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Adaptation et stabilité. Les plans de l'UE et de l'OTAN en Libye

pdf mise en ligne :16 03 2017 ( NEA say… n° 179 )

LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES > Elargissement

Le 16 février 2017, au cours de la réunion ministérielle de l'Alliance atlantique à Bruxelles, la demande d’aide de la part du Premier ministre libyen Fayez el-Sarraj pour la formation et le développement des forces armées du pays a été émise. Former les forces locales pour l'OTAN signifie augmenter les capacités libyennes dans la lutte contre le terrorisme et encourager la reconstruction de la stabilité. Dans le même temps, l'Union européenne est engagée dans la Méditerranée centrale et en août 2016, il a été décidé de commencer un parcours de formation de la Garde côtière libyenne dans le cadre de l'Opération Sophia. En raison de sa situation géopolitique et stratégique, la Libye est maintenant au centre des intérêts de l'OTAN et de l'Union européenne qui ont des objectifs qui peuvent être perçus comme différents, mais qui en réalité peuvent se croiser dans la réalisation d'un projet à partir duquel tout le monde peut en tirer profit. En premier lieu, cet article présentera la motivation des deux organisations en Libye. En deuxième lieu, les politiques et les opérations européennes et de l’OTAN qui ont lieu actuellement dans le centre de la Méditerranée (Sea Guardian et l’Opération Sophia) seront analysées. Par conséquent, les résultats du sommet de Malte et de la réunion ministérielle de l'OTAN seront mis en évidence, afin de comprendre quels sont les plans et les projets relatifs à la question de la lutte contre le trafic des migrants lié à l’instabilité en Libye. Enfin, dans la conclusion, les défis pour l’UE et l’OTAN seront soulignés pour avoir un aperçu des capacités des deux organisations capables d’exporter la stabilité.

L’intérêt pour la Libye: une comparaison entre l'UE et l'OTAN

En 2011, la guerre civile libyenne a eu un fort impact sur l'équilibre politique de l'UE et de l'Alliance atlantique.

L'Union européenne, par le biais de sa politique diplomatique et d’assistance depuis le début de la guerre civile libyenne, a déployé ses forces pour intervenir dans le processus de transition vers une démocratie inclusive et stable, afin de soutenir les efforts de médiation des Nations Unies. L'UE a fourni une assistance à la Libye et à son peuple à travers une série de mesures. En effet, l’UE a exprimé son soutien à  une transition politique et à une solution négociée acceptable pour tous les groupes légitimes dans le pays. De plus, elle a fourni une aide bilatérale, y compris l'aide humanitaire et l’assistance en matière de migration, ainsi que le soutien ciblé à travers ses missions et opérations inscrits dans la cadre de sa politique de sécurité et de défense, en particulier le fonctionnement d’EUNAVFORMED Sofia et d’EUBAM.

En ce qui concerne le soutien politique, l’UE soutient encore aujourd’hui l'accord politique libyen (LPA) convenu en 2015, ainsi que le gouvernement d’Accord National soutenu par les Nations Unies. L'UE travaille en étroite collaboration avec la mission d’appui des Nations Unies en Libye, sous la direction du Représentant spécial des Nations Unies pour faciliter la mise en œuvre de l'Accord politique libyen et soutient les efforts de médiation pour prévenir les conflits. Toutefois, l'UE ne joue pas un rôle seulement sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies, car elle entretient également des relations bilatérales avec la Libye. Le soutien de l'UE est assuré principalement par le biais de l'instrument européen de voisinage (ENI) et l’instrument de contribution à la stabilité et à la paix (ICSP). L'UE a mis actuellement en place un paquet de plus de 120 millions d'euros pour l'aide bilatérale à la Libye pour 37 projets dans six secteurs: la société civile, la gouvernance, la santé, la jeunesse et l'éducation, la migration et la sécurité, le soutien au processus politique de sécurité et de médiation. Depuis 2016, ce forfait comprend 10,8 millions d’euros dans le cadre de l'aide humanitaire afin de fournir une assistance aux personnes déplacées à l’intérieur du pays (IDPs), aux rapatriés et aux les autres groupes vulnérables dans les zones touchées par le conflit.

