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Migrants ou réfugiés ?

pdf mise en ligne :06 09 2015 ( NEA say… n° 159 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Lutte contre la criminalité

Le débat sémantique s’installe en Europe pour savoir comment qualifier les milliers de personnes qui arrivent quotidiennement sur les côtes méditerranéennes. Le premier terme, migrant, est repousséé pour ne pas refléter la détresse de ceux qui, le plus souvent, fuient un conflit. Le média qatari Al-Jazira a ainsi annoncé le 20 août qu’il n’utilisera plus que le mot « réfugié » . On peut comprendre cette démarche sans la suivre car il faut introduire un peu de rigueur et personne ne gagne et certainement pas la clarté dans les débats. Ne pas avoir de concepts clairs c’est prêter le flanc aux interprétations politiques et polémiques opposés. Quelles réalités recouvrent les définitions des termes « migrant » et « réfugié » ?

Tout réfugié est un migrant…mais l’inverse est faux

En droit international, le « réfugié » est le statut officiel d’une personne qui a obtenu l’asile d’un Etat tiers. Il est défini par une des conventions de Genève (« relative au statut des réfugiés »), signée en 1951 et ratifiée par 145 Etats membres des Nations unies :

« Le terme “réfugié” s’appliquera à toute personne (…) qui, craignant d’être persécutée du fait de sa race [son origine], de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. » (cf.infra)

Ce statut peut être « perdu » si la situation dans son pays a changé, si la personne y est retournée volontairement ou encore si elle a changé de nationalité.

Une demande d’asile est normalement individuelle. Est donc réfugiée toute personne qui a demandé l’asile et est reconnue par un Etat comme ayant fui son pays en raison de menaces sérieuses pour sa vie. Cette condition doit normalement être argumentée : le réfugié doit apporter à son Etat d’accueil la preuve de ces menaces.

Le cas spécifique des conflits généralisés. Ces dernières années, les réfugiés en Europe ou au Moyen-Orient sont principalement des Syriens, Afghans, Irakiens ou encore des Libyens. Autant de pays en proie à des guerres civiles largement reconnues sur le plan international. Dans le cas d’afflux massifs d’habitants fuyant des combats, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) reconnaît que « la capacité de mener un entretien personnel d’asile avec chaque personne ayant traversé la frontière n’est pas suffisante – et ne le sera jamais. Cela ne s’avère d’ailleurs pas nécessaire dans la mesure où, dans de telles circonstances, la raison de leur fuite est généralement évidente ». Ces groupes sont alors dits réfugiés prima facie, c’est-à-dire qu’ils n’ont pas besoin d’apporter la preuve de persécutions.

Dans une note d’octobre 2013 consacrée à la Syrie, le HCR déclare donc qu’il reconnaît comme « réfugié » toute personne fuyant le pays et correspondant à des profils parfois très spécifiques (opposants, journalistes) mais aussi très larges : enfants pouvant être menacés par des actes de violence, femmes risquant d’être violées ou mariées de force, personnes appartenant à un groupe religieux ou un groupe ethnique… ce qui recoupe toute la population. Les soutiens du gouvernement, traqués par les rebelles, sont également inclus. Seuls les individus reconnus comme ayant commis des actes de violence sont exclus de cette disposition.

… mais tous les migrants ne sont pas des réfugiés. A la différence du réfugié dont la définition repose sur tout un corpus « juridique ». Faut-il s’en remettre aux définitions du dictionnaire ? Difficile, elles sont trop sommaires. Il faut constater une lacune sur ce plan que n’a as comblé le HCR qui définit le migrant en creux par rapport au « réfugié » .Le dictionnaire Larousse définit un « migrant » comme toute personne qui effectue une migration, c’est-à-dire qui se déplace volontairement dans un autre pays ou une autre région « pour des raisons économiques, politiques ou culturelles ». Le Petit Robert restreint la raison de ces déplacements au fait de « s’établir ».

Dans les faits, les milliers de personnes ayant traversé la mer Méditerranée sont bien des migrants, car ils se sont déplacés d’un pays à un autre, même d’un continent à un autre. Parmi eux se trouvaient des personnes considérées comme réfugiés par le HCR (comme les Syriens). Les autres, de nationalités diverses, quittant un pays en développement pour chercher une vie meilleure en Europe, sont dits « migrants économiques » car « ils font le choix du déplacement pour de meilleures perspectives pour eux et pour leurs familles », explique le HCR. Les réfugiés, quant à eux, sont « dans l’obligation de se déplacer s’ils veulent sauver leur vie ou préserver leur liberté ».

Ce sont les migrants économiques qui sont généralement ciblés par les politiques dures en matière d’immigration. Le HCR regrette depuis plusieurs années que des mesures soient « appliquées de manière indiscriminée et rendent très difficile, sinon impossible, l’entrée des réfugiés dans un pays où ils pourraient trouver la sécurité et le soutien dont ils ont besoin, et auxquels ils ont droit en vertu du droit international ».

