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Le référendum : ses nuisances, le cas suisse et le cas néerlandais

pdf mise en ligne :21 12 2016 ( NEA say… n° 177 )

COOPERATION JUDICIAIRE PENALE > Gel des avoirs et des biens

Pour tous ceux qui sont séduits par la pratique du référendum et gagnés par les mérites apparents de la procédure, rappelons les cas « exemplaires » de la Suisse et des Pays-Bas, des cas récents dans lesquels l’Union européenne s’est empêtrée dans un maquis procédural inextricable. Le récit de ces longues histoires particulièrement confuses pourrait avoir un effet dissuasif, espérons le ! Les nuisances ne sont pas nulles et surtout si une dimension européenne est présente dans l’objet du référendum au point que l’on pourrait imaginer un avis préalable de la Cour de Justice de l’Union européenne lorsqu’un Etat membre envisage de lancer un référendum comportant une dimension européenne évidente. Cela suffira-t-il à désarmer la volonté de nuisances de certains Etats membres ou pays tiers, comme des groupes eurosceptiques ou populistes, volonté de nuisances qui est manifeste chez certains promoteurs du référendum.

 

Le cas suisse

«Déni de démocratie» ? : le parlement suisse revient sur le référendum de 2014, les députés ont validé un projet de loi qui vise à préserver les accords bilatéraux avec l’Union européenne . Vise-t-il à vider de sa substance le précédent référendum ? Va-t-on organiser une nouvelle votation pour voter sur l’un ou l’autre texte? Peut-on dire que le peuple s’est trompé ? Des exercices de contorsionnistes pratiqués depuis près de trois ans vont-ils se poursuivre ? Les mots quotas et contingents ne sont pas prononcés dans l’accord mais cela suffit-il pour apaiser? Une non-mise en oeuvre d’un texte constitutionnel ! et le peuple ne risque-t-il de s’en souvenir ?

Le parlement suisse a voté une loi qui octroie une priorité aux demandeurs d'emplois suisses sur les étrangers à 98 voix contre 67 et 33 abstentions. Il s'agit de la mise en oeuvre de l'initiative contre l'immigration de masse votée par référendum en février 2014. Mais le texte adopté le 16 décembre reste très controversé. Car il ne comporte aucune disposition sur la limitation de l'immigration, qui était le point central du référendum.

Selon les nouvelles dispositions, les employeurs seront obligés d'inviter des demandeurs d'emploi suisses pour une entrevue sous peine de se voir infliger une amende de 40 000 francs suisse. En outre, les Européens qui perdent leur emploi dans la première année auront six mois pour quitter le pays. La loi ne s'applique qu'aux professions et régions où le chômage est supérieur à la moyenne, et les employeurs ne seront pas obligés de justifier leurs raisons de refuser un candidat suisse.

Le texte voté par le parlement divise même parmi ses partisans, qui parlent d'un «compromis vté dans l’urgence et minimaliste». L’Union démocratique du centre (UDC), qui avait lancé le référendum, dénonce quant à lui un «déni de démocratie» et rappelle que la proposition initiale avait pour but d’instaurer des quotas à l'immigration et de renégocier la libre circulation avec l'Union européenne.

Les électeurs suisses s'étaient prononcés en 2014 , le 9 février, à une très courte majorité (50,3%) sur le retour du contrôle migratoire, la mise en place de contingents, et le retour à une indépendance totale de cet aspect face à Bruxelles. Mais les partis politiques du pays, hors UDC, s'accordaient pour dire que leur mise en œuvre mettrait en péril la libre circulation de citoyens suisses dans l'UE ainsi que l'accès de la Suisse au marché unique.

Alors que la Suisse n'est pas membre de l'UE, elle est le troisième partenaire commercial du bloc après les Etats-Unis et la Chine et dispose d'un accord de libre circulation impliquant que les citoyens de l'UE peuvent y vivre et y travailler. Près de trois ans après ce vote radical, le Parlement  suisse semble  en pleine reculade. Vendredi 16 décembre, à Berne, les députés ont mis la touche finale à un projet de  loi d’application du référendum. Celui-ci n’impose aucune limite à l’immigration, contrairement à l’esprit initial de la votation.

