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Les frontières extérieures de l'Union européenne: quelles frontières, et quelle surveillance?

pdf mise en ligne :04 06 2007 ( NEA say… n° 35 )

COOPERATION JUDICIAIRE CIVILE > Perspectives financières

Le président Sarkozy souhaite un débat sur les frontières exterieures de l’Union européenne. Mais les graves incidents en mer Méditerranée témoignent à nouveau d’un échec. Les ministres ont récemment lancé l’idée d’une police européenne. Cela suffit-il ? Manifestement pas, après de nouveaux drames en Méditerranée frappant des émigrés clandestins. Vers un renforcement du sytème européen d'asile.

La France n’entend pas bloquer les négociations d’adhésion avec la Turquie et n’opposera donc pas son veto à l’ouverture de trois nouveaux chapitres (contrôle financier, politique économique et monétaire, statistiques) lors de la prochaine session ministérielle de négociations, le 26 juin 2007. Mais la France envisage de soulever la question turque dans le cadre d’un débat plus vaste sur les frontières extérieures de l’Union et la politique de voisinage, que le président Sarkozy souhaite entamer au Conseil européen de décembre 2007. Il a expliqué que la question des frontières de l’UE doit être posée, que cela allait au-delà du cas de la Turquie et que des pays comme l’Ukraine pouvaient se sentir concernés, a rapporté la presse internationale après son entretien avec le premier ministre italien, Romano Prodi.

Dans le même temps, se confirme que le groupe à haut niveau sur le futur de la politique intérieure européenne a débattu à Elteville en Allemagne de la possibilité de créer à terme une police européenne des frontières. C’est une idée relativement ancienne et la position des Etats membres diffère profondément sur cette question, notamment pour savoir si cette police commune est à envisager à court, moyen ou long terme. Décision à prendre à l’unanimité…

Plus raisonnable, mais tout aussi périlleux, ont été explorées différentes pistes visant à développer l’Agence FRONTEX. Autre sujet de discussion : créer sur le modèle américain un système de gestion des entrées et sorties dans l’espace Schengen ainsi que la mise en place d’un système électronique d’autorisation de voyager sous l’autorité d’une "Electronic Travel Authority". Le groupe se réunira à nouveau fin juin et aura en plus à son ordre du jour les principes généraux du droit dans la lutte contre le terrorisme, l’élargissement de la coopération avec les Etats tiers en matière sécuritaire ainsi qu’une approche globale relative à une meilleure coordination du déploiement de forces militaires, policières et de protection civile au sein des missions dans des pays tiers. Un rapport est attendu pour la deuxième moitié de 2008.

C’est le moment qu’a choisi l’Agence européenne des frontières, FRONTEX, pour annoncer le 24 mai 2007 le lancement de son premier système de coordination des patrouilles de surveillance des frontières maritimes du sud de l’Union européenne, pour lutter contre les immigrants clandestins. Le projet baptisé "Réseau de patrouilles européen" (EPN) concerne les côtes atlantiques et méditerranéennes et a pour but de synchroniser les mesures prises au niveau des Etats membres et de permettre leur intégration aux activités communes de l’UE. La mise en œuvre de l’EPN se fera en deux phases distinctes. La première phase permettra de planifier, de coordonner les activités de patrouilles côtières nationales grâce à la création de points de contact dans chacun des Etats membres avec le soutien de FRONTEX. Cela devrait notamment permettre d’éviter le chevauchement des patrouilles effectuées dans des zones voisines et le gaspillage de dépenses, tout en facilitant le partage d’informations opérationnelles. La seconde phase verra création des "Centres nationaux de coordination" (NCC) destinés à assurer les activités permanentes du réseau européen de patrouilles en pleine mer dirigées par FRONTEX. Les NCC serviront aussi lorsque des opérations conjointes se dérouleront aux frontières maritimes sud de l’Union. La prochaine étape sera l’intégration de l’EPN dans le système européen de surveillance.