Malgré tout, considérant que la majorité des migrants traversant la Méditerranée « viennent de pays en guerre ou en proie à des violences et des persécutions (Syrie, Afghanistan, Irak, Erythrée) », le HCR, contacté par Le Monde, décrit le mouvement massif vers l’Europe comme « une crise de réfugiés ». Il utilise toutefois les deux termes, réfugiés et migrants, pour décrire la population dans son ensemble, assurant par exemple que, « jusqu’à aujourd’hui, 292 000 réfugiés et migrants sont arrivés par la mer en Europe en 2015 ».

L’utilisation des deux termes est également le parti pris des organisations telles qu’Amnesty International, Human Rights Watch ou encore la Cimade en France. Cette dernière fournit un accompagnement juridique aux migrants et tient, sauf exception, à privilégier le vocabulaire précis : des demandeurs d’asile peuvent être déclarés réfugiés en cas de réponse positive. « Le terme de “réfugié” est très précis dans le droit international, alors nous ne l’utilisons que dans ce contexte, explique Louise Carr, du programme des personnes déracinées à Amnesty International. Mais il est vrai que le terme “migrant” est de plus en plus connoté négativement et recoupe beaucoup de situations très diverses. »

L’asile constitutionnel et la « protection subsidiaire » comme alternativesLe statut de réfugié n’est pas le seul possible pour des demandeurs d’asile(cf. infra pour en savoir plus. La France, par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 – à laquelle le préambule de la Constitution de 1958 fait référence –, reconnaît l’asile constitutionnel. Il peut être octroyé « à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ».

 

Par transposition de règles européennes, la France peut aussi accorder une « protection subsidiaire » à toute personne ne remplissant pas les conditions d’octroi du statut de réfugiés mais étant menacée de peine de mort, de traitements inhumains ou dégradants ou de « violence aveugle résultant d’une situation de conflit armé interne ou international ».

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Définition du RAEC

Qu'est-ce que le RAEC ?

Le régime d'asile européen commun (RAEC) est un ensemble de textes législatifs fixant des normes et procédures communes aux Etats membres de l'Union européenne en matière de protection internationale, afin d'offrir aux demandeurs comme aux bénéficiaires un statut uniforme et un degré égal de protection sur tout le territoire de l'Union.

Le RAEC se compose à titre principal de cinq grands textes, à savoir trois directives et deux règlements:

  • La directive "qualification" révisée, adoptée le 13 décembre 2011, énonce les motifs justifiant l'octroi d'une protection internationale. La protection accordée peut être le statut de réfugié, conformément à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 ou la protection subsidiaire, si la personne ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mais fait état de craintes d'exposée à des atteintes graves en cas de retour dans son pays. La directive améliore aussi l'accès de ces personnes protégées aux droits sociaux et aux mesures d'intégration;
  • La directive "procédures" révisée, adoptée le 26 juin 2013, fixe les délais aux Etats membres pour apporter des réponses aux demandes de protection et vise à améliorer leur qualité. Elle impose de nouvelles garanties procédurales, telles que l'entretien systématique, la présence d'un tiers aux côtés du demandeur, la possibilité - sous certaines conditions - d'être entendu par un officier de protection et un interprète de même sexe, ou l'enregistrement de l'entretien. Les besoins particuliers des demandeurs identifiés comme "personnes vulnérables", telles que les mineurs non accompagnés (isolés) et les victimes d'actes de torture par exemple, sont pris en compte pour leur permettre d'expliquer les motifs de leur demande dans les meilleurs conditions.
  • La directive "accueil" révisée, adoptée le 26 juin 2013, encadre les modalités de l'accueil des demandeurs d'asile dans les pays de l'Union européenne. Elle a pour objectif de garantir aux personnes en attente d'une réponse à leur demande de protection un hébergement, des conditions de vie et une assistance sociale comparable d'un Etat à l'autre. Elle prévoit une évaluation des besoins spécifiques des personnes vulnérables. Elle encadre strictement le placement en rétention des demandeurs d'asile, qui ne doit être engagée qu'en dernier ressort.
  • Le règlement Dublin révisé (Dublin III), adopté le 26 juin 2013, améliore le processus de détermination de l'Etat responsable de la demande et accroît les garanties des demandeurs d'asile dans le cadre de cette procédure. Il prévoit en particulier un droit à l'information et des entretiens systématiques. Il précise également les garanties procédurales, les critères de détermination, les procédures de prise/reprise en charge, les recours, les conditions de placement en rétention ou encore les échanges d'informations entre Etats membres. Le règlement "Dublin III" institue aussi un système de détection précoce des problèmes pouvant désorganiser les régimes nationaux d'asile ou d'accueil, et permet d'intervenir sur les causes structurelles avant que la situation ne se dégrade en véritable crise de l'asile, à l'image de ce qui a été observé en Grèce.
  • Le règlement EURODAC révisé, adopté le 26 juin 2013, encadre le fonctionnement du système informatisé permettant la comparaison des empreintes digitales dans le but de contrinuer à déterminer l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale (système Dublin). La base de données regroupe les empreintes des demandeurs d'asile de plus de 14 ans et celles des personnes appréhendées lors du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure. Sa version révisée accorde aux services de polcie et de renseignements des Etats membres ainsi qu'à EUROPOL l'accès à la base de données, dans des circonstances strictement limitées aux seules fins de prévention et de lutte contre la grande criminalité et le terrorisme.