Ce texte de loi, voté par les deux chambres du Parlement fédéral, incite surtout les entreprises à privilégier la main-d’œuvre locale. Celles-ci devront d’abord  passer par le service public de l’emploi avant d’aller recruter à l’étranger. Mais cette procédure ne s’applique que « lorsque certains groupes de profession, domaines d’activités ou régions économiques enregistrent un taux de chômage supérieur à la moyenne ». Elle est également « limitée dans le temps ».

Si les employeurs concernés ne respectent pas cette marche à suivre, ils risquent une amende pouvant se monter jusqu’à 40 000 francs (37 000 euros). Mais les patrons seront libres de refuser le candidat envoyé par le service helvétique de l’emploi, sans donner aucune justification. Si les chômeurs vivant en Suisse ne correspondent pas au profil recherché, les employeurs seront alors libres de poster leurs petites annonces en France ou en Allemagne, par exemple.

Au Parlement, cette version du texte a été largement acceptée par les députés. Seuls ceux de l’Union démocratique du centre (UDC)  , le parti populiste à l’origine du référendum du 9 février, s’y sont opposés. Les arguments les plus contradictoires sont  brandis : pour les uns l’immigration de masse continue. Si le Parlement a refusé d’instaurer des quotas migratoires, c’est en effet qu’il craignait des rétorsions de Bruxelles, dans la mesure où ces quotas sont contraires à l’accord sur la libre-circulation avec l’UE. Violation de la constitution, ou pragmatisme? application du référendum sans renoncer aux accords bilatéraux avec l’UE ? Pure et simple capitulation devant l’UE ? Quant à l’UDC, le premier parti suisse, il n’envisage pas pour l’instant de lancer une initiative populaire contre le texte du Parlement, mais rien n’est exclu. La liste des questions témoigne de la perplexité et la difficulté à trouver une voie satisfaisant qui rassemblerait une majorité importante, , stable et cohérente ;

Trois ans après le vote fracassant du 9 février 2014, la Suisse retourne donc au statu quo. Reste au Conseil fédéral, le gouvernement helvétique, à émettre une ordonnance d’application d’ici au 9 février 2017. Ce devrait être une formalité, penset-on. Si aucune initiative populaire n’est déposée d’ici mars pour s’opposer à la nouvelle loi, alors la Suisse en aura fini avec son casse-tête de « l’immigration de masse ».

D’autres rappellent que  l’article 121-A de la Constitution affirme que la Suisse gère de manière autonome l’immigration, est toujours valable. C’est pourquoi le collectif Sortons de l’impasse a lancé un référendum pour supprimer cet article visant cette fois à abolir purement et simplement l’accord sur la libre circulation avec l’UE, a averti l’UDC.

Il devrait être soumis aux votes en 2017. L’Action pour une Suisse indépendante et neutre, un mouvement d’extrême droite, envisage aussi de lancer un référendum. Mais dans le but inverse : que la Suisse renonce aux accords bilatéraux avec l’Union européenne. Si son projet arrivait jusque dans les urnes, le peuple voterait, cette fois, sur un projet clair et tranché : le « Suisseexit » ou la rupture des liens entre la Suisse et l’UE. Mais le résultat final est-il garanti ? des études menées montrent que depuis le 9 février 2014, un tiers des Suisses qui avaient voté contre « l’immigration de masse » se prononceraient en faveur des accords bilatéraux s’ils devaient revoter.

La Commission européenne paraît rassurée par la décision du Parlement helvétique. Après trois ans de tensions entre Berne et Bruxelles, les relations sont donc en voie d’apaisement ? Quelques heures après le vote du Parlement, le gouvernement suisse a ratifié le protocole concernant l’extension de la libre-circulation des personnes à la Croatie. C’était la condition sine qua non pour que le pays retrouve sa place au sein du programme européen de recherche Horizon 2020, gelé en 2014, programme recherche auquel la Suisse tenait énormément. Après des mois de discussions et de critiques croisées émises par la Commission, le Conseil, les suisses eux-mêmes, le Parlement suisse a voté une version adoucie.

