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L’Europe derrière les barreaux :Usage des Règles pénitentiaires européennes dans le système carcéral français

pdf mise en ligne :11 02 2015 ( NEA say… n° 154 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Lutte contre le trafic d'armes

QUILLEROU CharlineExtraits du mémoire de Master I Sciences Po Rennes . Texte intégral sur demande à charline.quillerou@laposte.net Sous la direction de : Dr. Virginie SALIOU - 2013-2014
La thématique pénitentiaire suscite en France un débat constant et passionné, symptomatique à la fois d’une réflexion inachevée et d’une insatisfaction face au système carcéral. Ce débat s’inscrit dans un paysage carcéral caractérisé par la vétusté du parc immobilier, qui, pour moitié, date du XIXe siècle, ainsi qu’une surpopulation croissante, accentuée par des politiques pénales de plus en plus répressives. Une telle situation crée des conditions de détention parfois qualifiées d’indignes et à de nombreuses reprises condamnées, tant au niveau international, par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) ou le Commissaire européen aux droits de l’homme, que par des acteurs nationaux tels que les parlementaires, les associations de réflexion et de défense des droits des détenus ou encore par des publications diverses. Les réformes mises en oeuvre, centrées sur les aménagements de peine, ont bien du mal à améliorer ces conditions de manière significative.


Face à un tel constat, le Conseil de l’Europe (CoE) a un rôle important à jouer en termes de protection des droits des personnes privées de liberté. Ses recommandations permettent de faire évoluer les pratiques nationales. D’après sa propre définition, le CoE est une organisation intergouvernementale de défense des droits de l’homme, dont le siège est à Strasbourg, en France. Fondée le 5 mai 1949 par la Belgique, le Danemark, la France, la Grande-Bretagne, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède, elle est aujourd’hui forte de quarante-sept Etats. Si les vingt-huit pays membres de l’Union européenne (UE) y prennent part, le CoE inclut également la Turquie et la Russie, entre autres. L’UE et le CoE doivent donc être distingués. Défini par son statut, l’objectif du CoE est « de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social ». (Article 1er a.) Pour y parvenir, notamment en matière pénale, le CoE s’appuie sur la CEDH (Cour européenne des droits de l’homme) et le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT).

Les Règles pénitentiaires européennes (RPE) constituent un ensemble de trois recommandations successives du CoE qui définissent les règles minimales applicables dans les établissements pénitentiaires pour les personnes détenues et les personnels. Elles couvrent de nombreux aspects de la vie carcérale tels que l’hygiène, l’alimentation, les contacts avec le monde extérieur, la santé, l’éducation, les activités, le transfèrement des détenus, le régime carcéral ou encore la formation du personnel. La logique est celle d’une harmonisation des pratiques à l’échelle européenne. Initialement adoptées en 1973, elles ont été révisées en 1987 puis en 2006. Ce dernier processus de mise à jour des RPE avait pour but de prendre en compte les développements intervenus depuis 1987 en termes de jurisprudence de la CEDH, de normes établies par le CPT mais aussi de changements sociétaux tels que la contrainte sécuritaire post-11 septembre 2001 et l’inflation carcérale qu’elle a induite. Ce sont ainsi cent-huit RPE qui sont détaillées en trois-cent-dix-huit recommandations.

Il est important de noter qu’une recommandation est un texte juridiquement non contraignant. Les RPE n’ont donc pas vocation à être transposées in extenso en droit interne mais à servir de guide pour les Etats membres dans l’élaboration de leurs législations et politiques, ainsi qu’à être diffusées et traduites. Le but étant d’harmoniser les pratiques, d’établir des principes communs et de renforcer la coopération internationale par le biais de textes incitatifs que les administrations pénitentiaires doivent s’efforcer de mettre en oeuvre « en suivant la lettre et l’esprit de ces principes ». 

La dimension incitative des RPE renvoie à la question de l’influence du CoE sur les territoires nationaux des Etats membres ; influence qui a été théorisée sous le titre d’ « européanisation », qui renvoie à l’impact des organisations et des institutions européennes sur les politiques, la politique et le politique au niveau national et régional. Si les activités européennes ont un fort impact sur les institutions nationales et les politiques publiques, celui-ci est sujet à une forte hétérogénéité. Dès lors, la mise à jour et l’adoption des RPE en 2006 constituent un terrain d’analyse révélateur des différents mécanismes à l’oeuvre dans le cadre d’un processus d’européanisation. Cela d’autant plus que ce processus a conduit à l’adoption de la loi pénitentiaire française du 24 novembre 2009 qui, si l’on en croit le site du Ministère de la Justice, a « validé et inscrit dans le droit interne la grande majorité des règles pénitentiaires européennes (circuit arrivant, travail pluridisciplinaire, téléphonie, etc.). L’application des RPE se poursuit désormais dans ce cadre législatif. » 

L’ensemble de ces éléments conduit à se poser la question suivante : En quoi les Règles pénitentiaires européennes participent-elles d’un processus d’européanisation de l’institution carcérale française ?

