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L'Agence des droits fondamentaux entre en fonction

pdf mise en ligne :24 01 2007 ( NEA say… n° 26 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Système d'information Schengen

C'est lors du Conseil Justice et affaires intérieures des 4 et 5 décembre 2006 qu'a été adoptée, dans l'attente de l'avis du Parlement européen intervenu depuis, une "orientation générale" (FR) (EN) sur la mise en place et le lancement au début de 2007 de l'Agence des droits fondamentaux.
Le moment est donc venu de passer en revue son contenu.

"L'agence aura pour but de fournir aux institutions, organes, organismes et agences compétents de la Communauté, ainsi qu'à ses Etats membres lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit communautaire, une assistance et des compétences en matière de droits fondamentaux, afin de les aider à respecter pleinement ces derniers lorsque, dans leurs domaines de compétence respectifs, ils prennent des mesures ou définissent des actions".

L'Agence collectera des informations, formulera des avis, de sa propre initiative ou sur demande, mais sans interférer avec les procédures législatives et juridictionnelles instaurées par le Traité. Elle présentera un rapport annuel, sensibilisera le grand public, mais sans avoir la possibilité de traiter les plaintes individuelles. L'Agence coopérera avec le Conseil de l'Europe de façon étroite pour éviter tout chevauchement. Dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (FR) (EN) ce n'est que sur demande et sur une base volontaire que les institutions de l'Union et les Etats membres pourront faire appel aux compétences de l'Agence. Le Conseil réexaminera avant le 31 décembre 2009 la possibilité d'autoriser l'Agence à exercer ses activités dans les domaines de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Les travaux de l'Agence sont centrés sur l'Union européenne et ses Etats membres. Les pays candidats auront la possibilité de participer en tant qu'observateurs et l'Agence aura la possibilité d'examiner les questions relatives aux droits fondamentaux dans les pays candidats dans la mesure nécessaire à leur alignement progressif sur le droit communautaire.

Historique 

En 2003, le Conseil Européen  a arrêté le principe de la création à Vienne d’une Agence européenne des droits fondamentaux .Cette décision était le corollaire de la proclamation de la Charte européenne des droits fondamentaux en décembre 2000, et de la mise en œuvre des article 6 et 7 du traité de Nice. 

La Commission a d’abord présenté une Communication sur le sujet, suivie d’une large consultation. Puis elle a présenté à la fois une proposition de règlement créant l’Agence sur la base de l’article 308 du Traité et une proposition de décision du Conseil relative à l’extension des compétences de l’Agence aux domaines couverts par le IIIème pilier.

De son coté, le Parlement européen a nommé des rapporteurs sur chacune des deux propositions. Il a organisé une audition et procédé à  plusieurs débats sur cette question au sein de sa commission des libertés civiles. Enfin, il a adopté une résolution sur la situation des droits fondamentaux et la future Agence en mai 2005.

Au cours de la session plénière de fin novembre dernier, le Parlement a adopté les deux rapports précités de Mme GAL sur l’Agence proprement dite et de Mme KOVACS sur l’extension de ses compétences. 

Le Conseil de l’Europe, inquiet d’un chevauchement des compétences et des actions  entre ses services (CPT, ECRI, Commissaire aux droits de l’homme, Cour européenne des droits de l’homme) et la future Agence, a veillé très activement à l’élaboration d’un texte qui prévienne ces dangers.

Enfin, le Conseil Justice et affaires intérieures (JAI) a constitué un groupe de travail chargé d’examiner au fil des Présidences successives l’ensemble des textes. Sous Présidence finlandaise, il a adopté le 4 décembre dernier un règlement qui permet la création officielle de l’Agence au 1er janvier 2007. 

I - Les principes généraux de fonctionnement de l’Agence 

1) L’indépendance et la fiabilité de l’Agence

La crédibilité de l’Agence tient à ces deux exigences:
- les garanties d’indépendance
Ces garanties dépendront de l’éventail aussi large que possible des intervenants dans le fonctionnement de l’Agence, non seulement des représentants des Etats membres mais aussi des représentants d’autres institutions tels que le Parlement européen, la Commission, le Conseil de l’Europe, des experts (le réseau d’experts nationaux indépendants déjà existant par exemple) ainsi que des représentants de la société civile.
- les garanties d’expertise
Quant à l’autorité de l’Agence, elle résultera de la qualité de ses experts (un comité scientifique et un réseau d’experts) et de l’étendue de ses moyens (la commission des budgets du Parlement a établi que l’Agence pourrait employer environ 100 personnes et disposer d'un budget de 100 millions d’euros, soit trois fois le budget actuel de l’Observatoire des phénomènes racistes et xénophobes). 