Toutefois, l'UE n’est pas seulement focalisée sur le soutien politique et économique. En tant qu'organisation qui s'adapte aux nouveaux défis, l'Union européenne (au sein de la politique de sécurité et de défense commune - PSDC) a lancé l'opération EUBAM en 2013. La mission EU Integrated Border Management Assistance Mission in Libya (EUBAM Libya) a pour but le soutien aux autorités libyennes pour améliorer et développer la sécurité des frontières du pays. Cette mission civile répond à une invitation de la Libye et fait partie de l'approche globale de l'UE, qui soutient la reconstruction post-conflit libyen. Le mandat de l'EUBAM devait avoir une durée de deux ans, avec un budget annuel d'environ 26 millions d'euros. Cependant, le 4 Août 2016, le Conseil a prorogé le mandat jusqu'au 21 Août 2017 et a approuvé un budget supplémentaire de 17 millions d'euros. Dans le cadre de l'approche globale de l'UE pour la transition vers une Libye démocratique, stable et prospère, EUBAM est responsable de la planification dans les domaines de la justice pénale, la migration, la sécurité des frontières et la lutte contre le terrorisme.

Pour cette opération l'UE a décidé de déployer ses forces en Libye pour plusieurs raisons telles que la stabilité, la reconstruction post-conflit et la transition démocratique. Cependant, l'intérêt particulier envers la Libye découle d'un phénomène beaucoup plus complexe: les flux migratoires et la lutte contre le trafic de migrants. Ceci est également la raison pour laquelle en 2015 l'Opération Sophia (EUNAVFOR MED) a été lancée. La Libye a attiré l'attention de l'UE et a réussi à «stimuler» ses premières capacités civiles et militaires.

Non seulement l'UE mais aussi l'OTAN s’est investie en Libye pendant la guerre civile de 2011. Même si la coalition internationale a réussi à évincer le dictateur Mouammar Kadhafi, elle n'a pas réussi à prolonger la stabilité et la sécurité. La faiblesse militaire libyenne et la décentralisation du pouvoir ont été les premières causes ayant eu un impact dans les capacités d’intervention.

Selon Frederic Wehrey, associé principal du Programme Moyen-Orient à la Fondation Carnegie Endowment for International Peace, la Libye pourrait représenter un défi supplémentaire pour l'OTAN pour au moins deux raisons: elle pourrait tester ses compétences face aux nouvelles menaces hybrides qui caractérisent le scénario international, et en même temps, elle pourrait montrer dans quelle mesure elle est capable de s’adapter pour jouer un rôle qui à la base n’était pas sa raison d’être.

En décembre 2015, l'accord politique libyen avait offert un peu d'espoir pour la stabilité, mais le Gouvernement d'accord national (GNA) a été incapable d'étendre son autorité sur tout le territoire libyen. A l'est, la Chambre des représentants du général Khalifa Haftar refuse de reconnaître le GNA. En Avril 2016, le Secrétaire général de l'OTAN a promis un soutien pour le développement des capacités de défense et la réforme institutionnelle en Libye lors de la réunion des ministres de la défense au sein du Conseil des Affaires étrangères de l'UE. L'OTAN a maintenu un canal de communication au cours des derniers mois en ce qui concerne la réforme de la sécurité, et à plusieurs reprises le Secrétaire Général, le Premier ministre Fayez el-Sarraj, le ministre libyen des Affaires étrangères Mohamed Taha Siala, et d'autres responsables libyens se sont rencontrés pour discuter de la situation sécuritaire.

L'UE et l'OTAN ont fait preuve d'engagement pour résoudre la question libyenne. Pour sa part, l'Union européenne, en Juin 2016 a prolongé le mandat de l'opération Sophia pour lutter contre le trafic de migrants. En ce qui concerne l’OTAN, à Varsovie, au cours du sommet il a été convenu un «possible rôle de l'OTAN dans le centre de la Méditerranée, sous demande de l'Union européenne, pour l’appui, le cas échéant, au fonctionnement de l'opération de Union européenne». En effet, le 14 Juillet 2016, l'OTAN a répondu avec le lancement d’une opération de sécurité maritime, baptisée Opération Sea Guardian. Les principales responsabilités de cette opération sont de lutter contre le trafic des migrants et le terrorisme, en fournissant les connaissances nécessaires, et de permettre aux navires de se déplacer librement pour renforcer les capacités régionales.

La collaboration entre les deux organisations montre un double aspect. L’OTAN s’adapte aux nouvelles menaces, telles que la traite des êtres humains (en suivant plus ou moins l'exemple de l'opération dans la mer Egée), et travaille avec l'Union européenne, une organisation avec des caractéristiques complètement différentes mais qui ont, dans ce cas, des objectifs communs. De même, l'Union européenne agit comme une organisation unifiée en raison de pulsions internes et externes. Le phénomène migratoire affecte l'ensemble de ses États côtiers, et les conséquences liées à la réinstallation des migrants influent sur les politiques des autres pays membres. La demande d'intervention est alors le résultat de pressions internes autant qu’externes: l'UE a besoin de stabilité en Méditerranée, autant que l'OTAN. Ceci est la raison pour laquelle, ensemble, les deux organisations ont mis en place un mécanisme de coopération et d'assistance mutuelle avec deux opérations qui occupent maintenant le même espace: l’Opération Sophia et l’opération Sea Guardian.

