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DROITS HUMAINS ET LIBERTES FONDAMENTALES DANS L’UNION EUROPEENNE : UNE LENTE CONSECRATION, UN ACQUIS FRAGILE

pdf mise en ligne :17 11 2016 ( NEA say… n° 177 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Lutte contre le trafic d'armes

Il serait vain de rechercher dans les premières étapes de la construction communautaire (qualificatif légèrement différent d’ « européenne ») un ancrage direct dans le terreau des droits de l’homme. Plusieurs raisons à cela : - Peu avant la création de la CECA, c’est le Conseil de l’Europe qui occupe le terrain avec l’adoption, en novembre 1950, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, communément appelée Convention européenne des droits de l’homme. Celle-ci constitue en quelque sorte la réponse européenne à la Déclaration universelle des droits de l’homme approuvée par les Nations unies en 1948. - Le traité de Paris de 1951 instaurant la CECA est lui-même « philosophiquement » davantage orienté vers la préservation de la paix – grâce, d’une certaine manière, à la maîtrise du charbon et de l’acier, ingrédients de guerre - que vers les droits de l’homme. - Même si les travaux préparatoires des traités de Rome de 1957 prennent place dans un contexte de forte tension Est-Ouest symbolisé par la répression du soulèvement hongrois de 1956, la future CEE reste avant tout un projet de nature économique et commerciale : si on y affiche des « libertés », ce sont essentiellement celle d’entreprendre à travers une concurrence non faussée et celle de circuler pour les marchandises et, à un moindre degré, pour les personnes (surtout conçues comme « travailleurs »), les services et les capitaux… ce que l’on consacrera plus tard sous l’appellation des « quatre libertés ». Seul, peut-être, le souci de « non-discrimination » dans divers domaines constitue un premier pas timide vers un embryon de droit humain.

 

 

 

Tandis que mon voisin illustrera de manière concrète, à travers un « vécu » de terrain, la fragilité de l’acquis, il me revient d’endosser la tenue de l’archéologue-géologue pour explorer les strates successives qui ont progressivement façonné cet acquis. Je traiterai donc de la « lente consécration » des droits humains et libertés fondamentales dans l’Union européenne.

 

Mais, avant de passer au vif du sujet, il me semble utile de formuler une remarque de terminologie : « droits de l’homme » et « droits humains » recouvrent-ils le même concept (sans oublier qu’on parle aussi aujourd’hui  du « droit humanitaire »… qui s’inscrit dans un registre quelque peu différent) ?  De savants politologues et d’éminents juristes en débattent, chacun avec ses nuances… dans lesquelles je choisis de ne pas entrer, pour des raisons de concision de mes propos.

 

Je serai en effet plus prosaïque en faisant remarquer que « droits humains » permet d’éviter la confusion d’une connotation de « genre » qui peut s’attacher à l’expression « de l’homme ».  Cette formulation  me semble en outre plus en phase avec le pragmatique « human rights » en vigueur dans la langue de Shakespeare (et de Donald Trump).

 

Aussi pardonnerez-vous  - du moins, je l’espère – à un vieux routier des arcanes (voire de la bureaucratie) communautaires de conserver une certaine affection envers le terme « human » en considérant que ces cinq lettres font providentiellement partie du patronyme « Schuman »…

 

 


 

DROITS HUMAINS ET LIBERTES FONDAMENTALES DANS L’UNION EUROPEENNE :

UNE LENTE CONSECRATION

 

 

 

Au commencement était le néant…

 

Il serait vain de rechercher  dans les premières étapes de la construction communautaire (qualificatif légèrement différent d’ « européenne ») un ancrage direct dans le terreau des droits de l’homme.

 

Plusieurs raisons à cela :

 

-          Peu avant la création de la CECA, c’est le Conseil de l’Europe qui occupe le terrain avec l’adoption, en novembre 1950, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, communément appelée Convention européenne des droits de l’homme. Celle-ci constitue en quelque sorte la réponse européenne à la Déclaration universelle des droits de l’homme approuvée par les Nations unies en 1948.

