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Lutte contre la fraude et protection des intérêts financiers de l’Union : une politique intégrée pour protéger l’argent des contribuables.

pdf mise en ligne :25 07 2015 ( NEA say… n° 158 )

COOPERATION POLICIERE > Frontex

La lutte contre la fraude et pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne ont récemment acquis une place importante dans l’agenda européen. Il s’agit de contrôler l’utilisation de l’argent public de manière à renforcer la confiance des citoyens en luttant contre la fraude. En effet, le budget de l’Union européenne est en partie financé par un pourcentage du Revenu national brut (somme des revenus perçus et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde) de chaque État membre. Les ressources apportées au budget européen par les États membres proviennent donc des contribuables nationaux. Pour rappel, le budget européen représente seulement 1% du Revenu national brut de l’Union dans son ensemble et s’élève à 145 milliards d’euros pour 2015. Selon les estimations, la fraude sur le budget européen serait de l’ordre de 500 millions à 3 milliards d’euros par an. Les États membres gèrent 80% des fonds de l'Union européenne et sont les principaux responsables de la lutte contre la fraude.

          

            Dans sa communication du 26 mai 2011 sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, la Commission européenne justifie sa stratégie antifraude par le fait que depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, « l’Union européenne et les États membres ont l’obligation de combattre toute forme d’activité illégale affectant les intérêts financiers de l’Union. » L'article 325 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) prévoit en effet que « l'Union et les États membres combattent la fraude et tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union par des mesures [...] qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres, ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l'Union. » Partant, la communication de la Commission  souligne que « la protection des fonds européens grâce à une action juridique efficace et uniforme dans l’ensemble de l’Union doit devenir une priorité pour les autorités nationales. » Il s'agit de renforcer les moyens de lutter contre le détournement des fonds européens.

 

            Cet objectif est d'autant plus difficile à atteindre que la grande variété des systèmes et des traditions juridiques européens complique la protection des intérêts financiers de l’Union contre la fraude. Sans compter que le niveau de protection des intérêts financiers de l’Union par le droit pénal varie considérablement d'un État membre à l'autre. Les sanctions applicables à la fraude vont ainsi d’amendes légères à de longues peines de prison, tandis que les législations nationales ne prévoient pas systématiquement de sanctions en cas de corruption de fonctionnaires ou de titulaires de fonctions publiques. Exemple symptomatique de cette absence d'uniformité européenne, la Convention de 1995 relative à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et ses actes liés (c'est-à-dire les différents protocoles et la Convention du 26 mai 1997), qui contiennent les premières dispositions en matière de protection pénale des intérêts financiers de l'Union, n’ont été pleinement mis en œuvre que par cinq États membres, alors même que tous les ont ratifiés. Les difficultés de mise en œuvre rencontrées par les États membres concernent notamment « les différences notables dans la définition des infractions de fraude et de corruption », et « le manque de considération pour les spécificités de la législation » de l'Union européenne.

           

            A cela s'ajoute le fait que cette tâche soit rendue difficile dans la mesure où les délits portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne nécessitent souvent des enquêtes et des procédures couvrant plusieurs États membres. Pour l'heure, ces enquêtes sont menées par les ministères publics des États membres, dans le cadre de leur législation pénale respective. A cet égard, la Commission fait remarquer dans sa communication que « les autorités nationales compétentes ne semblent pas toujours disposer des ressources juridiques suffisantes et des structures appropriées qui leur permettraient d’engager des poursuites judiciaires adéquates dans les affaires affectant l’Union ». Elle déplore également que les autorités judiciaires nationales n’ouvrent pas systématiquement d’enquête pénale à la suite d’une recommandation de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) ; que les affaires de fraude au budget de l’Union fassent trop souvent l’objet d’un examen sommaire avant d’être classées sans suite ; que les enquêtes pénales impliquant plusieurs États membres aient tendance à être très longues et soumises à des normes différentes en matière de preuve, ce qui réduit les probabilités de condamnation ; mais aussi la longueur des actions pénales. Or, « chaque fois que les intérêts financiers de l’Union subissent un préjudice, tous les citoyens, en tant que contribuables, deviennent des victimes et la mise en œuvre des politiques de l’Union est compromise » fait valoir la Commission dans sa communication de 2011.