 

Libye: une épreuve pour l'UE et pour l'OTAN

Compte tenu de sa proximité géographique, l'instabilité libyenne constitue une menace pour l'UE, ainsi que pour l'OTAN. La guerre civile libyenne a également permis l'augmentation des flux migratoires illégaux à travers la Méditerranée centrale pour atteindre l'Europe. La première étape concrète pour lutter contre la traite des êtres humains a été franchie en Juin 2015, avec le début de l'Opération Sophia (EUNAVFOR MED).

A la base, l'opération était constituée de 3 étapes successives, mais plus tard au cours de la mission, l'opération a été divisée en 4 phases:

·         La première phase était de déployer des forces pour comprendre les activités et les méthodes de contrebande. Cette phase a été achevée;

·         La deuxième phase a consisté en la recherche et le détournement de navires et de bateaux utilisés en haute mer par les trafiquants, comme prévu par le droit international. Cette activité a été étendue aux eaux territoriales après la publication d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies, avec le consentement de l'État côtier;

·         Dans la troisième phase, il est prévu de prendre des mesures opérationnelles contre des navires ou des bateaux utilisés pour la traite des personnes et le trafic de migrants sur le territoire côtier. Encore une fois, cette activité est soumise au cadre juridique établi par le Conseil de sécurité des Nations Unies et à l'approbation de l'Etat côtier;

·         Enfin, la quatrième et dernière phase sera de retirer les forces et de terminer l'opération.

À l'heure actuelle, l'opération compte 5 navires (et 25 pays qui contribuent avec leurs moyens logistiques et économiques): un porte-avion italien, un navire auxiliaire allemand, un navire britannique, une frégate espagnole, et une frégate française. En outre, il y a 3 hélicoptères et 3 avions supplémentaires.

L'opération Sophia fait partie d'un ensemble de mesures prises par l'UE pour aborder la question de la migration. L'objectif est de déployer des efforts systématiques pour identifier, capturer et neutraliser les navires et les ressources utilisés par des trafiquants de migrants, pour ainsi démanteler le modèle économique des passeurs et des trafiquants dans la partie sud de la Méditerranée centrale et prévenir la perte de la vie en mer. Cependant, en raison de l'instabilité persistante en Libye, l'UE a décidé de prolonger sa mission. En effet, le 20 Juin 2016, le Conseil a prorogé jusqu'au 27 Juillet 2017 le mandat de l’Opération Sophia, et a ajouté deux activités de soutien:

·         la formation des gardes-côtes libyens et de la marine libyenne;

·         une contribution à la mise en œuvre de l'embargo sur les armes des Nations Unies en haute mer, au large de la côte libyenne.

Même l'OTAN, en particulier après le Sommet de Varsovie, a commencé à évaluer de plus en plus la possibilité d'une opération dans la Méditerranée. Celle-ci sera concrétisée en Novembre 2016. L'OTAN a lancé son opération maritime - Sea Guardian - en Méditerranée le 8 Novembre 2016. Dans le cadre de cette opération, les navires de l'OTAN sont en charge de la surveillance, de la lutte contre le terrorisme, et du renforcement des capacités maritimes régionales. Compte tenu du but et de la zone géographique, Sea Guardian soutient également le fonctionnement de l’Opération Sophia dans les domaines de la connaissance et de la logistique.

L’Opération Sea Guardian a sept tâches opérationnelles: la connaissance de la situation maritime, la protection de la liberté de navigation, l’interdiction maritime, la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, la protection des infrastructures critiques, la lutte contre le terrorisme maritime, et le développement de capacités de sécurité maritime. Actuellement l'opération a trois tâches dans la Méditerranée: elle contribue à la connaissance de la situation maritime, à la lutte contre le terrorisme et à la formation des capacités de sécurité maritime.

Il semble clair que l'OTAN et l'UE ont un intérêt significatif dans le centre de la Méditerranée qui se traduit par un engagement politique, économique et militaire envers la Libye. La Méditerranée semble être devenue un terrain d’action pour les deux organisations. Cependant, à la fin de l’année 2016, l’Union européenne a commencé à envisager de nouvelles mesures tenant compte de la crise libyenne et des flux migratoires. C'est aussi la raison de la visite à Bruxelles du Premier ministre libyen Fayez al-Sarraj qui, en deux jours, à la veille de la réunion de Malte, a visité l'OTAN et en même temps, a rencontré le Haut Représentant Federica Mogherini et le président du Conseil européen Donald Tusk. En effet, les intérêts envers la Libye ont été démontrés lors de la réunion à Malte et, moins de deux semaines plus tard, lors de la réunion ministérielle de l'OTAN à Bruxelles.