I. L’administration pénitentiaire: un acteur important du processus d’européanisation

La signature de la Recommandation (2006)2 du CoE le 11 janvier 2006, relative aux RPE, n’a suscité aucun positionnement nouveau de la part du Gouvernement français sur ce thème, en dépit de l’engagement politique que représente cette signature. Pourtant, l’institution carcérale française a fait l’objet d’un processus d’européanisation par l’action conjointe du CoE, des associations et de l’administration pénitentiaire (AP). Ce processus est multidimensionnel en ce sens que trois mécanismes d’européanisation sont identifiables.

A. Une européanisation horizontale par la coopération

L’européanisation carcérale se fait d’abord par la coopération entre les pairs, c’est-à-dire dans une logique horizontale. Cette coopération renvoie à des processus de socialisation et d’apprentissage. Il existe ainsi un milieu international favorisant les échanges, le partage des expériences, des bonnes pratiques et conduisant in fine à une européanisation. L’existence de Conférences des Directeurs d’administration pénitentiaire (CDAP) dans le cadre du CoE en est un exemple symptomatique. Organisées tous les deux ans environ depuis 1972, elles ont institutionnalisé un échange régulier entre les acteurs européens qui peuvent ainsi discuter de la mise en oeuvre des recommandations du CoE et des problèmes rencontrés. Ces espaces constituent des lieux de socialisation en ce sens qu’ils favorisent l’apprentissage de nouvelles idées et pratiques carcérales. Les acteurs constituent de la sorte un réseau de contacts.

Le développement de ces espaces de socialisation et des échanges entre des acteurs d’origines différentes permet d’importer les bonnes pratiques étrangères et de faire évoluer l’institution carcérale française. Le mouvement inverse consistant pour la France à exporter certaines pratiques dans les pays voisins existe de la même manière. Dans cette même logique d’européanisation, la formation des élèves directeurs des services pénitentiaires et des élèves directeurs d’insertion et de probation proposée à l’Ecole Nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP) d’Agen inclut un stage dans un pays européen au cours de la formation initiale. Ces personnels entrent ainsi dans une dynamique européenne. Ceci étant, des obstacles à l’européanisation existent. Le premier, et le plus évident, est celui de la langue. Le français et l’anglais étant les deux langues officielles du CoE, leurs locuteurs natifs européens ne sont pas directement concernés par cet obstacle à l’échange. En revanche, ces derniers

se heurtent comme leurs confrères à des obstacles administratifs persistants. Conduire un échange international suppose enfin la connaissance du système pénitentiaire des pays européens partenaires. Malgré les nombreux espaces de socialisation, cette connaissance n’est pas effective, à la faveur de la grande diversité des systèmes pénitentiaires européens. En dépit de ces obstacles, l’évolution de l’institution carcérale française tient en grande partie à ces échanges européens.

B. L’européanisation cognitive: un transfert de politique sans législation

1. Une logique de persuasion

L’influence européenne en matière carcérale comporte une dimension cognitive importante. Conformément à la typologie établie par S. Guigner, l’européanisation cognitive renvoie à la production et/ou à la diffusion d’idées de politiques publiques ou de pratiques.

La diffusion des idées et principes du CoE se fonde en premier lieu sur une recommandation, la Rec(2006)2. Ce texte résultant d’un compromis, il s’agit pour le CoE de persuader les Etats signataires d’aller jusqu’au bout de la démarche à laquelle ils ont souscrit en apposant leur signature. Ainsi, la composante sémantique acquiert une grande importance. L’utilisation récurrente du verbe « devoir » en est révélatrice en ce sens qu’il suppose une obligation morale, légale ou normative. Toutes les obligations qui jalonnent le texte de la recommandation visent à persuader les Etats signataires que telle est la conduite à adopter dans le cadre des politiques pénales nationales. De surcroît, le présent est le temps le plus fréquemment employé dans la Rec(2006)2. Conformément à la valeur des temps de la langue française, il est utilisé pour exprimer un état des choses, une vérité générale. Les RPE devant servir de guide pour les Etats « dans l’élaboration de leurs législations ainsi que de leurs politiques et pratiques », la recommandation présente l’univers carcéral conformément à ce qu’il devrait être dans tous les Etats concernés au moment de la rédaction.

Au-delà de la dimension sémantique, le Comité des Ministres du CoE met en exergue les bonnes pratiques, dans son Commentaire de la Recommandation, par le biais de comparaisons internationales. Tous les indicateurs ainsi établis permettent d’évaluer et d’orienter la mise en oeuvre des RPE dans les pays concernés. C’est la méthode du benchmarking. Celle-ci « consiste à fixer des standards ou des points de référence devenant des cibles à atteindre ou des indicateurs permettant de comparer et d’évaluer les pratiques et leurs résultats. » Cet instrument de comparaison est un élément important d’européanisation cognitive consistant à apprendre des politiques publiques conduites à l’étranger.