 

-          Le traité de Paris de 1951 instaurant la CECA est lui-même « philosophiquement » davantage orienté vers la préservation de la paix – grâce, d’une certaine manière, à la maîtrise du charbon et de l’acier, ingrédients de guerre -  que vers les droits de l’homme.

 

-          Même si les travaux préparatoires des traités de Rome de 1957 prennent place dans un contexte de forte tension Est-Ouest symbolisé par la répression du soulèvement hongrois de 1956, la future CEE reste avant tout un projet de nature économique et commerciale :  si on y affiche des « libertés », ce sont essentiellement celle d’entreprendre à travers une concurrence non faussée et celle de circuler pour les marchandises et, à un moindre degré, pour les personnes (surtout conçues comme « travailleurs »), les services et les capitaux… ce que l’on consacrera plus tard sous l’appellation des « quatre libertés ». Seul, peut-être, le souci de « non-discrimination » dans divers domaines constitue un premier pas timide vers un embryon de droit humain.

 

Aussi, à défaut de plume, l’initiative viendra-t-elle de l’hermine.

 

 

 


 

L’hermine sort du bois : de Strasbourg à Luxembourg

 

C’est en effet d’abord sur le terrain de la jurisprudence que commence à s’affirmer une certaine reconnaissance de l’existence de droits fondamentaux en regard de la mise en œuvre du « marché commun ».

 

Au départ, là encore, le train du Conseil de l’Europe, à travers l’action des juges de la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg et une jurisprudence abondante, cache les rames encore à quai en gare de Luxembourg.  Mais tant l’activisme palliateur des Cours constitutionnelles de certains Etats membres, Allemagne en tête, que le risque de conflits plus que potentiels entre des droits fondamentaux et un droit communautaire en expansion vont conduire la Cour de justice de la Communauté à une prise de conscience.

 

Et c’est ainsi qu’entre 1969 et 1975 les juges de Luxembourg, évoluant dans leurs toges rubis,  ouvriront le bal à la faveur d’un paquet de décisions en l’absence de dispositions expresses en la matière dans le cadre des traités existants.

 

Le premier jalon est en effet posé en 1969 dans un arrêt Stander, qui reconnaît que les droits de l’homme et les libertés fondamentales font partie des principes généraux du droit que la Cour estime avoir pour mission de protéger. Dans d’autres arrêts de la première moitié des années 70, elle se référera tant aux « traditions constitutionnelles communes aux Etats membres » qu’aux « instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme » pour appuyer cette ligne de conduite… une attention qui n’aura pas non plus échappé aux politiques.

    


 

 

 

 


 

Quand les politiques reprennent le flambeau

 

Sur le terrain politique, un premier frissonnement va secouer le landerneau communautaire en 1967, face à l’arrivée au pouvoir, en Grèce, du « régime des Colonels ». Dans la foulée de ce bouleversement du 21 avril 1967, c’est le Parlement européen qui aura l’initiative dès le mois de mai, en suscitant un débat au cours duquel la Commission et le Conseil prendront à leur tour leurs distances vis-à-vis des atteintes aux libertés consécutives à l’événement : ce positionnement, tout en n’affectant pas les relations commerciales, conduira notamment à un gel de l’aide financière communautaire accordée à ce pays associé depuis 1961.

 

L’année 1967 est par ailleurs celle du déclenchement de la sécession de la province du Biafra au sein du Nigeria. Le génocide qui en résultera sera à l’origine de ce qu’on appellera l’ « ingérence humanitaire » au nom des droits de l’homme.

 

Quelques années plus tard, peu après l’entrée en vigueur du premier élargissement, les 9 Etats membres réunis pour un sommet  européen à Copenhague en décembre 1973 adopteront une déclaration solennelle sur l’identité européenne, qui représentera une balise très éclairante sur la voie de la consécration des droits fondamentaux.  Ce document, outre diverses considérations visant à mieux définir les relations avec le reste du monde, soulignait que « désireux d’assurer le respect des valeurs d’ordre juridique, politique et moral auxquelles ils sont attachés, [les Etats membres] entendent sauvegarder les principes de la démocratie représentative, du règne de la loi, de la justice sociale - finalité du progrès économique – et du respect des droits de l’homme, qui constituent des éléments fondamentaux de l’identité européenne ».