 

La Déclaration de Malte et la réunion de l'OTAN

Le 31 Janvier, le président Donald Tusk a envoyé une invitation officielle aux 27 chefs d’Etat de l'UE pour la réunion de Malte. Dans le texte de l’invitation, Donald Tusk a souligné le chemin à suivre au cours de la réunion et les lignes directrices de celle-ci. La réunion avait quatre axes fondamentaux: les aspects extérieurs de la migration, les flux de migrants irréguliers dans le centre de la Méditerranée, l'action à long terme avec les partenaires africains et la coopération avec la Libye.

En premier lieu, en ce qui concerne les aspects externes de la migration, dans la Déclaration finale, l'UE a clairement fait savoir que, dans la Méditerranée orientale, grâce à l’Accord UE-Turquie, les arrivées ont diminué de 96%. Cependant, reste ouverte la voie de la Méditerranée centrale. Quant à la relation avec les partenaires africains, à part le Fond fiduciaire qui existe déjà, l'UE a assuré qu'il y aurait des mesures opérationnelles supplémentaires au niveau régional, avec l'adoption d'une approche pragmatique, flexible et adaptée. La discussion relative à la Libye et à la Méditerranée centrale a été plus complexe. L'UE a exprimé sa préoccupation pour l'instabilité politique libyenne et pour l'absence de contrôle sur les flux de migrants; ceci explique pourquoi elle a encouragé d'autres mesures. L'UE aura les priorités suivantes:

·         Continuer à équiper et soutenir la création de la Garde côtière libyenne avec d'autres programmes complémentaires (dans le cadre de l'opération Sophia);

·         Intensifier les efforts pour démanteler les ressources économiques des trafiquants;

·         Soutenir le développement des communautés locales en Libye, en particulier dans les zones côtières et les frontières terrestres situées sur les voies de migration, afin d'améliorer leur situation socio-économique avec l'appui du HCR (Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés) et de l’OIM (Organisation internationale pour les migrations);

·         Contribuer à la réduction de la pression sur les frontières terrestres de la Libye, en coopérant avec les autorités libyennes et en soutenant des projets visant à renforcer leur capacité de gestion des frontières;

Le 6 Février, lors de la réunion du Conseil, l’Union européenne a une nouvelle fois exprimé son intérêt pour la Libye. Dans la Conclusion, l'UE a salué la volonté de la Libye et des organisations régionales (comme l'Union africaine et la Ligue des États arabes), qui ont montré leur volonté d'aider le processus politique libyen, conformément à l'accord politique libyen. De plus, dans la Conclusion, l’UE s’est démontrée prête à collaborer avec les autorités libyennes pour reformer le secteur de la sécurité et pour participer au développement de plusieurs structures pour la sécurité et la défense.

Selon la Déclaration de la réunion de Malte des 3 et 4 Février et la Communication conjointe du Haut Représentant et de la Commission du 25 Janvier, l'UE veut continuer à s’engager pour limiter la migration irrégulière dans le centre de la Méditerranée et démanteler le modèle économique des passeurs et des trafiquants d'êtres humains. L’approche multilatérale de l'UE a été suivie par celui, plus politique, de l'OTAN. En effet, les 15 et 16 Février lors de la réunion ministérielle à Bruxelles, un des sujets majeurs a été celui des routes de la Méditerranée centrale. La réunion s’est d’ailleurs terminée par la demande officielle du Premier ministre libyen pour obtenir le soutien de l’OTAN sur son territoire.

Au cours de la conférence de presse, selon le Secrétaire général Jens Stoltenberg, lutter contre les menaces provenant du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord est un élément essentiel pour l’OTAN. En effet, pour gérer ces nouvelles menaces, l’OTAN devra démontrer ses capacités d'adaptation. L'OTAN a expliqué ses intentions de projeter la stabilité au-delà des frontières et de lutter contre le terrorisme. Au cours de la réunion, l'OTAN a décidé de créer un "Hub pour le Sud" au Force Command de Naples. Le Hub est une partie du projet de l'OTAN pour le sud. Pas seulement Naples, mais aussi les drones de surveillance de l'OTAN basés en Sicile y donneront leur contribution. Le Hub est un outil qui peut être utilisé pour faire face à différents défis parce que, selon Stoltenberg, il augmente la connaissance de la situation, la capacité de coordonner, et permet de recueillir et de comprendre les informations. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme dans le sud, l'OTAN est en train de renforcer sa capacité de renseignement, de surveillance et de reconnaissance. Néanmoins, le Hub n'a pas pour but de contrôler les grandes opérations militaires. Il sera utilisé pour recueillir des informations afin d’améliorer les efforts de sensibilisation et de coordination situationnels.

