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La Constitution européenne… mais que faisons-nous ensemble ?

pdf mise en ligne :14 06 2007 ( NEA say… n° 35 )

IMMIGRATION > Droit de séjour

C’est le cri du cœur qu’aurait poussé le président Sarkozy dans un entretien avec la presse polonaise, placé qu'il était devant des perspectives de blocage des négociations. En effet, pourquoi rester ensemble, si réellement nous nourrissons de tels sentiments à l’égard des partenaires ! Peut-on imaginer que, dans une Union forte, une conspiration puisse naître contre un pays ou un groupe de pays sous couvert du vote à la majorité qualifiée. D’ailleurs vote-t-on si souvent ? Le processus de prise de décision n’est-il pas plus consensuel que conflictuel ? Le bon sens nous fait dire que toute mauvaise action, délibérée, patente contre un Etat membre est d’abord une mauvaise action contre soi-même. La suite de l’argumentation de Nicolas Sarkozy mérite d’être rapportée : « Si vous étiez un petit pays, explique-t-il, vous auriez pu vous obstiner car votre identité serait en jeu. Mais vous êtes un grand pays et vous êtes obligés de jouer ensemble avec les autres grands pays européens. La Pologne ne peut pas bloquer l’Europe ». L’Europe ne peut se bâtir que sur des pays conscients de leur avenir et confiants dans leur avenir. Il n'y a pas de place pour la méfiance viscérale, véritable cancer dans les relations qu'elles soient entre personnes ou entre Etats. Ajoutons que nombreux sont ceux qui ont signifié clairement à la Pologne, parfois vigoureusement, qu'elle porterait un tort considérable à elle-même si elle persistait. La même question et la même réponse pourraient être adressées au Royaume-Uni, non au chantage : "un traité au rabais! sinon nous serons contraints au référendum…". Si une telle argumentation venait à se développer entre le Royaume-Uni et ses partenaires, alors posons la question : que faisons-nous ensemble ? La question peut être perçue aussi de façon plus positive : quels sont les grands défis, essentiellement de survie, et qu’allons-nous faire, ensemble, pour y répondre ? Le traité simplifié est-il la bonne méthode pour relancer la méthode communautaire ? Oui, s’il veut être un traité compact, lisible, compréhensible sans sacrifier l’ambition, comme tente de le démontrer le travail du « Groupe Amato », le Comité d’action pour la Démocratie européenne (ACED) (modèle de nouveau traité proposé) (Explanatory Memorandum) qui vient, avec ses 70 articles, 50 pages, 12 800 mots contre 63 000 dans le projet de traité constitutionnel, d’en prouver la faisabilité. La réponse est moins affirmative si « le traité simplifié » se contente de mettre de l’ordre dans la boîte à outils institutionnels. Des observateurs avisés (par exemple Olivier Costa et Paul Magnette dans le journal Libération des 9/10 mai) ont rappelé combien dans le passé il avait été plus facile de négocier et de vendre des traités « fonctionnels », où l'on affiche clairement les objectifs (l'Acte unique et le grand marché intérieur, le traité de Maastricht et l’ambition monétaire, le traité d’Amsterdam où apparaît réellement pour la première fois l’espace de liberté, de sécurité et de justice), plutôt que des traités touchant la machinerie institutionnelle à titre principal, voire exclusivement (Traité de Nice). Le citoyen ne demande pas comment l’Europe décide, mais s’intéresse à ce qu’elle décide.

Que faisons-nous donc ensemble ? La question est posée, mais en tout cas, de grâce, ne pas s’abandonner à la servitude volontaire, la molle servitude des soumissions que représenterait un échec. Imaginer un traité simplifié, qui serait une sorte de traité « pour solde de tout compte », serait une grave erreur historique. Au moment même où toute personne de bonne foi se rend compte qu’objectivement on a besoin de davantage d’intégration : réchauffement climatique, solidarité énergétique, menace terroriste, concurrence des pays émergents, délocalisations, vieillissement démographique, immigration, défense. Sur ce plan, il y a une forte demande d’Europe, de plus d’Europe, de la part des opinions publiques et les interdépendances sont très profondes. Cette argumentation a été reprise par la présidence allemande et le ministre des affaires étrangères Steinmeier, lors du Forum interparlementaire des 11 et 12 juin 2007. A quelques jours du sommet européen, il est difficile de faire un bilan. Jamais auparavant et à si peu de jours du terme, les inconnues n’ont été aussi grandes et nombreuses. Les entretiens bilatéraux se multiplient à un rythme effréné, redoublé par rapport à un passé qui n’a jamais été avare en la matière.