 

Vingt ans plus tard, comme on le verra, Copenhague s’affirmera de nouveau comme hautement symbolique des valeurs européennes par la définition, conçue dans le cadre d’un nouveau Conseil européen, des critères d’adhésion à l’Union.

 

En fait, jusque 1986, la stabilité des traités fera que la thématique des droits de l’homme ne quittera pas la sphère de la jurisprudence interprétative et des déclarations politiques. Mais à partir de cette date, l’Acte unique européen sera le précurseur d’un changement.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dans l’écrin des traités

 

 A l’approche et au cœur des années 90, la thématique des droits fondamentaux va s’inscrire dans une constellation de relations conventionnelles tant au niveau des traités communautaires eux-mêmes qu’à celui des relations extérieures de l’UE.

 

1 - Le signe avant-coureur de ce mouvement proviendra de la sphère des rapports très spécifiques entretenus par l’Union avec les pays en développement  - et singulièrement les Etats ACP liés à la Communauté par les Conventions de Lomé. En fait, après une longue période de relative neutralité de ces rapports, c’est la Convention de Lomé III, signée en 1984, qui amorcera  - discrètement – le mouvement en soulignant, dans son préambule, la foi des parties dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, ainsi que dans l’égalité des droits des hommes et des femmes.

 

2 – Peu de temps après  - cette fois au niveau européen lui-même -  l’Acte unique de 1986 esquissera un timide premier pas en introduisant, là aussi dans le préambule  - mais pas au-delà de ce stade liminaire – une référence aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales.

 

3 – Mais c’est la chute du Mur de Berlin en 1989 et la fin de la Guerre froide qui donneront l’impulsion déterminante à l’avancée du schmilblick.

 

Déjà, dans la foulée de ce bouleversement, la Convention de Lomé IV, signée en décembre 1989, se distinguera par l’inclusion d’une clause (article 5) qui reconnaît le respect des droits de l’homme comme un facteur fondamental d’un véritable développement et où la coopération elle-même est conçue comme une contribution à la promotion de ces droits : dans une telle perspective, selon la même disposition, la politique de développement et la coopération sont considérées comme « étroitement liées au respect et à la jouissance des droits et libertés fondamentales de l’homme ». Mais on en restait au stade des généralités, aucun mécanisme de sanction n’étant prévu en cas de violation de cette clause.

 

Au niveau des traités européens, la percée s’opère en 1992 par le biais du Traité de Maastricht dont les négociateurs des Etats membres incorporeront, pour la première fois dans le corps-même du Traité, des dispositions consacrées aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales : l’article 6 § 2 UE proclame ainsi que « l’Union respecte les droits fondamentaux tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire ».  Les articles 11 § 1 UE et 177 § 2 CE en déterminent les conséquences en ce qui concerne respectivement la PESC et la politique de coopération au développement.  Ainsi, l’article 177.2 range parmi les objectifs de cette dernière « le développement et la consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».

 

Sur la lancée, en juin 1993, le Conseil européen de Copenhague formulera une série de critères destinés à préciser les conditions dans lesquelles les « pays associés d’Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l’Union européenne ». Outre des références à une « économie de marché viable » et à la « capacité de s’approprier l’acquis communautaire », les chefs d’Etat et de gouvernement des Douze mettaient en évidence « la mise en place d’institutions stables garantissant l’Etat de droit, la démocratie, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection ».

 

4 – Dans le domaine international, après la fixation par le Conseil, en 1991  - concomitamment à l’aboutissement des négociations du Traité de Maastricht – d’orientations et de principes permettant de propulser le respect des droits de l’homme et de la démocratie sur le terrain ô combien sensible de la conditionnalité en matière d’octroi d’aides à des pays tiers, une nouvelle dimension se fait jour en 1992 : l’avènement, dans les accords négociés par l’UE avec ces pays, d’une clause en vertu de laquelle les droits de l’homme, la démocratie et l’Etat de droit sont considérés comme des « éléments essentiels » de la relation avec l’UE, la conséquence étant la possibilité de suspendre l’application d’un accord en cas de violation d’un ou de plusieurs de ces éléments.