Pour Margaritis Schinas, porte-parole de la Commission « au premier abord , la loi nous paraît aller vraiment dans la bonne direction (…) C’est un bon signe que la loi ne vise plus à instaurer de quota sur la libre circulation des citoyens de l’UE et ne prévoit pas de restreindre leur accès au travail en Suisse,  alors que les premières ébauches du texte prévoyaient, de tels quotas, » mais rendu prudent par les nombreux aléas de ces dernières années le porte-parole a ajouté « qu’une loi ne vaut que par son application. La Commission va approfondit son examen avec les Etats membres. Le Comité mixte UE/Suisse va se réunir pour permettre à la Suisse de présenter son texte aux Etats membres qui donneront leur appréciation. Les deux parties doivent poursuivre les discussions, et plus particulièrement celles portant sur la modernisation de leurs relations bilatérales, à moins que les électeurs suisses n’en décident autrement, nous avons vu que les occasions ne manquent pas.

Vers la finalisation de l’accord d’association avec l’Ukraine, le problème néerlandais réglé ? Et la Russie ?

Après des discussions difficiles, logues, tortueuses, les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de l’UE ont réussi le 15 décembre à se mettre d’accord sur une décision contraignante censée clarifier l’accord d’association avec l’Ukraine. C’est un texte d’accord qui multiplie les précautions et où transpire la méfiance, ira-t-il jusqu’au bout ?

« Nous sommes arrivés à une décision juridiquement contraignante qui prend en compte tous les problèmes néerlandais » a expliqué le premier ministre  Mark Rutte dans une tentative d’explication et de clarification qui se voulait convaincante. « Ce n’ait pas facile, pas agréable, mais c’était nécessaire. La décision définit ce qu’est l’accord d’association et ce qu’il n’est pas. Il ne peut y avoir de malentendu ». Il doit maintenant défendre devant son Parlement les résultats obtenus et aussi devant ses collègues du Conseil. Il serait optimiste quant à la ratification « Nous avons fait ce que nous avons pu pour aider à sauver l’accord ». Maintenant la responsabilité incombe aux Pays-Bas (…) a relayé le président du Conseil, Donald Tusk, en soulignant que la ratification était importante « pour la position géopolitique et la crédibilité européennes ».

Il faut souligner que les dirigeants européens ont réussi à  se mettre d’accord sur la question la plus sensible, la plus délicate et la plus douloureuse : la perspective d’adhésion de l’Ukraine. L’UE tout en précisant que l’accord a pour objectif d’instaurer une relation « étroite et durable », mais le Conseil assure que celui-ci « ne confère pas à l’Ukraine le statut de pays candidat à l’adhésion à l’UE, ni ne constitue  un engagement à conférer un tel statut à l’avenir ».

La décision revient aussi sur un point tout aussi dangereux, la coopération dans les domaines de la sécurité, précisant que l’Accord de coopération ne comporte pas « d’obligation pour l’Union ou ses Etats membres de fournir des garanties de sécurité collective ou une autre aide ou assistance militaire à l’Ukraine » .

Autre point sur lequel les Pays-Bas souhaitaient obtenir des garanties : le soutien financier de l’UE à l’Ukraine. Si l’accord d’association réaffirme « la volonté de l’Union de soutenir le processus de réforme »  « il ne modifie pas le droit exclusif qu’a chaque Etat membre de déterminer la nature et le volume de son soutien financier bilatéral ».

De même les Etats membres précisent que l’accord n’affecte pas « le droit des Etats membres de fixer les volumes d’entrée des ressortissants ukrainiens sur leur territoire dans le but d’y rechercher un emploi salarié ou non salarié (…) L’accord n’accorde pas aux ressortissants ukrainiens ou aux citoyens de l’Union le droit de séjourner et de travailler librement sur le territoire des Etats membres et de l’Ukraine, respectivement ».