FRONTEX laissait entendre qu’étant donnée l’arrivée anticipée d’immigrés clandestins aux frontières sud , des patrouilles seraient prochainement lancées. Cette annonce a été saluée chaleureusement par le vice-président Franco Frattini: nouvel outil pour juguler les migrations clandestines et détecter les situations d'urgence en mer pour prévenir les pertes de vie humaines, développer un esprit d'équipe européen, mieux exploiter les ressources disponibles, initiative politique courageuse, etc. (FR) (EN). Cependant, un bémol était donné à cet enthousiasme, le vice-président rappelant que "les Etats membres engagés dans les activités de patrouille dans le cadre de ce nouveau réseau n'utiliseront pas le CRATE (inventaire centralisé des équipements techniques disponibles), connu également sous le nom de "boîte à outils", mis à la disposition de FRONTEX au début de l'année 2007. Cet équipement n'est, en effet, pas tout à fait prêt à être utilisé, les protocoles d'accord spécifiques devant encore être signés entre FRONTEX et les Etats membres concernés. Chaque Etat participant déploiera donc ses propres moyens". Malheureusement, coïncidence tragique, cette annonce s'est télescopée avec la parution dans la presse européene et les grands medias des reportages accompagnés de prises de vue ou de photos des 27 émigrants qui, leur navire ayant coulé en Méditerranée, ont survécu accrochés à un filet à thons avant d'être recueillis en Sicile après trois jours de dérive. La Commission a dû admettre que la coopération européenne ne marchait pas encore, après le refus de Malte d'accueillir les immigrants naufragés. Quelques jours plus tard, c'est la marine française qui repêchait 18 cadavres. Faisant le compte rendu détaillé des explications embarrassées du porte-parole de la Commission, l'International Herald Tribune était en droit de titrer: "EU concedes failure on migration policy". L’historique des évènements est complexe et sa narration peu convaincante, voire aggravante face à des tragédies récurrentes (en juillet 2006, 51 immigrants ont vécu une aventure voisine). La Libye, Malte et l’Italie auraient refusé de prendre en charge les naufragés candidats à l’immigration, car ceux-ci se trouvaient dans les eaux internationales. L’Espagne a décidé d’envoyer un navire d’assistance. Les 27 naufragés qui sont restés accrochés aux cages à thon sont finalement, après le refus maltais, montés à bord d’un navire de la marine italienne qui les a transportés à Lampedusa.

Confusion, qui justifie pleinement l’intervention de la porte-parole du Haut Commissariat aux réfugiés de l’ONU, Laura Boldrini, demandant "une prise de responsabilité de la part de tous les Etats méditerranéens". Face à une non mobilisation et à une faible coopération des Etats, lorsque les naufrages ont lieu dans les eaux internationales, la prise en charge des immigrants n’est pas une situation politiquement et juridiquement facile, faisait observer la Commission, mais il y a toujours une obligation de sauver les vies humaines. Une constatation peut dores et déjà être faite: le droit maritime international, qui organise principalement la coopération des Etats pour venir au secours des personnes en détresse en mer, ne fournit pas, dans son état actuel, de solutions adéquates au traitement des migrants clandestins après leur sauvetage en mer. Et même s’il s’était avéré que certains Etats membres ont violé les dispositions juridiques internationales, il reviendrait aux Nations Unies de se prononcer et pas à l’Union européenne et encore moins à la Commission. A ce jour, fait encore observer la Commission, il n’y a pas de règles communes sur la manière dont on intercepte un navire et pour savoir sur qui pèse la responsabilité de ces immigrés clandestins. Il faut donc combler les lacunes qui existent dans le droit international maritime. La Commission va établir des lignes directrices opérationnelles pour déterminer clairement les responsabilités de chacun dans la pratique. A cette fin, la Commission a réuni dans les premiers jours de juin les experts des Etats membres et de FRONTEX pour rédiger une sorte de code de conduite sur la base d’une première étude, encore incomplète et contestée dans certain de ses éléments (FR) (EN). Dans une interview donnée au journal Le Figaro du 1er juin 2007, Franco Frattini a indiqué comment pouvait s’opérer une sortie de crise raisonnable et acceptable, au moins pour le court terme. Il a lancé un appel aux Etats membres pour qu’ils réagissent face aux drames des naufragés et il a déclaré : « Le droit maritime international oblige tous les Etats membres de l’ONU, et donc ceux de l’Union européenne, à porter assistance à tout bateau qui transporte des naufragés (…) Il faut agir au plus vite, entre Européens, pour éviter que cela ne se reproduise (…) Sauver la vie est une priorité absolue ».