2. Une logique d’imposition

L’européanisation cognitive est également imposée et repose sur une diffusion des standards européens elle-même fondée sur la contrainte. Dans le cadre des RPE cette européanisation cognitive imposée et la pression à l’adaptation qui en résulte, se concrétisent en premier lieu par un questionnaire de mise en application. Le 5 juin 2008, soit plus de deux ans après l’adoption de la Rec(2006)2, le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) a publié les réponses des Etats membres du CoE au questionnaire de mise en oeuvre de cette recommandation. Il s’agit donc d’une européanisation imposée en ce sens que le CoE, par le biais du CDPC, exerce une pression à l’adaptation sur ses pays membres. Cette pression est d’autant plus forte que le questionnaire et les réponses correspondantes sont publiés en version numérique sur le site du CoE, tout comme la Rec(2006)2. Tout individu a ainsi accès à ces informations gratuitement. Dès lors, les associations de défense des personnes détenues, par exemple, peuvent en faire un instrument de contestation des choix de politiques publiques domestiques voire même dénoncer les réponses apportées au CDPC.

La comparaison s’effectue aussi par la publication de données chiffrées telles que les Statistiques Pénales Annuelles du Conseil de l’Europe (SPACE). Il y a ici une « européanisation par le chiffre ». Ces chiffres conduisent à hiérarchiser les pays membres, et par extension les acteurs nationaux, en fonction des politiques pénales adoptées. Ce faisant, les Etats membres du CoE entrent en compétition ; chacun aspirant à définir ou à correspondre au modèle européen.
Le CoE dispose également d’autres moyens de pression sur ses Etats membres. L’activité des instances supranationales telles que le CPT et la CEDH sont autant de facteurs d’européanisation cognitive imposée. Le CPT visite les lieux de détention des Etats membres du CoE pour examiner le traitement réservé aux personnes privées de liberté. C’est un organe de monitoring, de suivi, dont le mandat est illimité. A l’issue de ses visites, le CPT rédige un rapport assorti de recommandations visant à améliorer la situation dans le pays concerné. Les RPE constituent une norme de référence pour le CPT et ses rapports s’y réfèrent. Les pays visités sont contraints à l’adaptation. S’il n’y a pas de sanction juridique en cas de non respect des recommandations du CPT, un tel comportement peut porter atteinte à l’image du pays. De fait, le CPT jouit d’une aura très importante. Les lacunes et points faibles mis en évidence par les recommandations du CPT sont ainsi susceptibles d’être opposés aux autorités par les associations ou organes de protection des droits de l’homme tant à l’échelle nationale qu’internationale. C’est d’ailleurs le cas de la CEDH qui fait régulièrement référence aux rapports du CPT ainsi qu’aux RPE dans ses arrêts. Les RPE sont ainsi devenues opposables aux pays membres du CoE. Elles constituent ce que l’on appelle un droit souple ou soft law.

C. Une double européanisation verticale

1. Une logique bottom – up pour palier l’inertie des autorités

Bien que l’adoption d’une recommandation européenne constitue un engagement politique de la part des Etats qui la signent, celle-ci se trouve noyée dans le flot des politiques publiques et préoccupations nationales, passant ainsi au second plan. D’autant plus lorsqu’il s’agit d’un texte non contraignant. En l’absence de toute initiative gouvernementale dans le sens de la diffusion du texte, ce rôle a été rempli par le milieu associatif qui, dès lors, s’est constitué en groupe de pression. Le Genepi (Groupement Etudiant National d’Enseignement aux Personnes Incarcérées) a ainsi consacré le numéro de mars/avril 2006 de sa revue Passe-Murailles aux « Nouvelles règles pénitentiaires européennes ». Les RPE y sont publiées en intégralité. Cet exemple est symptomatique d’une logique verticale ascendante. L’objectif est de sensibiliser les acteurs nationaux et faire pression sur les autorités dans le cadre d’un système d’interactions au niveau national.

Ce rôle transparait également dans les discours des acteurs associatifs qui mobilisent des comparaisons internationales et problématisent la question pénitentiaire au prisme de l’Europe. Il s’agit, une fois encore, d’une logique de benchmarking. De la sorte, une réflexion sur la thématique des RPE a été impulsée en France par les acteurs associatifs, à la lumière des expériences conduites dans les pays européens voisins. Cette réflexion a créé une pression politique. Du côté des chercheurs, la même stratégie de comparaison est utilisée.