 

            Pour y remédier, la Commission entend faciliter l’action des procureurs et des juges contre les fraudeurs où qu’ils se trouvent dans l’Union, y compris à l’étranger, à travers un renforcement des instruments existants, comme le Réseau judiciaire européen en matière pénale (RJE) ou le Réseau européen de formation judiciaire (REFJ). Le RJE a été créé le 29 juin 1998 par l’action commune 98/428/JAI du Conseil. Il s’agit d’ « un réseau de points de contact judiciaires entre les États membres » de l’Union européenne. Cela signifie que dans chaque État membre, une ou plusieurs personnes sont désignées comme « points de contact », comme intermédiaires, et chargées de faciliter la coopération judiciaire entre les États membres. Créé en 2000, le REFJ quant à lui « élabore des normes et des programmes de formation, coordonne les échanges et les programmes de formation judiciaire et renforce la coopération entre les organismes de formation nationaux ». RJE et REFJ sont donc des instruments de coopération judiciaire à l'échelle de l'Union européenne. En cela, ils constituent des outils importants de lutte contre la fraude et de protection des intérêts financiers de l'Union. Ceci étant, le premier instrument de lutte contre la fraude demeure l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

 

L'Office européen de lutte antifraude

 

a) Protéger les intérêts financiers de l'Union

 

            L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) est le bras armé de l'Union européenne en matière de protection de ses intérêts financiers. L’OLAF est une entité indépendante créée par la décision 1999/352/CE du 28 avril 1999 et intégrée à la Commission européenne. Il « exerce les compétences de la Commission en matière d’enquêtes administratives externes en vue de renforcer la lutte contre la fraude, contre la corruption et contre tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, ainsi qu’aux fins de la lutte antifraude concernant tout autre fait ou activité d’opérateurs en violation de dispositions communautaires ». De même, il est chargé d’effectuer des enquêtes administratives internes destinées, non seulement, « à lutter contre la fraude, contre la corruption et contre tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés » mais aussi « à rechercher les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés […], des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes ». Cette fonction d’enquête s’exerce en toute indépendance. Ainsi, l’OLAF a remplacé la task force « Coordination de la lutte antifraude » (UCLAF) créée en 1988, et a repris l’ensemble de ses attributions. L’Office s’est donc vu chargé d’apporter le concours de la Commission à la coopération avec les États membres, de préparer les initiatives législatives et réglementaires de la Commission en vue des objectifs de la lutte antifraude, ainsi que des activités opérationnelles de la Commission en la matière. A l’origine, le directeur de l’OLAF était désigné par la Commission, après concertation avec le Parlement européen et le Conseil, pour une période de cinq ans, renouvelable une fois. La décision 2013/478/UE de la Commission du 27 septembre 2013 a amendé la décision 1999/352/CE pour inclure de nouvelles dispositions. Il n’est plus question du « directeur » de l’Office mais du  « directeur général », nommé pour sept ans, et dont le mandat n’est pas renouvelable. La protection de l’euro contre le faux-monnayage a également été ajoutée à la liste des attributions de l’OLAF. Actuellement, c’est Giovanni Kessler qui occupe cette fonction, et ce depuis le 14 février 2011. En sa qualité de directeur général de l’OLAF, celui-ci est responsable de l’exécution des enquêtes.

 

b) Le comité de surveillance de l'OLAF

 

            L’article 4 de la décision de 1999 instituant l’OLAF prévoit la création d’un comité de surveillance pour exercer « un contrôle régulier sur l’exécution de la fonction d’enquête de l’Office ». A la demande du directeur général de l’OLAF, d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union ou même de sa propre initiative, le comité de surveillance transmet des avis, voire des recommandations, au directeur général concernant les activités de l’OLAF, sans interférer dans le déroulement des enquêtes en cours. Il « suit en particulier l’évolution concernant l’application des garanties de procédure et la durée des enquêtes, au vu des informations transmises par le directeur général ». De cette façon, le comité permet de renforcer l’indépendance de l’Office. Il se réunit au moins dix fois par an et adresse un rapport annuel aux institutions de l’Union européenne. Ses membres se composent de cinq experts indépendants « ayant l’expérience de hautes fonctions judiciaires ou d’enquête ou de fonctions comparables en rapport avec les domaines d’activité de l’Office », nommés par le Parlement européen, le Conseil et la Commission pour cinq ans. Actuellement, il s’agit de Herbert Bösch (ancien membre du Parlement européen),  Johan Denolf  (Directeur au sein de la Police Fédérale belge), Catherine Pignon (Procureure Générale près de la Cour d’Appel d’Angers), Tuomas Pöysti (Président de la Cour des comptes finlandaise) et Dimitrios Zimianitis (Procureur près du tribunal de première instance d’Athènes). Le comité de surveillance désignant son président, Tuomas Pöysti occupe cette fonction depuis le 4 novembre 2014.