Selon les déclarations, le capital humain sera déployé à Naples et les drones de surveillance seront déployés en Sicile. Le plan de l'OTAN, bien que différent dans les origines et les fins de celui de l'UE, fait partie d'un processus d'intervention pour faire face à la question libyenne. En réalité, au cours de la réunion, l’OTAN a reçu la demande officielle  présentée par le Premier ministre libyen. Celle-ci porte sur un appui consultatif de la part de l'OTAN dans le domaine de la défense et sur le renforcement des institutions de sécurité.

Déjà, lors du sommet de Varsovie en Juillet 2016, les Alliés avaient décidé de fournir un soutien à la Libye en cas de demande. Cependant, pour en connaître les détails il faudra attendre le prochain Conseil de l'Atlantique.

 

Conclusion

Pour plusieurs raisons, l'OTAN et l'UE ont des intérêts directs en Libye, tout en ayant des objectifs différents. Cependant, le sens de l'adaptation unit les deux institutions.

Au début, l'UE en Libye voulait exporter sa véritable identité: un acteur capable d'intervenir sur le plan économique et politique. Cependant, avec l'Opération Sophia, l'UE a mis en place un processus capable de démontrer sa force dans le domaine de la défense et de la sécurité. A Bratislava, lors de la réunion informelle, certains Etats avaient déjà lancé l'idée d'une coopération structurée pour mettre en œuvre les capacités militaires européennes. La Libye a été l'un des premiers cas majeurs où l'UE a voulu tester toutes ses compétences: la Méditerranée pourrait devenir alors une zone d’essai. La question libyenne, bien que complexe, pourrait être simplifiée si les missions de l'UE apportaient un effet pratique réel. En effet, le 8 Février, le Haut Représentant Federica Mogherini a assisté à la cérémonie de remise des diplômes à La Valette (Malte) des premiers élèves de la Garde côtière libyenne et de la Marine, qui ont terminé leur premier cycle de formation à bord du navire italien San Giorgio. Concrètement, l'Opération Sophia offre une formation pour la Garde côtière et la marine afin de renforcer leur capacité à sauver des vies, de protéger les personnes et de rendre les eaux territoriales libyennes plus sûres. Le premier cycle a déjà assuré la formation de 89 élèves et de leurs tuteurs. La formation comprend diverses composantes allant des connaissances théoriques à la pratique. Il semble donc que l'UE commence à voir les premiers résultats de ses efforts en Libye.

Plus complexe encore semble le défi de l'OTAN. Selon les déclarations du Secrétaire Général et le Communiqué du Sommet de Varsovie, l'OTAN doit continuer à s’adapter pour faire face aux nouvelles menaces. L'Alliance est née d’une volonté anti-soviétique, et elle a gardé sa raison d'être jusqu'en 1989. Les raisons de sa création, cependant, ne concernent pas une immobilité historique.

S'il est vrai que, depuis 1989, l'OTAN a dû se «réinventer», il est également vrai que, depuis les années 90, l’organisation prend lentement le chemin de l’adaptation face aux nouveaux défis mondiaux.

Cette métamorphose se concrétise aussi grâce à la coopération avec l'UE commencée au cours de la dernière décennie, avec la mission en Afghanistan, le partenariat avec les pays d'Afrique du Nord et du Golfe Persique, le soutien apporté aux pays des Balkans et à l'Ukraine, ainsi qu’avec les opérations qui maintenant ont lieu dans la mer Egée et dans la Méditerranée.

Selon les déclarations, l’OTAN continue son processus de transformation pour s’adapter aux défis de la sécurité. Juste après la demande du Premier ministre libyen pour la formation des institutions de défense et de sécurité, l'OTAN va pouvoir montrer sa capacité d'adaptation. Outre les intérêts politiques, sociaux et économiques, la Libye est un défi pour les deux organisations, puisque chacune pourra démontrer la mesure dans laquelle ses capacités sont flexibles et incisives (bien qu’avec des moyens différents), en essayant évidemment de résoudre le problème libyen.

 

Maria Elena Argano

 

Pour savoir plus:

NEA say... n° 179  

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