Le Parlement européen, fort de sa prise de position ferme, équilibrée et « simplifiée », fort de l’appui des parlements nationaux, et la présidence allemande à la fermeté semble-t-il renforcée au cours de ces derniers jours, parviendront-ils à ménager une issue où seraient conciliés ceux qui ont dit oui ou seraient disposés à dire oui si l’occasion leur en était offerte (22 Etats membres), ceux qui ont dit non (2 Etats membres) et le reliquat des trois Etats dont il est difficile de qualifier la posture ? Répondre à la question serait audacieux, même si se dessine une convergence forte pour une décision rapide et sans rabais. Rapide: il est grand temps de prendre une décision. Sans rabais: ne sous-estimons pas, notamment, l’importance des symboles (le drapeau, l’hymne européen, etc.) dans l’effort de rapprocher le citoyen du projet européen, cela au moment où des esprits, souvent parmi les meilleurs, sont tentés de les abandonner par lassitude et exaspérés par le ridicule de la campagne (ridicule est le mot de Jean-Claude Juncker) en faveur de leur abandon. Sans être en faveur d’un tel abandon, ils seraient disponibles… Valéry Giscard d'Estaing, blessé, a touvé comme d'habitude la formule appropriée :"ces propositions (...) seraient risibles si elles ne blessaient pas notre fierté encore fragile de nous sentir Européens". Quant à la Charte des droits fondamentaux, elle est en réalité, on ne le soulignera jamais assez, une sauvegarde pour les citoyens et les institutions nationales, d’où la quasi unanimité des interventions parlementaires pour exiger son maintien avec son caractère contraignant.

Comment concilier la vision, l’ambition et le pragmatisme ou le réalisme ? Tel est le redoutable objectif. L’Union ne peut plus avancer au rythme du plus lent, si les retardataires n’avancent plus, il va falloir créer une « avant-garde ». Des esprits plus subtils déclarent que c’est l’arrière-garde qu’il faut organiser. Tant l’ancien vice-président de la Convention, Giuliano Amato, que le président Barroso ont été très clairs : l’échec aura pour conséquence l’Europe à deux vitesses que pourtant ils n’aiment pas, tout comme les nombreux députés qui sont intervenus au cours du troisième Forum interparlementaire, et M. Amato d’ajouter que la seconde conséquence serait l’abandon de tout élargissement. Il est à espérer que le spectre d’une Europe à plusieurs vitesses soit à ce point effrayant qu'il évitera de s’engager dans la voie du blocage, de l’échec. La formule polonaise du vote à la majorité qualifiée n'aura pas d'autre effet que d'encourager la constitution de minorités de blocage, minorités hétéroclites, sans réels intérêts communs durables. Au terme de la rencontre interparlementaire sur l’avenir de l’Europe, la vice-présidente du Bundestag allemand, Gerda Hasselfeldt, a bien voulu admettre qu’existait une volonté d’aller plus loin, le noyau de la constitution doit se retrouver dans le nouveau traité. Quand les accords conclus sont remis en question, la confiance s’érode: on ne peut pousuivre longtemps dans cette voie et autant y mettre fin tout de suite. Un député a souhaité fortement que ce ne soit pas la queue qui remue le chien et que l’on ne puisse permettre à un petit nombre d’Etats de défaire ce qui a été construit. La solidarité est de mise pour sortir de l’impasse et regagner la confiance des citoyens pour qui la solidarité est toujours quelque chose de tangible. Ce n’est pas le moment de se diviser sur des questions qui, à bien les regarder, ne sont pas importantes, pas au point de provoquer la crise. Par exemple, il est difficile de comprendre qu’un démocrate puisse s’opposer à la Charte des droits fondamentaux.