Quelle est la part de responsabilité à imputer aux Etats membres n’ayant pas respecté leurs obligations au regard du droit international ? Pour l’instant, au vu de l’absence de compétence de l’Union en la matière, le Commissaire a suggéré d’en discuter au niveau politique lors du Conseil Justice et Affaires Intérieures des 12 et 13 juin 2007. Il a confirmé aussi que FRONTEX reprendrait ses patrouilles fin juin en Méditerranée et qu’elles dureraient jusqu’à l’automne, un afflux de clandestins étant prévu avec l’arrivée des beaux jours. Pour l’instant, l'agence européenne dispose de 21 avions, 27 hélicoptères et 116 bateaux, ainsi que d’autres équipements techniques. C'est un chiffre théorique qui n'existe que sur le papier, Franco Frattini a dû reconnaître que les Etats membres n'ont pas tenu leurs engagements écrits: c'est autour de 10% des chiffres annoncés que se situe la réalité. Mais l’objectif à terme est de disposer en permanence de gardes frontières européens; le vice-président a fait toutefois remarquer les fortes réticences des Etats membres à aller dans ce sens. Sur le plan de l’immigration légale, il a rappelé les très récentes propositions de la Commission et son intention de proposer en septembre une carte bleue européenne qui permettrait aux étrangers, dont les qualifications seront contrôlées, de résider pendant cinq ans dans l’Union et d’y circuler sans visa. Ajoutons que le commissaire Frattini a tenu des propos sévères, rapportés par le journal Repubblica: il a rappelé à l'ordre Malte pour avoir abandonné en mer des immigrants clandestins repérés. "L'obligation de sauver des vies en mer procède d'une tradition internationale qu'aucun pays n'a jamais violé si manifestement". Il a indiqué que lors Conseil JAI du 12 jet 13 juin, il souhaitais demander formellement au ministre maltais présent l'engagement formel qu'un tel incident ne se produise pas car "on ne peut se cacher derrière des arguments bureaucratiques, tout en laissant les gens mourir". Une fois de plus, Malte a réagi en invocant l'absence de moyens et la petitesse du pays. Le pays se refuse à être un bouc émissaire et est tenté de monter du doigt la Libye. Il faut reconnaître que, depuis le premier rapport de la Fédération internationale des droits de l'homme (FIDH) en 2002 et les différentes missions d'enquête de parlementaires européens sur place, rien n'a été entrepris réellement pour leur venir en aide.

Le vrai problème apparait enfin, aprés avoir été dissimulé longtemps: la solidarité et le partages des charges. Il est apparu une première fois avec les régularisations non concertées des sans-papiers, il réapparait, plus insistant, avec la prise en charge des réfugiés, demandeurs d'asile, migrants clandestins. C'est un problème d'une réelle ampleur et d'une réelle urgence que le Conseil JAI ne peut éluder. Songeons un instant à la Suède, un des rares pays au comportement exemplaire; sa vertu, mal récompensée, l'a menée dans une situation intenable avec l'accueil de milliers de réfugiés en provenance d'Iraq. Une bonne organisation de l’immigration légale, organisée conjointement avec les pays de départ et "accompagnée", découragera-t-elle ces immigrants clandestins ? C’est tout l’enjeu du pari.

Au même instant, Paris et Madrid plaidaient pour une politique d’immigration commune. MM. Sarkozy et Zapatero ont insisté sur la nécessité de se tourner vers l’avenir en oubliant le différend passé (en 2005, M. Sarkozy avait accusé l’Espagne d’avoir créé un appel d’air pour les clandestins en régularisant 600 000 sans- papiers). La politique d’immigration ne doit plus être conditionnée par l’unanimité, mais par la majorité. Il faut avoir des instruments communs partagés, ont-ils soutenu l’un et l’autre. Il est apparu évident que les segments d'un système disparate ne peuvent faire face à une situation qui, de mois en mois, empire et cela depuis ces trois dernières années.

La Commission européenne vient donc de lancer un nouveau chantier: réformer et renforcer le système européen d'asile.
Premier volet: elle propose un projet de directive (FR) (EN), étendant aux réfugiés qui sont entrés sur le territoire d'un Etat membre au titre du droit d'asile et y résident légalement depuis cinq ans, le statut de résident de longue durée avec tous ses droits, y compris le droit à la libre circulation, le droit à la protection sociale, le droit d'établissement. Le nouveau texte mettra fin à une discrimination non justifiée par rapport aux immigrés résidents légaux depuis cinq ans.
Deuxième volet: la Convention de Dublin. Entrée en vigueur en 1997 et intégrée au droit communuataire en 2003 (FR) (EN), complétée par le fichier EURODAC des empreintes digitales, elle a permis de déterminer l'Etat responsable de l'examen des demandes lorsque celles-ci sont présentées dans plusieurs Etats, ce qui est le cas dans une proportion importante de cas. A cette occasion, la Commision fait l'état des lieux sur le fonctionnement de la convention de Dublin.
Troisième volet: il faut élaborer un nouveau système commun qui assure à la fois un plus haut niveau de protection et une plus grande solidarité entre les Etats membres. A cet effet, la Commission vient d'adopter un Livre vert (FR) (EN) qu'elle soumet à la consultation générale et publique par tous les intéressés. 

Rappelons qu'en 2006, le nombre de demandeurs d'asile en Europe a été de 181 770.

► Lire également "L'Union européenne disposera d'équipes d'intervention rapide en cas d'arrivée massive d'immigrants illégaux", NEA say... n°32.