2. Une logique top- down exercée sur l’administration pénitentiaire

Dès 2006, la Direction de l’AP (DAP), sous l’autorité de C. d’Harcourt, a beaucoup communiqué sur les RPE. Elle a diffusé le texte ainsi qu’une partie du commentaire du Comité des Ministres du CoE à ses personnels. Cinq lettres d’information électroniques sur les RPE ont également été publiées entre 2007 et 2010 en français et en anglais. Il s’agit pour la DAP de faire de la pédagogie à destination de ses agents, mais aussi de l’ensemble des citoyens. La stratégie de communication externe repose sur des références au CoE et au respect des prescriptions européennes tandis que la communication interne insiste sur l’amélioration des conditions de travail des personnels. L’objectif est d’obtenir l’assentiment des personnels, ou plus précisément des syndicats les représentant. Du point de vue externe, l’AP aspire à redorer son image auprès de l’opinion publique. Dans ce cadre, l’usage de l’Europe relève de la stratégie.

Si l’AP a fait un usage stratégique de l’Europe, il n’en demeure pas moins que des changements de pratiques professionnelles sont intervenus à la faveur des RPE. Au printemps 2006, l’AP a travaillé à la définition des règles qui pouvaient être les plus adaptées à la situation des établissements pénitentiaires français. Parmi les cent-huit RPE, huit règles considérées comme « présentant un réel enjeu pour l’évolution des établissements pénitentiaires »15 ont été sélectionnées par l’AP à la suite d’une mission d’étude. L’AP a ensuite choisi de se concentrer sur l’accueil des détenus arrivants, à l’issue d’une phase d’expérimentation des huit RPE sélectionnées. Pourtant, face à l’inertie des personnels, l’administration centrale a dû faire pression sur les directions interrégionales qui elles-mêmes exerçaient une pression sur les chefs d’établissement pour que les RPE soient mises en place. En ce sens, l’européanisation verticale top-down repose sur la contrainte. Cette contrainte a abouti à la mise en place, dans les établissements pénitentiaires, de quartiers dédiés aux détenus arrivants. Tout est ainsi mis en oeuvre par les directions interrégionales pour contraindre les établissements pénitentiaires au changement.

Européanisation n’est cependant pas synonyme de convergence. Preuve s’il en est, les RPE sont confrontées à la réalité de leur exécution dans les établissements pénitentiaires français. En outre, les acteurs nationaux adaptent les préconisations européennes à leur situation domestique et les modèlent en fonction de leur intérêt propre. Les logiques de l’appropriation et du choix rationnel interfèrent dans l’application de la Rec(2006)2. Les acteurs nationaux s’approprient les schèmes de pensée européens et ainsi s’européanisent. En termes de choix rationnel, l’Europe et le CoE sont pour eux sources de contraintes ou d’opportunités. La pression exercée sur les acteurs nationaux conduit à une certaine mise en conformité des pratiques avec le modèle européen que constituent les RPE. Cette pression s’exerce dans une logique verticale top-down complémentaire d’un mouvement bottom-up. De même, elle résulte d’une européanisation cognitive imposée, fruit des travaux du CPT, du Commissaire aux droits de l’homme et des arrêts de la CEDH. Sans oublier que la multiplication des comparaisons internationales participe de cette dynamique. Ainsi, l’européanisation est prise en charge par les acteurs nationaux eux-mêmes. Si dans un premier temps seule l’AP s’empare de ce processus, le Gouvernement va adopter la même démarche dès 2008, avec le dépôt d’un projet de loi pénitentiaire au Sénat.

II. Une européanisation prise en charge par le législateur

Le projet de loi pénitentiaire déposé au Sénat le 23 juillet 2008 fait, à de multiples reprises, référence aux RPE dans son exposé des motifs. Par ce projet de loi, le Gouvernement à travers sa Garde des Sceaux R. Dati, s’inscrit dans une logique nationale de changement, tout en légitimant son action par le recours à l’Europe. En résulte une européanisation partielle de l’institution carcérale française.