Défendre le traité constitutionnel, simplifier peut-être, mais ne pas modifier sa substance, tel a été le ton dominant au sein du Forum interparlementaire réunissant les 27 Etats membres à Bruxelles au sein du Parlement européen, et cela pour la troisième fois en quelques mois. Son titre était : « L’avenir de l’Europe : ensemble…mais comment ? ». Les députés ont aussi insisté sur le respect de la subsidiarité et de la proportionnalité et plaidé pour un rôle de contrôle plus important pour les parlements nationaux dans le processus législatif communautaire, sans toutefois exiger plus que ce qui avait été prévu dans le projet de traité constitutionnel : rejet ferme du carton rouge néerlandais, pas de troisième chambre, pas de source nouvelle de veto.

A titre provisoire, rallions-nous aux conclusions de la présidence allemande, le ministre des affaires étrangères, Franck-Walter Steinmeier : « j’ai l’impression que tout le monde est prêt à bouger » pour trouver un compromis ; il y a « une nouvelle dynamique » dans les pourparlers, a-t-il notamment dit. Une « majorité très claire » est pour le maintien tel quel du paquet institutionnel du traité constitutionnel; la même majorité veut sauvegarder les avancées enregistrées dans le traité constitutionnel en ce qui concerne différentes politiques (justice et affaires intérieures, immigration… ; une majorité toute aussi « claire » des pays membres est favorable à l’ajout de nouvelles dispositions au traité, notamment sur les questions de la solidarité énergétique et le changement climatique ; une « très grande majorité » des pays membres réclame que la Charte des droits fondamentaux garde son caractère juridiquement contraignant, mais des divergences subsistent sur la forme que la Charte devrait prendre dans le traité : texte intégral ou simple référence. Il existe une « grande disponibilité » des pays membres à renforcer la subsidiarité « sans toutefois ajouter de nouvelles possibilités de veto », a précisé le ministre Steinmeier. Toutes ces expressions au sein du forum interparlementaire ont été la redite, mot pour mot, de celui qui a eu lieu une semaine auparavant en session plénière du Parlement européen. C’est une confirmation de l’atmosphère d’unité, ou d’union, qui a prévalu tout au long de la Convention et que son ancien vice-président, Giuliano Amato, a tenu à rappeler en soulignant les conséquences fondamentales pour l’adoption du traité constitutionnel, les représentants des peuples s’étaient montrés plus unis que leurs gouvernements et en avance sur eux. Cette tonalité a été celle de l’adoption du rapport Baron Crespo/Brok concernant « la feuille de route relative au processus constitutionnel de l’Union » qui, tout au long des différents débats, n’a cessé d’être citée comme la référence obligée, incontournable, permanente. Le Parlement européen s’est prononcé dans une résolution au texte court (« simplifié »), ambitieux dans ses objectifs et modéré car il s’efforce de tenir compte des oppositions ou des réticences exprimées ailleurs. L’ambition constitutionnelle est maintenue en tant que dynamique, objectif vers lequel il faut tendre de façon permanente, sans relâche, non comme un drapeau qu’on agite. Le contenu du projet issu de la Convention doit être sauvegardé, car, est-il souligné, il renforce le contenu démocratique, améliore la transparence et renforce les droits des citoyens. C’est donc à l’aune de ces trois critères que devrait être mesuré le futur traité.

Le résultat de la nouvelle négociation doit se fonder sur le contenu du Traité constitutionnel, le cas échéant sous une présentation différente, et tout en tenant compte des difficultés apparues dans certains Etats membres. Mais quelles difficultés? et que veulent-ils ? est-on tenté de s’interroger. Il a été facile de faire revoter irlandais et danois après un non au référendum sur le traité de Maastricht, car on percevait assez clairement ce sur quoi on avait achoppé et ce que souhaitaient, au fond des choses, irlandais et danois. Différents aspects sont aujourd'hui présentés comme indispensables, quasiment non négociables. Concrètement, les parties I, II, IV doivent être maintenues, alors que dans la partie III, il faut préserver les améliorations institutionnelles, notamment l’extension de la codécision Parlement/Conseil (86 domaines au lieu de 37 actuels) ainsi que toutes parties confondues la reconnaissance des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée; le caractère juridiquement contraignant de la Charte des droits fondamentaux; la participation active des citoyens à la démocratie européenne en complément à la démocratie représentative des élus; la clarification des compétences respectives de l’Union et des Etats membres; le respect du principe de subsidiarité; le rôle des parlements nationaux.