 

Dans un premier temps, la clause « élément essentiel » sera insérée dans des accords conclus avec les pays baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie) puis dans celui signé avec la Bulgarie  - d’où l’appellation de « clause balte » et de « clause bulgare » attachée à ces précédents.

En 1995, entérinant une préconisation de la Commission, le Conseil établira un modèle de « clause droits de l’homme » à incorporer à l’avenir dans les accords conclus avec des pays tiers. La même année, à la faveur de la révision de la Convention de Lomé IV, de nouvelles dispositions seront ajoutées au texte initial pour y inclure la formule de l’élément essentiel, assortie de suspension totale ou partielle de la coopération selon des procédures toutefois bien encadrées, telles que des consultations préalables. Le dispositif sera occasionnellement mis en œuvre à l’encontre de quelques Etats ACP, comme par exemple le Togo et les Fidji, théâtres de coups d’Etat jugés préjudiciables à la démocratie.

 

En 2000, l’accord de partenariat de Cotonou, qui ouvre de nouveaux champs de coopération avec les ACP, couronnera la construction en y ajoutant notamment des dispositions expresses en matière d’égalité entre les hommes et les femmes et en réaménageant les procédures de consultation.

 

5 – Dans l’intervalle, sur le plan spécifiquement européen, les traités d’Amsterdam et de Nice vont consacrer de nouvelles avancées :

 

-          en 1997, le traité d’Amsterdam renforce l’ancrage des droits sociaux en se référant explicitement à la « Charte sociale européenne » signée à Turin en 1961 ainsi qu’à la « Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs » de 1989. Il accentue également la reconnaissance des droits de l’homme en complétant les dispositions des traités antérieurs par l’affirmation que « l’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats membres ». Il introduit par ailleurs un certain contrôle politique de l’action de ces derniers en prévoyant la possibilité, au plus haut niveau, de suspendre les droits d’un Etat membre (y compris son droit de vote au sein du Conseil) si l’on constate l’existence d’une violation grave et persistante par cet Etat de l’un ou plusieurs des principes ainsi énoncés ;

-          l’éventualité de la participation d’un parti extrémiste au gouvernement de l’Autriche en 1999 avait fait planer la menace d’un recours à ce mécanisme, mais cela restait flou. Aussi, pour en clarifier les données, le traité de Nice, en 2000, en a-t-il étendu le champ d’application aux cas de « risque clair de violation grave » des droits fondamentaux ;

 

-          c’est, du reste, dans ce contexte que divers règlements communautaires ont été adoptés à l’époque pour créer des instruments de coopération extérieure à vocation thématique. Ces derniers s’ajoutent à des outils plus classiques et plus généraux comme le Fonds européen de développement.

Ainsi, en 1999, une « initiative pour la démocratie et les droits de l’homme » voit le jour, sur la base de deux règlements concernant le financement de projets respectivement dans les pays en développement et dans d’autres pays tiers. Cet outil a été prolongé par la suite à la faveur de la révision des perspectives financières pluriannuelles encadrant le budget de l’Union. L’enveloppe des ressources est de l’ordre d’une centaine de millions d’euros par an ;

 

-          on ajoutera que, la même année que la signature du Traité d’Amsterdam, les Etats membres de l’Union donnent une impulsion nouvelle avec la création d’un « Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes » implanté à Vienne. Comme son nom le laisse entendre, il a essentiellement pour vocation de rassembler et de diffuser des informations.

 

L’année 2000 a par ailleurs vu la proclamation solennelle de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, dont le mérite est notamment de réunir pour la première fois dans un seul texte tant les droits civils et politiques que les droits économiques et sociaux ainsi que ceux dits « de troisième génération », tels que la protection de l’environnement. Mais la Charte restait en-dehors du corps des traités.