A. Une logique nationale de changement

1. L’effervescence du début des années 2000

Chargé en septembre 1999 par la garde des Sceaux, E. Guigou, de rédiger un rapport sur les prisons, G. Canivet, alors premier président de la Cour de cassation, s’est montré très critique a l’égard du système carcéral français. Ainsi, il préconisait déjà « une évolution profonde du fonctionnement de la prison, notamment la mise en place d’une loi pénitentiaire et la création d’un système de contrôle des prisons indépendant.» De telles préconisations s’inscrivaient dans la lignée des disqualifications internationales des conditions de détention françaises. Au-delà de ce rapport Canivet de mars 2000, deux rapports d’enquête parlementaire ont été publiés en juin de cette même année. Ces documents, ainsi que la couverture médiatique dont a bénéficié la thématique carcérale à cette époque, ont conduit le Gouvernement à se pencher sur un projet de loi pénitentiaire. Un Comité d’orientation stratégique a été constitué et, dans la foulée, un avant-projet de loi élaboré. Il s’agissait d’unifier le droit et de limiter les condamnations nationales et internationales. La réflexion initiée E. Guigou ne sera pas poursuivie par son successeur M. Lebranchu. Ces éléments concourent à définir, une fois encore, la politique pénale française comme une avoiding blame politics. Cette politique tente d’échapper aux critiques sans être porteuse d’un projet particulier ni d’ambition. Il s’agit de donner le sentiment que le Gouvernement agit sans que cela se traduise concrètement. D’autant plus que la thématique carcérale n’est pas porteuse politiquement même si elle se constitue ponctuellement comme un objet politique mobilisateur, à l’image de ce qui s’est produit en 2000-2001. La politique pénitentiaire fonctionne ainsi de manière cyclique. L’élection présidentielle de 2007 et la constitution d’un nouveau Gouvernement vont constituer une étape supplémentaire vers l’adoption d’une loi pénitentiaire, un nouveau cycle. C’est l’occasion pour les acteurs associatifs d’inscrire le Gouvernement français dans un processus d’européanisation.

2. Une volonté de changement concrétisée en 2008

L’OIP-SF (Section française de l’Observatoire international des prisons) va ainsi participer à l’inscription des RPE dans le droit français en exerçant une pression sur le personnel politique, ou plus précisément sur les candidats à l’élection présidentielle de 2007. En effet, le 14 novembre 2006, lors des Etats généraux de la condition pénitentiaire organisés par l’OIP-SF, l’organisation avait présenté un document d’orientation « visant à une transformation d'envergure de la condition carcérale. » En fin de journée, les candidats à l’élection présidentielle ont été interpellés sur le sujet « de sorte à susciter de leur part un engagement personnel de réformer profondément le régime des prisons en France ». Si les termes employés ne font pas explicitement référence aux RPE ni au CoE, ils renvoient à leur contenu, notamment les droits des personnes détenues. Les réponses des candidats ont été rendues publiques le 16 janvier 2007. Dans sa réponse, N. Sarkozy a pris l’engagement suivant : « Les règles pénitentiaires érigées par le Conseil de l’Europe indiquent les normes considérées comme indispensables. A nous de les appliquer. Une loi pénitentiaire doit préciser les missions de l’administration pénitentiaire et les conditions générales de détention ». S’il était élu, le candidat s’engageait donc à appliquer la Rec(2006)2 sur les RPE, adoptée deux ans auparavant. Ce sont ainsi les acteurs associatifs qui ont donné l’impulsion nécessaire à l’adoption d’une loi pénitentiaire visant à inscrire, dans le droit positif français, les RPE. Cette logique est celle d’une européanisation verticale bottom-up.

Le 11 juillet 2007, R. Dati, nouvellement Ministre de la Justice, a convoqué un Comité d’orientation restreint animé par J.-O. Viout, procureur général de la Cour d’Appel de Lyon et chargé de préparer le projet de loi pénitentiaire sur lequel le candidat N. Sarkozy s’était engagé avant son élection à la présidence de la République. Ceci étant, plusieurs objectifs sont assignés à ce projet, notamment celui de renforcer la sécurité juridique, mais aussi de clarifier les missions de l’AP, d’améliorer la reconnaissance des personnels, de régir la condition juridique de la personne détenue, et de prévenir la récidive. L’ensemble de ces objectifs indique que l’introduction des RPE dans le droit français n’est pas la seule motivation du Gouvernement en 2008. Le contexte national, juridique et historique, occupe donc une place importante. La logique de changement qui transparait dans le projet de loi pénitentiaire de 2008 est une logique nationale.

B. Une européanisation légitimante

1. Eviter les critiques internationales

A maintes reprises les lacunes de la politique pénitentiaire française ont été pointées du doigt par la CEDH et les rapports du CPT. Il s’ensuit que des politiques publiques sont mises en oeuvre pour éviter ces critiques internationales, dans la logique des avoiding blame politics. Le projet de loi pénitentiaire de 2008 s’inscrit dans cette dynamique. L’utilisation de la rhétorique du changement est censée atténuer les contestations.

Effectivement, dans sa rubrique « contexte international », l’exposé des motifs fait référence à la résolution du Parlement européen du 17 décembre 1998 qui invite les Etats membres de l’UE à adopter une « loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires ». De même que les Règles minima des Nations-Unies et règles pénitentiaires du CoE sont présentées comme des vecteurs de changement. Cette multiplication des justifications tend à inscrire la référence à l’Europe dans un usage de légitimation. Il convient, pour le Gouvernement, de légitimer sa démarche par les exigences européennes et internationales. La légitimation est à double tranchant. Positive, elle consiste pour le législateur à souligner l’intérêt d’intégrer les principes européens dans les pratiques nationales. Négative, elle fait référence à la contrainte européenne. Dans les deux cas, il en résulte une mise en conformité, totale ou partielle, de la politique publique nationale, avec les exigences européennes. Le projet de loi dans son ensemble est présenté comme étant « en accord avec les recommandations européennes ».