 

c) La réforme de l'OLAF

 

            En mars 2011, la Commission a proposé une réforme de l’OLAF en vue de « renforcer l'efficience, l'efficacité et la responsabilité de l’OLAF, tout en préservant son indépendance en matière d'enquêtes. » De cette manière, la Commission entendait « aider l’OLAF à exploiter pleinement son potentiel ». Cette proposition s'est concrétisée par l'adoption du nouveau règlement OLAF le 11 septembre 2013, renforçant la coopération entre l'Office et les autorités des États membres, ainsi que son contrôle démocratique. Chaque État membre a désigné un service AFCOS, c'est-à-dire un service de coordination antifraude national indépendant, chargé de coordonner le partage d'informations entre les autorités nationales de lutte contre la fraude et l'OLAF. De même, la réforme a introduit l'obligation pour l'Office d'enquêter à charge et à décharge, de manière « objective et impartiale ». Si le Parlement européen avait proposé d’insérer un article portant création d’un code de procédure pour les enquêtes de l’Office, l'article 17.8 du règlement de 2013 prévoit que « le directeur général adopte des lignes directrices concernant les procédures d’enquête applicables au personnel de l’Office ». C'est également le directeur général qui a à charge la mise en place d'une procédure interne de consultation et de contrôle, « y compris un contrôle de la légalité, ayant trait notamment au respect des garanties de procédure et des droits fondamentaux des personnes concernées ainsi que du droit national des États membres concernés ».

 

d) Une bataille institutionnelle : OLAF vs comité de surveillance

 

            Cette réforme n'a pourtant pas résolu le conflit institutionnel qui oppose l'OLAF et son comité de surveillance. Dans son rapport d’activité pour l'année 2014 , le comité de surveillance fait état d’un certain nombre de dysfonctionnements au sein de l’OLAF. Au sujet des enquêtes menées par l’Office, le comité a souligné que sur décision du directeur général de l’OLAF, le 1er février 2012, 423 dossiers avaient été ouverts simultanément. Les travaux du comité de surveillance l’ont conduit à la conclusion selon laquelle l’OLAF n’avait « mené d’évaluation appropriée des informations entrantes pour aucun des dossiers analysés », que « pour la vaste majorité des dossiers, il n’existait pas la moindre trace d’une activité d’évaluation », et enfin que le directeur général de l’OLAF avait « ouvert tous les dossiers en question sans établir au préalable l’existence d’une suspicion suffisamment grave de fraude, de corruption ou de tout autre activité illégale ayant une incidence sur les intérêts financiers de l’Union, ce qui est contraire au prescrit juridique en vigueur ». De surcroît, le comité a indiqué que l’OLAF n’avait pas tenu compte des trois recommandations formulées dans l’avis n°1/2014 du comité de surveillance. A savoir que le directeur général de l’OLAF n’avait pas établi de lignes directrices concernant l’application des principes de sélection et, au lieu de revoir les indicateurs financiers, il les avait supprimés. Il est également apparu qu’aucun dialogue ne semblait avoir été engagé avec les parties prenantes au sujet des indicateurs financiers et d’un suivi éventuel des dossiers pour lesquels il existait des soupçons de fraude suffisants mais qui avaient été rejetés sur la base des priorités de la politique d’enquête et des principes de sélection. Enfin, le directeur général de l’OLAF n’avait pas transmis au comité de surveillance d’évaluation de l’application des priorités précédentes de la politique d’enquête ni de synthèse des retours d’informations fournis par les parties prenantes, alors qu’il s’y était engagé. Le comité de surveillance a également exprimé de vives préoccupations quant à sa capacité à exercer son mandat de surveillance, du fait d’un manque de clarté de ce mandat.