 

 

6 – La dernière étape du processus va être franchie avec le traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007. Reprenant en partie l’héritage du projet de traité constitutionnel dans le domaine des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il présente une nouvelle architecture :

-          dans le Traité sur l’Union européenne, plusieurs articles liminaires y sont consacrés. Ainsi :

 

    . l’article 2 énonce un certain nombre de valeurs sur lesquelles l’Union est fondée : le triptyque classique « démocratie, Etat de droit, droits de l’homme » y est repris ; mais s’y ajoutent d’autres éléments comme le respect de la dignité humaine ou les droits des personnes appartenant à des minorités ;

 

     . à l’article 6, l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, laquelle est admise avec la même valeur juridique que les traités auxquels elle est désormais formellement incorporée… non sans quelques réticences de la part de certains Etats membres – Royaume Uni, Pologne, République tchèque – qui ont obtenu des dérogations. Cet article proclame également l’adhésion de l’UE à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (du Conseil de l’Europe).

 

Par ailleurs, selon l’article 21, l’action de l’Union sur la scène internationale est évoquée comme reposant sur les principes ayant présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde, à savoir, notamment, la démocratie, l’Etat de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, mais aussi le respect de la dignité humaine.  Pour sa part, l’article 49 précise que tout Etat européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 peut demander à devenir membre de l’Union ;

 

-          dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, outre les dispositions habituelles consacrées à la coopération au développement  - mais avec quelques nuances – divers articles régissent des questions telles que le traitement équitable à réserver, à l’aune des droits fondamentaux, aux personnes concernées par l’asile et l’immigration, y compris les apatrides (art.67 et 77 à 80).  Ces dispositions réalisent une véritable communautarisation des dispositions en la matière.

 

C’est également en 2007 que l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, mentionné précédemment, cède la place à l’Agence européenne des droits fondamentaux. Toujours implantée à Vienne, elle bénéficie d’un mandat plus large englobant notamment la possibilité de réaliser des études et des enquêtes, voire de publier des conclusions et des avis spécifiques – en particulier à l’intention des institutions de l’UE - sur des matières touchant les droits de l’homme et les libertés fondamentales.

 


 

CONCLUSION

 

Parvenu au terme de cette entrée matière historique, je ne peux m’empêcher de penser que la thématique des droits humains a connu, d’une certaine manière, un sort identique à celui de la coopération au développement (un thème qui m’est particulièrement cher) : ce n’est qu’après un long cheminement de terrain qu’il a rejoint l’écrin des traités.

 

Soucieux de ne pas afficher une naïveté excessive, je peux très bien concevoir que cet itinéraire, jalonné de positionnements plus déclaratoires  - sinon « déclamatoires » - que réellement efficaces, puisse laisser un sentiment d’inachèvement.

 

Disons simplement que, partie du néant, la consécration communautaire des droits humains s’expose aujourd’hui aux néons qui éclairent la vitrine de l’Union européenne.

 

Mais le mot de la fin  - et toujours dans le souci de ne pas perdre de vue la moindre once de réalisme – je le laisserai volontiers, après avoir évoqué les « néons », à Catherine Lalumière.

 

En effet, à l’époque où, pour le Haut Conseil de la coopération internationale, elle était la maîtresse d’œuvre, dans le cadre d’un groupe de travail, d’un rapport sur « coopération internationale et droits de l’homme », la présidente de notre Maison de l’Europe soulignait que « plus un pays est puissant économiquement, militairement et important d’un point de vue géopolitique, moins les exigences [à son égard] sont fortes. La pratique des conditionnalités mène donc à de fortes iniquités. » : un avertissement utile, transposable d’un « pays » à une « union d’Etats » ?  Cela mérite réflexion – une réflexion qui pourrait aussi trouver un ancrage digne de notre « maison commune » européenne dans ces quelques vers d’Eluard :

 

Sur la lampe qui s’allume,

Sur la lampe qui s’éteint,

Sur mes maisons réunies,

J’écris ton nom :

Liberté

 
 
Gérard Vernier (Sauvons l'Europe) Intervention du 5 novembre 2016 à la Maison de l'Europe à Paris ."Droits humains et liberté fondamentale dans l'UE"
Colloque organisé par Sauvons l'Europe