2) Le contrôle démocratique de l’Agence

Comme il le réclamait dans son rapport, le Parlement européen voit son rôle accru par rapport à la proposition initiale de la Commission. Il intervient dans la nomination du directeur de l’Agence (procédure d’audition comparable à celle en vigueur pour la désignation des commissaires) de même que dans la définition du programme-cadre pluriannuel des travaux de l’Agence. 

3) La place du Conseil de l’Europe

Le maintien très scrupuleux de la place du Conseil de l’Europe dans l’ensemble du système européen de protection des droits de l’homme ressort de maintes mentions à cet égard dans le texte amendé du règlement. Le Conseil de l’Europe est assuré d’avoir un représentant au Conseil d’administration de l’Agence (Le Commissaire aux droits de l’homme). De plus, un Protocole d’accord sera signé entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe pour préciser le fonctionnement de l’Agence et son articulation avec la Convention européenne des droits de l’homme.

 4) La place de la société civile 

La proposition initiale de la Commission reconnaissait le rôle de la société civile dans le contrôle de l’application des droits fondamentaux, mais ne créait qu’un Forum des droits fondamentaux appelé à se réunir une fois par an avec l’Agence. C’était très insuffisant. A présent, suivant en cela le rapport adopté par le Parlement, le règlement du Conseil indique que l’Agence mettra en place un réseau de coopération avec les ONG concernées, dénommé "Plateforme des droits fondamentaux", qu'elle coordonnera et avec lequel elle travaillera en étroite coopération.

La Plateforme pourra formuler des suggestions sur le programme de travail annuel et proposer des mesures de suivi au Conseil d’administration. Elle pourra également communiquer au directeur des conclusions et des recommandations de séminaires relatifs aux travaux de l’Agence.

II - L’organisation et les tâches de l’Agence

1) L’organisation de l’Agence

Siégeant à Vienne comme l’actuel Observatoire des phénomènes racistes et xénophobes, l’Agence comprendra les cinq organes suivants :
- Un Conseil d’administration réunissant autant de membres que de personnalités qualifiées et indépendantes désignées par les Etats membres, ainsi que deux membres représentant la Commission et un représentant le Conseil de l’Europe. Ce Conseil se réunira au moins deux fois par an. Parmi ses attributions figurent l’adoption du programme de travail annuel, la nomination et la révocation éventuelle des membres du comité scientifique, la nomination du directeur.
- Un Conseil exécutif composé du Président, du Vice-Président, de deux membres du  Conseil d’administration et d’un membre représentant la Commission, auquel participera le directeur ou la directrice de l’Agence.
- Un Conseil scientifique composé de onze experts désignés par le conseil d’administration, chargé de garantir la qualité scientifique des travaux de l’Agence.
- Un directeur ou une directrice désigné(e)  par le Conseil d’administration sur une liste établie par la Commission et après audition devant le Conseil et la commission compétente du Parlement européen (procédure similaire aux auditions des candidats Commissaires). Le directeur ou la directrice sera responsable en particulier de la préparation du rapport de travail annuel, de la coopération avec les officiers de liaison nationaux, avec la plateforme des ONG, avec les organismes internationaux comme le Conseil de l’Europe et de la mise en œuvre du budget de l’Agence.

Ces organes sont désignés pour cinq ans et exercent leurs compétences respectives dans le cadre du  programme pluriannuel présenté par la Commission et adopté par le Conseil. En attendant leur désignation, l’actuelle directrice de l’Observatoire des phénomènes racistes et xénophobes assure la transition.

2) Les tâches de l’Agence 

L’Agence rassemblera des données fiables et comparables sur la situation et l’évolution des droits fondamentaux dans l’Union européenne; elle examinera les causes des violations de ces droits et leurs conséquences. Elle analysera aussi les bonnes pratiques dans ce domaine.

L’Agence pourra formuler des avis, de sa propre initiative ou  à la demande des Etats membres et des institutions de l’Union européenne. Elle présentera un rapport annuel couvrant l’étendue de ses compétences et pourra également formuler des avis sur des thèmes spécifiques. 