L’usage de l’Europe repose également sur des procédés cognitifs. Ces procédés servent à interpréter et comprendre la loi pénitentiaire au prisme européen. L’usage d’un vocable européen et les références aux RPE en sont des exemples significatifs. L’européanisation résulte ainsi de calculs de la part des responsables politiques.

S’il y a usage de l’Europe par les acteurs politiques, il y a aussi européanisation. L’exemple le plus parlant est celui de la réduction de la durée maximale de placement en cellule disciplinaire, contenue dans l’article 53 du projet de loi. Cette réduction « trouve sa justification dans le souci de garantir le respect et la dignité des personnes détenues et d’harmoniser nos pratiques avec les législations européennes et les règles énoncées par le Conseil de l’Europe […] ». Il s’avère que le seuil maximal autorisé par la réglementation française se situe « très au-delà de celui existant dans la plupart des autres législations européennes. » Les responsables nationaux sont ainsi contraints au changement par le benchmarking à l’oeuvre au niveau européen. Des standards européens sont fixés par la comparaison internationale et deviennent ainsi des objectifs à atteindre.
Le point de vue contraire, consistant pour la France à faire machine arrière par rapport à une disposition progressiste existe aussi. C’est le cas de l’article 49 du projet, relatif à l’encellulement individuel des prévenus.

Pour éviter les critiques internationales, les responsables politiques français affichent la mise en conformité de la France avec la Rec(2006)2. Ce message s’adresse d’abord aux instances internationales, mais aussi aux acteurs nationaux et citoyens français. Il s’agit une nouvelle fois d’une stratégie d’avoiding blame politics puisque seules une dizaine de RPE sont reprises dans l’exposé des motifs de la loi pénitentiaire. Les RPE sont seulement l’une des sources d’inspiration du projet de loi.

2. Un projet placé sous le signe de la traduction

Ni dans le projet ni dans le texte définitif de la loi pénitentiaire il n’y a de « transposition règle par règle » de la Rec(2006)2. En revanche, il y a traduction du texte européen par le biais d’ajustements. Certains de ces ajustements sont dus au fait que des dispositions réglementaires du Code de procédure pénale sont contraires aux RPE. C’est le cas pour la fouille des effets personnels des personnes détenues. D’autres Règles, compatibles avec le droit interne, sont pourtant difficilement applicables en raison des contraintes matérielles notamment.

Ceci étant, J.-C. Froment, professeur à l’Université Pierre-Mendès France de Grenoble et directeur de l’Institut d’Etudes Politiques de Grenoble, considère que la loi pénitentiaire traduit des avancées en termes de droits des détenus.30 L’attribution de droits participe d’un processus d’attribution d’un statut juridique aux personnes détenues. Pour ce faire, les RPE ont fait figure de référence.

En dépit des avancées imputées aux RPE, au moment des débats sur le projet de loi pénitentiaire et même encore aujourd’hui, la loi a été considérée comme accommodante pour l’AP. Porter une loi pénitentiaire plus ambitieuse aurait exposé le Gouvernement à des critiques, en ce sens que la politique pénitentiaire n’est pas un sujet porteur politiquement. Limiter ses ambitions suscitera, de même, le mécontentement des acteurs associatifs. Ceci étant, l’objectif final des responsables politiques étant leur réélection, une politique a minima sera préférée pour satisfaire le plus grand nombre.

Sans oublier que la politique pénitentiaire envisagée par le Gouvernement dans son projet de loi renvoie à la notion de path dependency, de sentier de dépendance. Les choix effectués par les Gouvernements précédents contraignent ceux du Gouvernement présent. Les politiques répressives du début des années 2000 ayant engendré une surpopulation carcérale, les RPE sont difficilement applicables en l’état. L’ensemble de ces éléments conduit à la traduction d’une partie des RPE. La logique adoptée quant aux autres règles est celle de l’inertie. L’écart entre la Rec(2006)2 et la situation des établissements pénitentiaires français étant trop important, celles-ci ne sont pas appliquées. L’affichage politique dont fait l’objet l’application des RPE par la France contraste avec l’ensemble de ces ajustements.