 

            L’ensemble de ces préoccupations a été relayé par les députés dans une Résolution du 10  juin 2015 ainsi qu’au cours des débats qui ont précédé son adoption. Bart Staes (Belgique, Verts/ALE), membre de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, a ainsi dénoncé les pratiques de l’OLAF consistant à enquêter alors qu’il n’y avait pas de soupçon d’infraction, à négliger ce que dit le comité de surveillance ou encore le fait que le comité de surveillance soit empêché d’exercer ses activités, n’ait pas suffisamment accès aux informations, qu’il n’y ait pas de base juridique pour l’interception de communications téléphoniques, que la durée des enquêtes soit manipulée pour faire croire que les enquêteurs travaillent plus vite, ou encore les pressions exercées sur le secrétariat de l’OLAF. Quasi-unanimement, les eurodéputés ont exhorté la Commission à intervenir en présentant un plan d’action concret pour régler ces disputes institutionnelles. En revanche, certains membres du groupe des Socialistes et Démocrates, à l’image de Inés Ayala Sender (Espagne), Boguslaw Liberadzki (Pologne), Georgi Pirinski (Bulgarie) ou Caterina Chinnici (Italie), ont dénoncé un débat prématuré et partiel dans la mesure où seule la position du comité de surveillance avait été considérée. « Nous estimons que ce débat est précipité. Il n’aborde qu’une partie des problèmes. Il ne connaît pas véritablement le rapport annuel de l’OLAF et l’OLAF est l’organisme central dont nous devons parler. Nous considérons comme précipité le débat sur le comité de surveillance avant d’avoir invité le directeur général de l’OLAF » a expliqué Madame Ayala Sender. Cela d’autant plus que bon nombre de ses collègues députés ont tiré à boulets rouges sur Giovanni Kessler, directeur général de l’OLAF.

 

            En guise de réponse, la  Commission, représentée par son Commissaire grec, Dimitris Avramopoulos a rappelé que l’OLAF ne partageait pas l’analyse du comité de surveillance selon laquelle l’ouverture de ces dossiers allait à l’encontre des prescriptions juridiques sur l’ouverture d’une enquête. Au sujet des relations entre l’OLAF et le comité de surveillance, « nous voulons faciliter ces relations, nous voulons rendre l’OLAF plus efficace » a-t-il affirmé, avant d’ajouter : « L’objectif de la Commission est bien évidemment de faciliter, de promouvoir de bonnes relations et un dialogue constructif. Toutefois, il convient de noter que l’OLAF et le comité de surveillance sont deux organes indépendants qui maintiennent un dialogue et travaillent pour poursuivre un seul et même but. La Commission peut proposer son aide à titre consultatif mais c’est à l’OLAF et à son comité de surveillance de mettre au point des méthodes qui permettront une coopération saine et constructive. » Ceci étant, la Commission va proposer un plan d’action pour mettre fin aux lacunes mises en évidence dans le rapport 2014 du comité de surveillance. Loin d’apaiser les débats, l’intervention du Commissaire a suscité de vives réactions. C’est donc sans surprise que la résolution commune au Parti populaire européen, à la Gauche unitaire européenne et aux Verts a été adoptée par 448 voix contre 197 avec 53 abstentions. Quatre résolutions avaient été déposées par différents groupes politiques mais la résolution commune a balayé celle du groupe des Socialistes et Démocrates. Si cette résolution « souligne avec force qu’il incombe à l’OLAF de se conformer aux prescriptions juridiques qui régissent l’ouverture d’une enquête », le Parlement européen « estime qu’il est regrettable que le comité de surveillance ait constaté qu’il était impossible de déterminer si les priorités de la politique d’enquête avaient été correctement identifiées et si leur application avait eu des conséquences positives ou négatives pour la lutte contre la fraude et la corruption ». De même, il « déplore le fait que le comité de surveillance ne soit pas en mesure d’exécuter pleinement son mandat ». Face à un tel constat, les députés invitent « instamment la Commission à faciliter les négociations entre l’OLAF et le comité de surveillance en élaborant, d’ici au 31 décembre 2015, un plan d’action pour la modification des modalités de travail de manière à permettre au comité de surveillance de remplir son mandat dans des conditions satisfaisantes ». Le Commissaire Avramopoulos a promis que son institution transmettrait une réponse détaillée à la résolution adoptée.