La décision rappelle aussi que l’UE et l’Ukraine vont coopérer, en vertu de l’accord, dans la lutte contre la corruption « aspect central du renforcement (…) de leurs relations.(…)Le respect de leurs principes démocratiques, des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le respect du principe d’Etat de droit sont des éléments essentiels de l’accord » souligne le texte, précisant que selon les termes de l’accord, chaque partie pourrait prendre des mesures appropriées en cas de non-respect des obligations.

Dans les conclusions qui accompagnent la décision, le Conseil européen rappelle que « l’achèvement du processus de ratification demeure un objectif essentiel de l’UE ». Cela va de soi aurait-il pu sembler, mais cela va mieux en le disant, autant dire que la méfiance est épaisse. Deux précautions valent mieux qu’une : la décision « juridiquement contraignante à l’égard des 28 Etats membres de l’UE » ne peut être modifiée ou abrogée que d’un commun accord entre leurs dirigeants et elle ne prendra effet qu’une fois que les Pays-Bas auront ratifié l’accord et que l’UE l’aura conclu.»Si tel ne devait pas être le cas, la décision cesserait d’exister préviennent les dirigeants européens nourris de toute leur expérience des différents élargissements.

La potion pourrait semblé amère à l’Ukraine si quelques jours après à l’occasion d’un Conseil UE-Ukraine, toute une série de prêts (600 millions au total) n’avait été signée avec la BEI et l’Ukraine, marquant l’importance de ces signatures : elle marque le soutien à la modernisation de l’Ukraine dans bien des domaines, a commenté le commissaire slovaque à l’énergie, Maros Sefcovic lors de la cérémonie de la signature. D’autres accords financiers et de coopération transfrontalière ont été signés : réforme de l’administration publique, créant ainsi une nouvelle génération de fonctionnaires, assistance technique dans le domaine judiciaire, l’Etat de droit et l’application de la loi. Des accords  pour un montant de  365 millions ont été signés avec la Roumanie, la Pologne, la Bielorussie, la Hongrie, la Slovaquie, la région de la Mer Noire. Tout cela pour promouvoir le développement économique et social, l’environnement, la santé publique, la prévention et la lutte contre la criminalité organisée, la sécurité des frontières.

La confiance règne…à peine l’accord du 15 décembre était-il conclu que le président Petro Porochenko faisait pression sur les Pays-Bas pour qu’ils signent l’accord rapidement, quasiment dans l’urgence ! Un échec aurait été une victoire pour la Russie ont fait remarquer certaines personnalités gouvernementales.

Finissons l’article par où tout a commencé : la Russie. Les sanctions économiques de l’UE a été officiellement actées le 20 décembre dernier avec publication des actes au Journal officiel. La veille le Conseil, par procédure écrite, avait prolongé les sanctions jusqu’au 31 juillet 2017, après un accord politique réalisé au Conseil européen du 15 décembre. Les sanctions comprennent, entre autres, des mesures financières  à l’encontre des services d’équipements et technologies énergétiques, un embargo sur les importations et exportations d’armes et matériel connexe de et vers la Russie et l’interdiction d’exportations de biens à double usage et de technologies, à des fins militaires ou à usage final militaire. Rappelons que les mesures économiques ont été introduites le 31 juillet 2014, initialement pour un an en réponse aux actions russes dans l’est de l’Ukraine, puis renforcées en septembre 2014. Elles ont été depuis prorogées à plusieurs reprises. En mars 2015, le Conseil européen a lié leur levée à la pleine mise en œuvre des accords de Minsk.

 

Pour en savoir Plus :

Le Figaro la Suisse édulcore le référendum sur les quotas d’étrangers http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2016/12/16/20002-20161216ARTFIG00285-la-suisse-edulcore-le-referendum-sur-les-quotas-d-etrangers.php

Conclusions du Conseil du 15 décembre 2016 (EN) http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/15-euco-conclusions-final/ (FR) http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/12/15-euco-conclusions-final/

Conclusions du Conseil concernant l’Ukraine (EN) http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/15-euco-conclusions-ukraine/ (FR)