C. Un processus d’européanisation limité

1. Une réflexion parlementaire tournée vers le Conseil de l’Europe

Dès la discussion générale du texte dans les deux chambres, le ton est donné. D’emblée, les parlementaires se placent sur le terrain de l’amélioration des conditions de détention et du respect des prescriptions européennes. Ils entendent adapter la législation française aux standards européens et remédier aux restrictions introduites par le projet de loi du Gouvernement. A ce titre, l’européanisation imposée et la pression à l’adaptation qui en résulte transparaissent dans les interventions et les échanges. Les références à la « jurisprudence européenne », à la CEDH ainsi qu’aux rapports du CPT et du Commissaire européen aux droits de l’homme sont fréquentes. Sénateurs comme députés soulignent la nécessité de faire évoluer les pratiques nationales au regard des nombreuses condamnations européennes à l’encontre de la France. Il s’agit pour les acteurs politiques de voter une loi qui permette d’éviter, à l’avenir, les disqualifications internationales qui portent atteinte à l’image de la France. Pour ce faire, les RPE constituent des ressources mobilisables pour l’établissement d’une politique publique nationale.

De même, la logique d’imposition transparait dans le choix du vocabulaire employé par les parlementaires. Ainsi ils parlent d’ « obligations européennes », de « cadre normatif exigeant » soulignant que la France est « montrée du doigt pour les dysfonctionnements de sa justice » et ainsi apparaît comme « l’un des plus mauvais exemples » européens. Ces choix sémantiques servent à légitimer les amendements parlementaires. Les recommandations européennes, notamment les RPE sont présentées comme des objectifs à atteindre.

Au-delà de la dimension sémantique, les députés comme les sénateurs utilisent la comparaison internationale comme vecteur de changement. A titre d’exemple, A. Anziani porte-parole du groupe socialiste et apparentés du Sénat demande au Gouvernement « d’abolir les mises en cellule disciplinaire et de les remplacer par des mesures de confinement individuel. À défaut, réduisez au moins cette durée aux normes européennes : la durée maximale de placement en cellule disciplinaire est de trois jours en Irlande, de neuf jours en Belgique, de quatorze jours en Angleterre, de vingt-huit jours en Allemagne. » La mise en commun des expériences, ainsi que les comparaisons, permettent de fixer des standards européens. Une telle stratégie de benchmarking fonctionne également lorsqu’il s’agit pour le Gouvernement, de justifier ses choix de politique publique.

2. Des résistances à l’européanisation

En dépit des bonnes intentions exprimées lors des discussions générales des deux assemblées, l’européanisation de l’institution carcérale, par la loi pénitentiaire, a rencontré un certain nombre d’obstacles. Le rejet de la majorité des amendements proposés à l’Assemblée nationale comme au Sénat est le plus significatif. Il en résulte une application « à la carte » de la recommandation. Le processus législatif contribue à inscrire, là encore, la politique pénale dans la logique des avoiding blame politics : afficher la reprise des RPE en droit interne quand seule une petite partie des RPE est concernée.

Motif récurrent de rejet des amendements présentés, l’article 40 de la Constitution française est rédigé comme suit : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. » Dès 2008, l’UGP-CGT estimait que « les règles pénitentiaires européennes introduites dans le texte […] vont pour la plupart perdre du sens et venir se fracasser à la réalité budgétaire et à la politique pénale conduite par le Gouvernement ». Le rejet de la plupart des amendements parlementaires lui donne raison. L’européanisation se heurte ainsi à des considérations nationales qui priment sur les exigences européennes.

Si un nombre important d’amendements trouvaient leur justification dans les RPE, d’autres auraient pu être présentés. Ce sont les considérations nationales qui prévalent et conditionnent l’application de la Rec(2006)2. A cet égard, la lutte contre la dégradation des conditions carcérales, conséquence de la surpopulation, est un objectif majeur affiché par les parlementaires au cours de la procédure législative. La mise en oeuvre des RPE est éventuellement un moyen d’y parvenir. Toujours est-il que la surpopulation empêche l’entrée en droit français de la Rec(2006)2 dans son intégralité. Ces éléments, ajoutés à la nécessité d’adopter au plus vite une loi pénitentiaire, ont conduit à ce que seule une partie des règles soit prise en considération.

Dans la rubrique des critiques nationales, il convenait, pour le Gouvernement, puis pour les parlementaires, de rallier l’AP au projet de loi. En vue d’obtenir cette adhésion, l’AP a été associée aux travaux préparatoires. Les modifications des pratiques pénitentiaires, conformément aux RPE, ne pouvaient ainsi aller bien au-delà des réformes déjà engagées par l’AP. Toutes ces résistances à l’européanisation, à l’évolution des pratiques pénitentiaires conformément aux standards européens contenus dans la Rec(2006)2, conduisent à l’adoption d’un texte de loi partiellement conforme aux RPE.

3. Des modifications substantielles inachevées

La loi pénitentiaire française, adoptée fin 2009, a permis d’inscrire en droit interne une partie des recommandations du CoE. Ces modifications, que l’on peut qualifier de substantielles, ne sont pourtant que partielles.