 

e) Rapport d'activité 2014 de l'OLAF

 

            En attendant, l’OLAF a publié son rapport d’activité 2014 et c’est un tout autre son de cloche. Giovanni Kessler s’est félicité du fait que le bilan des activités d’enquête de l’OLAF en 2014 confirme les excellents résultats enregistrés l’année précédente. L'Office a ainsi reçu le plus grand nombre d'allégations de fraude (1 417) depuis sa création, et conduit 234 investigations, ce qui représente une augmentation de 60% par rapport à ses activités d'avant la réforme. L'ensemble des dossiers traités a donné lieu à 397 recommandations. L'OLAF a ainsi recommandé le recouvrement de 901 millions d'euros pour le budget de l'Union européenne, soit le montant le plus élevé jamais recommandé. En moyenne, la durée de traitement des affaires a été ramenée à 21 mois et le rapport 2014 indique que l'Office poursuit la réduction de cette durée. Enfin, Monsieur Kessler fait valoir dans l'avant-propos de ce rapport que l'OLAF a conclu plusieurs investigations complexes en 2014, notamment dans le domaine des fonds structurels, de la douane, du commerce ainsi que de la contrebande. Ce travail important conduit à une meilleure protection de l'argent des contribuables européens et permet de faire en sorte que les fonds européens financent des projets qui créent de la croissance et de l'emploi en Europe, peut-on lire dans le rapport. Ceci étant, le directeur général souligne que le succès de l'OLAF dans la lutte contre la fraude est conditionné par la coopération avec les États membres ainsi que les institutions de l'Union européenne.

 

 

Protection des intérêts financiers de l'Union dans le cadre du programme de Stockholm

           

            Dans cette optique de protection des intérêts financiers de l'Union, un certain nombre de mesures destinées à prévenir ou détecter tout usage irrégulier des fonds du budget de l’Union ont été prises par les institutions. Cela notamment dans le cadre du programme de Stockholm adopté le 11 décembre 2009 par le Conseil européen qui réunit les chefs d'Etat ou de gouvernement des États membres. Ce programme constituait la feuille de route de l’Union européenne dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité pour la période 2010-2014.

 

            Le volet « criminalité économique et corruption » du programme de Stockholm a conduit la Commission à inscrire dans son programme de travail la confiscation et la récupération d'avoirs illicites et la construction d'une politique globale de lutte contre la corruption ainsi que d'une stratégie de lutte contre la fraude. Considérant que « dans une Europe ouverte, il est nécessaire d'empêcher les criminels de profiter de notre système économique », la Commission prévoyait, dans son programme de travail pour 2011, de proposer des mesures, dès l'année suivante, comprenant « un cadre relatif à la confiscation et la récupération d'avoirs illicites et des communications relatives à une politique globale de lutte contre la corruption et à une stratégie de lutte contre la fraude ».

 

a) La lutte contre la corruption

 

            Le 6 juin 2011, la Commission a adopté la décision C(2011) 3673 final instituant un mécanisme de suivi de l'Union européenne en matière de lutte contre la corruption. Ce mécanisme, qui prend la forme d'un rapport anticorruption, consiste à évaluer périodiquement la situation au sein de l’Union en matière de lutte contre la corruption, cerner les tendances et les meilleures pratiques, formuler des recommandations générales visant à orienter la politique de l’Union, formuler des recommandations adaptées aux besoins et enfin, aider les États membres, la société civile et les autres parties prenantes à recenser les points faibles, à mener des actions de sensibilisation et à dispenser des formations sur la lutte contre la corruption. Ce rapport est publié tous les deux ans par la Commission à partir de 2013 et s'accompagne « d'analyses par pays qui contiennent des recommandations adaptées aux besoins de chaque État membre ». Le premier rapport anticorruption a été publié par la Commission le 3 février 2014. Les conclusions indiquent que « la corruption n'épargne aucun État membre et coûte près de 120 milliards d’euros par an à l’économie de l’Union européenne ». En dépit des mesures prises par les États membres, « les résultats obtenus sont inégaux et des efforts supplémentaires sont nécessaires pour prévenir et sanctionner la corruption », peut-on lire dans le communiqué de presse. Le rapport révèle que, de manière générale, les risques de corruption sont plus élevés aux niveaux régional et local, dans la mesure où les garde-fous et les contrôles internes tendent à être moins stricts qu’au niveau central. De même, la promotion et la construction immobilières en zone urbaine, les soins de santé et les marchés publics sont des secteurs exposés. Il en va de même pour les entreprises publiques qui connaissent généralement une surveillance déficitaire, ce qui accroît leur vulnérabilité face à la corruption. 