A ces cinq grands textes s'ajoutent plusieurs autres, qui régissent les aspects financier et pratique du RAEC ou contiennent des dispositions s'appliquant, entre autres, aux bénéficiaires de la protection internationale :

  • Le règlement instituant le Fonds Asile, Migration et Intégration (FAMI), adopté le 16 avril 2014, permet, dans la continuité du Fonds Européen pour les Réfugiés (FER), de financer la modernisation des systèmes d'asile et l'amélioration des conditions d'accueil et d'intégration des demandeurs et réfugiés. Il vise égalemebnt à inciter les Etats membres à s'engager dans des programmes de réinstallation ou de relocalisation (transferts intra-communautaire).
  • Le règlement instituant le Bueau Européenn d'Appui en matière d'Asile (BEAA ou EASO, l'acronyme en anglais), adopté le 19 mai 2010, créé une agence européenne chargée d'organiser la coopération pratique entre les Etats membres, par exemple en mutualisant les bonnes pratiques ou l'information sur les pays d'origine. Cette agence assiste les Etats membres pour la transposition et la mise en oeuvre du RAEC et organise des formations. Elle déploie des équipes d'appui des Etats membres confrontés à un brusque accroissement de la demande d'asile.
  • On peut également mentionner les directives sur :

*   la protection temporaire (adoptée en 2001, elle envisage une réponse commune de l'Union européenne à un afflux massif de personnes déplacées ne pouvant rentrer dans leur pays d'origine)

*   le regroupement familial

*   la directive dite "résidents de longue durée"

Glossaire

·         RAEC

Régime d'asile européen commun (RAEC): depuis le sommet de Tempere en 1999, les Etats membres de l'Union [...]

·         Directives européennes

Afin d'harmoniser les législations dans les Etats membres de l'Union européenne, les institutions communautaires [...]

·         Convention de Genève (1951)

La Convention de Genève relative au statut des réfugiés est un texte de droit international qui définit [...]

·         Protection subsidiaire

Introduite par la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile, cette protection est accordée [...]

·         Officiers de protection

Les officiers de protection sont des agents de catégorie A de l'Ofpra. Parmi ces agents, on distingue [...]

·         Personnes vulnérables

Cette notion est introduite dans le droit français par les textes du Paquet asile. Au sens de la directive [...]

·         Persécutions

Il n'existe pas de définition juridique de ce terme. En revanche, dans l'instruction des demandes d'asile, [...]

·         Mineurs isolés

Il s'agit des de demandeurs d'asile âgés de moins de 18 ans qui ne sont accompagnés ni de leur père, [...]

·         Dublin (Règlement)

En vertu de ce texte, une demande d'asile ne peut être examinée que par un seul pays européen (ce [...]

·         EURODAC (réglement)

Le règlement EURODAC, adopté en 2000, a créé une base de données et un système de comparaison d'empreintes [...]

·         FER

Le Fonds Européen pour les Réfugiés (FER) a été créé en 2000, sur décision du Conseil européen. [...]

·         FAMI

Le FAMI (Fonds Asile Migrations et Intégration) est un nouvel instrument de financement dans le domaine [...]

·         EASO

Le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) a été établi par un réglement de l'Union européenne [...]

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Pour en savoir plus

      -. Texte de la Convention relative aux réfugiés https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=V-2&chapter=5&Temp=mtdsg2&lang=fr

       - . Recueil de Textes du HCR http://www.unhcr.fr/pages/4aae621e11f.html

      -. Note du HCR concernant les réfugiés syriens (octobre 3014) http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=544e446d4

      -. Les différents types de Protection , texte de l’OPFRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides)L’asile constitutionnel français https://www.ofpra.gouv.fr/fr/asile/les-differents-types-de-protection/l-asile-constitutionnelhttps://www.ofpra.gouv.fr/fr/asile/les-differents-types-de-protection/la-protection-subsidiaire

      -. La protection subsidiaire https://www.ofpra.gouv.fr/fr/asile/les-differents-types-de-protection/la-protection-subsidiaire

      - . OFPRA :Définition  du RAEC schéma illustré https://www.ofpra.gouv.fr/fr/asile/vers-un-regime-d-asile-europeen/croquis1

      -. OFPRA Glossaire https://www.ofpra.gouv.fr/glossaire?lettre=D