Les restrictions des droits des personnes détenues contenues dans la version finale du texte de loi en sont une illustration. Si l’apport de la loi pénitentiaire en termes de définition des droits de la personne détenue est important, il n’en demeure pas moins qu’elle comporte des aménagements et restrictions. L’article 22 de la loi traduit les principes généraux contenus dans les neuf premières RPE de la façon suivante : « L'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L'exercice de ceux-ci ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l'âge, de l'état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue. » Les motifs de restriction ont été sensiblement élargis, si l’on se réfère à la RPE 3 qui indique que « les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées. » Les RPE font donc l’objet d’ajustements à l’échelle nationale. La logique est celle de la traduction. En ce sens, l’européanisation peut être considérée comme partielle.

Ceci étant, à y regarder d’un peu plus près, on remarque que la loi pénitentiaire traduit certaines avancées, inspirées des RPE. C’est le cas notamment des dispositions concernant les fouilles. L’influence du CoE sur la loi pénitentiaire française s’est concrétisée à l’échelle gouvernementale puis parlementaire par de nombreuses références aux RPE comme au CoE. Pourtant, l’aboutissement de ce processus d’européanisation se caractérise par un écart significatif entre les prescriptions européennes et le texte de loi français ; écart que l’on doit aux résistances à l’européanisation rencontrées au cours des débats parlementaires mais aussi à l’échelle gouvernementale. Il s’agit de reprendre une partie des RPE pour écarter les critiques tout en tenant compte des contraintes nationales. Ce travail d’équilibriste aboutit à un texte partiellement conforme aux standards européens fixés par les RPE.

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L’adoption de la Rec(2006)2 du CoE et des RPE qui la composent a suscité des réactions de la part des acteurs nationaux. Parmi ces réactions, la plus visible est celle de l’AP dont la direction s’est engagée dès 2006 dans un processus de réforme des pratiques de ses personnels sur la base des recommandations européennes. L’analyse a donc cherché à discuter l’hypothèse selon laquelle l’européanisation était avant tout le fait de l’AP. Les différentes sources utilisées ont permis de mettre en évidence plusieurs mécanismes d’européanisation complémentaires. Si la visibilité de l’action de l’AP semble valider la première hypothèse de recherche, il n’en demeure pas moins que l’activisme des associations liées au champ pénitentiaire a précédé celui de l’AP. Dès lors, leprocessus d’européanisation est d’abord le fait des acteurs associatifs. C’est seulement dans un second temps que l’AP prend en charge la mise en oeuvre des RPE. A partir de 2008, elle sera relayée par le législateur français.

L’étude du projet de loi pénitentiaire ainsi que du texte voté en 2009 par les parlementaires français a cherché à mesurer la validité de la seconde hypothèse selon laquelle l’européanisation de l’institution carcérale se fait de manière parcimonieuse. Nous avons vu qu’il s’agit, pour les responsables politiques, d’éviter les critiques émanant des acteurs européens mais aussi des acteurs nationaux. L’opposition des syndicats de personnels, concrétisée par un mouvement social en mai 2009, a constitué un obstacle à la mise en oeuvre des RPE par la loi pénitentiaire. Le manque d’ambition de cette politique s’explique également par les contraintes matérielles auxquelles les établissements pénitentiaires français sont confrontés. L’adoption de politiques de plus en plus répressives a engendré une surpopulation carcérale qui rend difficile l’application des cent-huit RPE.

Les responsables politiques, quant à eux, sont préoccupés par des enjeux électoraux. Comme nous l’avons dit, la thématique pénitentiaire n’est pas porteuse politiquement. Il s’agit donc, pour le Gouvernement comme pour les parlementaires, de ne pas susciter le mécontentement de leur électorat en adoptant une loi qui serait considérée comme trop ambitieuse.

Ceci étant, les sources mobilisées indiquent que les RPE ont influencé l’évolution de l’institution carcérale française entre 2006 et 2009. Au cours de cette période, l’AP a mis en place un dispositif important visant, pour l’essentiel, à conformer les quartiers réservés aux détenus arrivants aux standards européens contenus dans les RPE. De leur côté, le Gouvernement et les parlementaires ont partiellement appuyé leurs travaux d’élaboration de la loi pénitentiaire sur les prescriptions européennes ; que celles-ci émanent directement du CoE, de la jurisprudence de la CEDH, des rapports du CPT ou du Commissaire européen aux droits de l’homme. Reste que l’effectivité d’une loi ne se résume pas au texte. A cet égard, le rapport d’information du Sénat sur l’application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 200935 souligne que « sa mise en oeuvre se heurte encore à de nombreux obstacles »36. Si le texte de loi présente les caractéristiques d’une européanisation partielle, son application est un objet d’étude complémentaire du présent travail de recherche. D’autant plus que le vote de septembre 2009 a entrainé la fin du débat public sur les RPE en France. A compter de cette date, le discours officiel consiste à dire que ces Règles sont appliquées sur le territoire national.