 

b) Le gel et confiscation des produits du crime

 

            Le 12 mars 2012, la Commission a présenté une proposition de directive concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l’Union européenne. Cette proposition a donné lieu à l'adoption de la directive 2014/42/UE du 3 avril 2014. Conformément aux recommandations du programme de Stockholm, le recouvrement des avoirs joue un rôle central dans la protection des intérêts financiers de l’Union européenne. La crainte de perdre des biens acquis de manière illicite est souvent plus forte que la crainte des sanctions pénales elles-mêmes. De plus, la Commission considère que les fonds publics perdus du fait d’activités criminelles doivent être à nouveau mis à la disposition de projets publics lorsqu’ils sont récupérés. Avant l'adoption de cette directive, le cadre juridique de l'Union en matière de gel, de saisie et de confiscation des avoirs se composait de l'action commune 98/699/JAI et des décisions-cadres du Conseil 2001/500/JAI, 2003/577/JAI, 2005/212/JAI et 2006/783/JAI. Les rapports de la Commission sur la mise en œuvre de ces décisions-cadres ont montré « que les régimes existants de confiscation élargie et de reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation ne sont pas pleinement efficaces. Les différences entre les législations des États membres constituent en effet une entrave à la confiscation. » Pour y remédier, la directive de 2014 établit des règles minimales et prévoit une définition large des biens qui peuvent faire l'objet d'un gel ou d'une confiscation. Elle n'empêche cependant pas les États membres de prévoir des pouvoirs plus étendus dans leur droit national. De plus, le cadre juridique en vigueur avant l'adoption du texte ne prévoyait pas de règles contraignantes en matière de confiscation de biens transférés à des tiers. La Commission entendait donc autoriser la confiscation de ces biens.

 

c) La lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union

 

            La Commission a également soumis au Conseil et au Parlement européen, le 11 juillet 2012, une proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal. La proposition entendait établir « les mesures nécessaires pour prévenir et combattre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union en définissant des infractions et des sanctions pénales » dans la mesure où « l'Union se doit de protéger l'argent du contribuable de la manière la plus efficace possible, en exploitant toutes les possibilités offertes par le traité sur l'Union européenne ». Or, comme évoqué précédemment, les États membres ont adopté des règles divergentes qui créent des écarts dans les niveaux de protection prévus par leurs régimes juridiques respectifs. L'analyse d'impact qui accompagne la proposition de directive de la Commission révèle que « de telles divergences ont une incidence négative sur l'efficacité des politiques de l'Union visant à protéger ses intérêts financiers ». Définir des infractions communes à l'échelle de l'Union européenne permettrait d'y remédier. Il s'agit de lutter, non seulement contre la fraude au sens strict, mais aussi contre la corruption, le blanchiment de capitaux et l'entrave aux procédures de passation de marchés publics. Ce sont donc les profits réalisés au détriment du budget de l'Union qui sont visés par la proposition législative. La Commission voit dans l'uniformisation de la protection des intérêts financiers un moyen de renforcer la crédibilité des institutions, organes et organismes de l'Union et la légitimité de l'exécution budgétaire.

            Plus concrètement, la proposition définit les « intérêts financiers de l'Union » comme « l'ensemble des recettes perçues et des dépenses exposées qui relèvent : du budget de l'Union [et] des budgets des institutions, organes et organismes institués dans le cadre des traités ou des budgets gérés et contrôlés par eux. » En vue de la protection de ces intérêts financiers, le texte prévoyait que les États membres prennent les mesures nécessaires pour pénaliser un certain nombre de comportements. Parmi ces comportements figure l'utilisation ou la présentation de « déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets », ayant pour effet, soit la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget de l'Union ou des budgets gérés par l'Union ou pour son compte, soit la diminution illégale de ressources du budget de l'Union ou des budgets gérés par l'Union ou pour son compte.