Elle devra aussi sensibiliser l’opinion à la problématique des droits fondamentaux, mais ne traitera pas de cas individuels. 

Enfin, elle coopérera étroitement avec le Conseil de l’Europe. 

III - Les compétences de l’Agence 

1) Propositions de la Commission 

Dans la proposition initiale de la Commission, les compétences de l’Agence se limitent aux droits fondamentaux tels qu’appliqués dans les politiques européennes par les institutions ou par les Etats membres lorsqu'ils agissent dans le cadre de ces politiques. 

L’Agence peut aussi intervenir vis-à-vis des Etats candidats, afin de les assister dans le processus d’alignement sur les normes communautaires, ces Etats pouvant être observateurs au sein de l’Agence. 

2) Extension des compétences de l’Agence 

Ce point a fait l’objet de nombreux débats. En effet, le Parlement européen estimait indispensable que l’Agence puisse exercer ses compétences dans les domaines visés aux titres V (politique étrangère et de défense) et VI (coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures) du traité sur l'Union européenne. Ce fut l’objet du rapport de Mme KOVACS.

Le Parlement européen estimait indispensable que l’Agence dispose d’un mandat fort pour veiller à l’application rigoureuse des droits fondamentaux à l’intérieur de l’Union,  mais aussi s’agissant des aspects extérieurs de ses politiques (politique de développement, accords d’association et respect des clauses démocratiques, politique étrangère et de sécurité commune). 

Sur ce dernier point, les récentes violations des droits de l’homme commises par la CIA sur le territoire de certains Etats membres de l’Union renforcent s’il le fallait cette nécessité. 

Malheureusement, à cet égard, le Parlement européen n’a pas été suivi par le Conseil, ou l'a été partiellement . En effet, dans le texte adopté par le Conseil, la compétence de l’Agence ne recouvre pas les titres V et VI du Traité et ne s’étend pas stricto sensu et ratione loci au-delà du territoire des Etats candidats.

Pour parvenir à un accord, le Conseil a du enregistrer deux Déclarations politiques, annexées au règlement, d’après lesquelles :
- Les Etats membres pourront à titre facultatif consulter l’Agence dans les domaines couverts par les Titres V et VI du traité, de caractère intergouvernemental, si le respect des droits fondamentaux était en cause. En 2009, le Conseil réexaminera cette question.
D’ici là, sauf demande expresse d’un Etat membre, la coopération judiciaire et policière en matière pénale ainsi que les aspects extérieurs (PESC et développement) de la "politique" des droits de l’homme de l’Union européenne échappent donc à la compétence de l’Agence.
- En revanche, rien n’exclut que les Etats membres puissent consulter l’Agence pour la mise en œuvre de l’article 7 du traité sur l'Union européenne (violation éventuelle par un Etat des droits fondamentaux).

Conclusion 

Le texte adopté par le Conseil semble donc en définitive un compromis assez satisfaisant, pourvu que l’Agence soit dotée de moyens suffisants et animée par des personnalités hautement qualifiées et parfaitement indépendantes.

Quant à ses compétences, on peut légitimement espérer qu’elles seront étendues à l’horizon de 2009. 

Le vice-président de la Commission, Franco Frattini, a indiqué les prochaines étapes aux députés européens le 19 décembre, lors de la réunion de la commission de libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE). Pour lui, l'Agence doit désormais se doter d'un Conseil d'administration et nommer un directeur. Un plan de travail quinquennal sera remis par la Commission en mai 2007, et son approbation est attendue pour la fin de l'année 2007. Entretemps, l'Agence devrait poursuivre les travaux de l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, jusqu'à ce que le plan multiannuel soit adopté. Plusieurs députés se sont dits partiellement satisfaits du résultat obtenu, puisque contrairement au souhait du Parlement européen, les compétences de l'Agence dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale sont limitées (cf. les rapport de la députée socialiste hongroise Kosane KOVACS (FR) (EN) et de la députée hongroise (PPE) Kinga GAL (FR) (EN)). Frattini a effectivement reconnu que l'Agence serait "moins ambitieuse qu'à l'origine". Mais il a tenu à exprimer son souhait qu'un nouveau dialogue politique entre le Parlement, le Conseil et la Commission soit mis sur pied dès le début de la phase de mise en oeuvre et sans attendre les phases ultérieures.