Le Parlement européen n’acceptera pas que ces acquis soient remis en cause. Aucune référence (ou allusion) n’est faite à un quelconque nouveau mode de calcul du vote à la majorité qualifiée. Le Parlement accepte que les négociations se déroulent au sein d’une CIG (Conférence intergouvernementale) mais à une double condition impérative: d’être pleinement associé aux travaux de la CIG à tous les niveaux et, comme en 2003 et 2004, qu’il puisse entretenir des contacts étroits et réguliers avec les parlements nationaux, la société civile, les organes consultatifs de l’Union, Comité des régions et Comité économique et social européen. Le calendrier accepté est celui d’une convocation rapide de la CIG, la conclusion de ses travaux pour la fin de l’année 2007, la ratification des résultats en 2008 avec le souhait qu’elles se terminent simultanément dans toute la mesure du possible, pour une entrée en vigueur en 2009, au moment de la prochaine élection du Parlement européen. Comme à l’habitude, ces orientations (le Parlement européen s’est engagé à rendre son avis, formel et obligatoire, sur la convocation de la CIG en juillet prochain ) ont rencontré une majorité importante des deux tiers, les conservateurs britanniques, quelques parlementaires polonais et eurosceptiques divers exprimant leurs réserves habituelles. Sur un point, la discussion a été sinon difficile du moins animée: celui concernant les domaines nouveaux à introduire ou à préciser selon le principe du « Traité plus » : développement durable, lutte contre le changement climatique, solidarité en matière d’énergie, politique d’immigration, amélioration ou adaptation du modèle social européen, lutte contre le terrorisme et dialogue entre les civilisations, mécanismes communs et efficaces de politiques économiques dans la zone euro (meilleure gouvernance tout en préservant le rôle et l’indépendance de la Banque centrale européenne en matière monétaire). La discussion a porté sur le point de savoir si établir une telle liste était tactiquement judicieux, si l'on ne risquait pas d’entrer dans des batailles d’amendements inextricables qui viendraient obscurcir le débat et le texte.

Rien n'est fait, au moment où les ministres des affaires étrangères se réunissent ce dimanche 17 juin à Luxembourg pour préparer le sommet. Ils y prennent connaissance d'un rapport de la présidence allemande, rapport bureaucratique, neutre et factuel, qui fait l'état des lieux. Au terme de cette analyse, il ne s'agit pas d'esquisser le moindre pronostic qui apparaîtrait autant péremptoire que hasardeux. Toutes les données ont été mises sur la table. Cependant, un point n'a pas été évoqué, celui de la détermination et de la consistance du Club de Madrid (il rassemble les 18 Etats membres qui ont ratifié, soit une majorité qualifiée et les quatre autres, Portugal, Irlande, Suéde, Danemark, tous animés d'intentions favorables). Comme y invite Giscard d'Estaing, on aurait tort de sous-estimer leur influence et leur conviction.

La question posée d'entrée de jeu était  "Que faisons nous ensemble?", formule qui se prête, nous l'avons vu, à une double lecture. Au terme de ce commentaire, la question qui vient spontanément en conclusion est  "Comment pouvons nous rester ensemble?". La réponse ne pourra être que complexe et demander beaucoup de réflexion. Une piste peut être donnée par une autre question: quelle est la légitimité d'une organisation internationale démocratique, soutenue par une majorité d'états où l'influence des questions nationales, d'ordre intérieur, deviendrait déterminante? En d'autres termes, n'y-a-t-il pas trop de chefs d'Etat ou de gouvernement qui font la confusion entre l'Europe et leurs problèmes intérieurs, problèmes que l'on est tenté de qualifier de problèmes personnels.


► Résolution du Parlement européen du 7 juin 2007 sur la feuille de route pour la poursuite du processus constitutionnel de l'Union (Rapport Baron Crespo/Brok) (FR) (EN).

► José Manuel Barroso, President of the European Commission, speech at 3rd Joint Parliamentary meeting on the Future of Europe, European Parliament, Brussels, 12 June 2007.

► Margot Wallström, Vice President of the European Commission responsible for Institutional relations and communication strategy, A road map for the EU constitutional process, speech at Debate on the Baron Crespo-Brok report at the European Parliament, Brussels, 6 June 2007.

► Margot Wallström, Vice President of the European Commission responsible for Institutional relations and communication strategy, speech at Debate on the preparation of the European Council and the situation with regard to the revision of the Treaties, European Parliament plenary session, Brussels, 7 June 2007.