            Le 6 juin 2013, le Conseil (qui rassemble les Ministres des États membres) a adopté son orientation générale sur la proposition de directive de la Commission. Concernant l'objet du texte, le Conseil considère que celui-ci « vise à établir des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions ». De même, un nouvel article prévoit que « les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour que soit considéré comme circonstance aggravante le fait qu'une infraction pénale visée à la directive soit commise dans le cadre d'une organisation criminelle ». Du côté du Parlement européen, la commission du contrôle budgétaire avec la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures ont adopté le rapport d’Ingeborg Grässle (PPE, Allemagne) et de Juan Fernando López Aguilar (S&D, Espagne) le 25 mars 2014. Les députés considèrent que l'objet du texte devrait aussi être d'offrir « une protection effective et équivalente dans les États membres ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l'Union et renforcer la crédibilité des institutions et de l'action de l'Union ». Par ailleurs, les parlementaires ont introduit une définition plus large de la notion « d’intérêts financiers de l’Union » intégrant les actifs et les engagements ainsi que les activités d'emprunt et de prêt. Le rapport adopté établit une distinction entre la corruption passive et la corruption active, lorsqu'elles sont intentionnelles et précisé la notion de « détournement », à savoir « l'acte d'un agent public consistant à engager ou dépenser des fonds ou à s'approprier ou utiliser des biens d'une manière contraire aux fins prévues pour ces derniers et portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union ». Comme le Conseil, les députés ont estimé qu’il y avait lieu de considérer le cas des infractions commises dans le cadre d'une organisation criminelle comme une circonstance aggravante plutôt que d'y voir une infraction pénale différente. Le rapport a également introduit un nouvel article prévoyant que les États membres appliquent en droit pénal interne le principe non bis in idem selon lequel « une personne qui a été définitivement jugée dans un État membre ne peut être poursuivie pour les mêmes faits dans un autre État membre ». En matière de coopération, pour les eurodéputés, celle-ci ne devrait pas se limiter à la coopération entre les États membres et la Commission mais couvrir aussi la coopération entre les États membres eux-mêmes. Sur la base de ce rapport, le Parlement européen a adopté sa position sous la forme d'une résolution votée par 577 voix favorables, 36 contre et 28 abstentions le 16 avril 2014. Les négociations se poursuivent et la procédure législative suit son cours.

 

            De même, l'Union européenne cherche à favoriser une coopération et une coordination étroites et régulières entre les autorités compétentes des États membres de manière à améliorer l’impact à long terme des dépenses et éviter les doubles emplois. Les actions visant à fournir une meilleure information, à dispenser une formation spécialisée, et à apporter une assistance technique et scientifique contribuent à protéger les intérêts financiers de l’Union et, ainsi, à atteindre un niveau équivalent de protection dans l’ensemble de l’Union. Le Parlement et le Conseil ont donc adopté le 26 février 2014 le règlement n°250/2014 établissant un programme pour la promotion d’actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, le programme Hercule III.

            Qu'est-ce que ce programme ? Le programme « Hercule » pour la promotion d'actions dans le domaine de la protection de ses intérêts financiers a été établi par la décision n°804/2004/CE du Parlement européen et du Conseil pour la période 2004-2006. Par la décision n°878/2007/CE , ce programme a été prolongé pour la période 2007-2013. La troisième phase, « Hercule III », couvre la période 2014-2020. Ce programme a permis de renforcer les actions de l’Union et des États membres en matière de lutte contre la fraude, la corruption et tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, notamment la contrebande et la contrefaçon de cigarettes. Afin de poursuivre, voire de développer ces actions, le Parlement et le Conseil ont adopté un nouveau programme, « en tenant compte également des nouveaux défis à relever dans un contexte d’austérité budgétaire ». Entré en vigueur le 21 mars 2014, Hercule III va apporter un soutien aux actions menées par les États membres ainsi qu'à leur développement à hauteur de 104.9 millions d'euros sur sept ans. Il s'agira de contribuer « au renforcement de la coopération et de la coordination transnationales au niveau de l’Union, entre les autorités des États membres, la Commission et l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et, en particulier, à l’efficacité et l’efficience des opérations transfrontières ». Le troisième volet du programme vise à contribuer à « une prévention efficace de la fraude, de la corruption et de tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, en proposant une formation commune spécialisée au personnel des administrations nationales et régionales, ainsi qu’à d’autres parties prenantes ». La répartition des fonds est la suivante :

 

Type d'action

Part du budget en %

Assistance technique aux États membres

70 au moins

Formation

25 maximum

Toute autre action

5 maximum

 

En juillet 2015, la Commission a ainsi lancé trois appels à projet pour des actions dans les domaines : « Assistance technique », « Formation, séminaires et conférences » et « Formation juridique ». A noter tout de même que le taux de cofinancement pour les subventions octroyées au titre du programme n’excède pas 80 % des coûts éligibles.

 

Création d'un Parquet européen : européaniser la lutte contre la fraude

NEA say... n° 255  

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