 », Frontex se propose de renforcer ses capacités de réaction ainsi que celles des Etats Membres au moyen des programmes suivants:

 

·         le projet pilote à moyen terme Flight Tracking, mis en place dans les Balkans occidentaux, visant à développer un système de flight tracking en temps réel pour le tableau commun de la situation en amont des frontières aériennes et le système d’alerte ;

·          JO Pegasus, une activité permanente et flexible aux aéroports des Etats membres et des pays tiers visant à aborder les migrations irrégulières ;

·         JO Alexis visant à renforcer les capacités opérationnelles aux aéroports vulnérables. 

 

La plateforme permanente JO Poseidon Land and Sea, relative à la Méditerranée orientale et aux frontières Sud- Est, fera objet d’interventions visant à :

 

·         augmenter le contrôle effectif de la migration irrégulière ;

·         aider les autorités nationales en matière de prévention et la lutte contre la criminalité transfrontalière ;

·         améliorer les services d’intelligence;

·         renforcer les efforts de cartographie et la gestion des migrations ;  

·         soutenir la Grèce dans les opérations de retour.

 

European Border Guard System

 

L’exigence d’améliorer la connaissance de la situation pour renforcer les capacités de réponse souligne l’importance pour l’Agence d’avoir à sa disposition des équipes techniques pour rapidement aborder les défis qui se posent. Sur la base d’un projet pilote de 2013, Frontex prendra des mesures pour mettre en place  ses propres outils techniques.

 

Des efforts accrus seront faits pour garantir que les policiers déployés dans les activités opérationnelles coordonnées par Frontex soient membres de l’European Border Guard Team. En outre, pour veiller à ce que les membres de cette équipe soient correctement formés et préparés pour leur déploiement, Frontex développe et met en œuvre une nouvelle forme de formation à réaliser en connexion directe avec les  déploiements et les formations spécialisées - y compris celles concernant les droits fondamentaux – et pour les différents profils.

 

Conclusion

 

La mobilité migratoire de par sa  nature transnationale, instable et souple pose des défis inédits aux frontières communes des Etats membres de l’Union. Le « Programme de travail 2014 » de Frontex montre bien que l’approche européenne à leur gouvernance est désormais axée sur les deux éléments qu’on a présentés dans l’introduction et analysés tout au long de ce rapport : la connaissance de la situation, voire un exercice systématique de cartographie des frontières extérieures et des zones situées en amont de ces dernières, et la flexibilité de la frontière, voire son déplacement. Ces deux facteurs s’alimentent entre eux.

 

A souligner que l’impacte des activités de Frontex sur la surveillance des frontières extérieures dépendront aussi de la mis en place des 37 activités prévues dans le cadre de la Task Force pour la Méditerranée qui de son coté entraine encore plus en profondeur le changement de la nature des zones frontalières en associant les pays tiers , d’origine ou de transit, à la gestion des flux migratoires.

(Alberto Prioli)

 

Pour en savoir plus :

 

-          Frontex’ Programme of Work 2014 : EN

 

-          FRAN Quarterly. Quarter 3, July-Septembre 2013 : EN

 

-          Règlement (UE) N o 1052/2013 Parlement européen et du Conseil portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur) : EN / FR    

 
-          Examen à mi-parcours des travaux de la Task force pour la Méditerranée, NEA say n 143 : FR

 -          Entrée en vigueur d’EUROSUR, le 2 décembre 2013, NEA say n 139 : FR

 -          Eurosur : adoption du système Eurosur par le Parlement européen. Une réelle volonté politique des Etats membres et, enfin, une solution concrète à l'ossuaire qu'est devenue la mer Méditerranée .Une décision attendue depuis longtemps, NEA say 137 :FR