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EDITORIAL

pdf mise en ligne :18 07 2007 ( NEA say… n° 37 )

ASILE > Elargissement

L’EUROPE a passé avec succès son test de crédibilité en réalisant son accord sur la réforme des Traités

Une fois de plus, il faut constater que "l’Europe ne se retrouve jamais au complet face à son destin", selon la remarque de Emmanuel Berl (1) essayiste subtil, témoin de son siècle, du monde politique comme du monde des lettres et des arts. "Le meilleur accord possible", a commenté la nouvelle présidence portugaise, "un Traité utile aux citoyens" a-t-elle poursuivi. "Vers une Europe…presque sociale !", a ajouté de son côté le réseau européen de lutte contre la pauvreté (EAPN). Ajoutons que les services publics sont, semble-t-il, sinon garantis, du moins mieux assurés.

Dans les propos des députés européens, dans leur immense majorité favorables, on décèle du soulagement, de la satisfaction mais aussi de la méfiance, de la prudence et de la vigilance. Sans l’avouer, ils restent surpris de s’en tirer à si bon compte, rejoignant en cela Jean-Claude Juncker : "j’aurais aimé en avoir plus, mais j’aurais pu en avoir beaucoup moins". Cette observation rappelle les mots de conclusions de la Convention prononcés par Valéry Giscard d’Estaing presque quatre ans plus tôt, jour pour jour, le 13 juin 2003 : "cet accord n’est pas parfait mais il est inespéré".

L’Europe ne se retrouve pas au complet: le Parlement européen a rappelé avec force et pertinence "que l’UE s’est prononcée, tant devant ses citoyens que devant le monde entier, en faveur d’une communauté de valeurs; que les libertés et les droits fondamentaux constituent le noyau essentiel de cette communauté de valeurs; qu’ils ont trouvé leur expression la plus complète dans la Charte des droits fondamentaux et qu’ils ont été maintes fois reconnus par les institutions européennes et par tous les Etats membres". Le Parlement considère par conséquent comme un échec dramatique et une atteinte grave au sens profond de l’identité de l’Union qu’un ou plusieurs Etats membres puissent décider maintenant de ne plus être liés par la Charte des droits fondamentaux; il demande donc instamment à tous les Etats membres de mettre à nouveau tout en œuvre pour réduire cette fracture interne et revenir à un consensus sur le caractère intangible de la Charte. Sans doute, les conséquences pratiques de l’"opt out" britannique seront moins spectaculaires qu’on ne l’imagine aujourd’hui, voire resteront-elles absentes: les juges se prononcent habituellement aussi au regard des traditions constitutionnelles des Etats membres, en fonction de l’état du droit, etc.

L’ "opt out" concernant la Charte relève plus de la symbolique comme le drapeau et l’hymne, mais à l’occasion de leur disparition du projet de traité, nous avons pu, tous, mesurer combien la symbolique est forte car ce sont les symboles qui largement conduisent les peuples. Le symbole est signe d’appartenance, il est souvent l’expression d’un acte fondateur. Aussi, c’est une profonde satisfaction d’avoir constaté, avec tous les européens comme témoins, leur consécration solennelle, médiatique, lors de la fête nationale française du 14 juillet: le drapeau européen précédant dans la descente des Champs Elysées les 27 détachements militaires des pays de l’Union européenne, l’hymne européen venant clôturer la cérémonie. Le Parlement européen ne s’y est pas trompé et il a exprimé le souhait de "modifier son règlement afin de donner, dans ses lieux de travail, un caractère officiel au drapeau et à l’hymne". De son côté, le ministère français des Affaires étrangères, le mythique Quai d’Orsay, lieu emblématique de la résistance larvée à l’Europe, décide que désormais le drapeau européen flottera en permanence sur ses bâtiments. Faut-il le rappeler, l’hymne et le drapeau ont une existence "légale" depuis plus de vingt ans, suite à la décision du sommet de Milan de juin 1985, conformément aux conclusions du rapport Adonnino sur la citoyenneté européenne.

Cet écart du Royaume-Uni justifierait-il son retrait de l’Union comme le demande Cohn-Bendit ? C’est excessif, peu réaliste et prématuré, en tout cas cela mérite réflexion car le Royaume-Uni a, sans aucun doute, sous-estimé l’impact émotionnel et politique de son attitude. Le Royaume-Uni entend bien rester dans l’Union, à ses conditions. De telles attitudes ne peuvent se renouveler sans conséquences et malheureusement les occasions ne manqueront pas à l’avenir. Le Parlement européen ne vient-il pas d’annoncer "sa ferme intention d’émettre après les élections de 2009, de nouvelles propositions concernant un accord constitutionnel pour l’Union, conformément à la clause de révision du traité".

On peut énumérer les dossiers hautement prioritaires: réchauffement climatique, défi énergétique et démographique, immigration (ce troisième pilier de la mondialisation avec les échanges internationaux de biens et services et les mouvements de capitaux comme vient de le faire remarquer la Banque mondiale), rendre effectif l’espace de Schengen, lutter contre le terrorisme et le crime organisé, faire face à la compétition économique, développer l’innovation, assurer la voix de l’Europe dans le monde, prévenir les conflits, apaiser les conflits déclarés, se préoccuper de ses "voisins" etc., etc... Mais c’est la réforme des traités qui est fondamentale et qui conditionne tous les autres dossiers. L’opinion publique appelle de ses vœux une solution ambitieuse et réaliste où sont reprises les préoccupations des uns et des autres. Les citoyens aspirent à une Union européenne efficace qui se concentre sur les problèmes essentiels et la réforme doit s’attaquer prioritairement aux éléments qui ont fait l’objet de critiques: une prise de décision réputée trop lente (en réalité les décisions n’ont jamais été acquises aussi rapidement que maintenant dans de nombreux cas spectaculaires), des institutions trop peu démocratiques et pas assez transparentes. Quant aux problèmes de fond, aux grandes orientations, aux choix de société, plus d’équité et de solidarité entre citoyens, pour tout cela un accord sous-jacent existe bel et bien: qu’il s’agisse aussi du commerce extérieur, de la politique énergétique, du changement climatique, de la dimension sociale, etc…

Une nouvelle humiliation a été évitée à l’Union européenne: le sommet a accouché de conclusions qui sont plus que des promesses, mais moins qu’un traité qu’il reste à négocier, signer et ratifier. Les "coups d’éclat" polonais et anglais ont malheureusement réussi à imposer dans le public l’idée que la construction européenne n’est pas une aventure collective, portée par le sens de l’intérêt général et par l'idée de l’Europe est perpétuellement en route vers une "Union dans cesse plus étroite" de ses peuples, mais serait un processus conflictuel, avec des "gagnants" et des "perdants". C’est regrettable. Mais toujours est-il que l’objectif initial d’une "Union sans cesse plus étroite" subsiste. Sont maintenues les clauses de solidarité de fait face aux grands défis, où l’UE agira comme un ensemble (globalisation, énergie, réchauffement climatique, immigration, lutte contre le terrorisme..), c’est ce principe qui est réaffirmé à défaut d’orientations détaillées qui n’ont pas leur place dans un traité de nature constitutionnelle.

D’ailleurs, la nature "constitutionnelle" des traités n’est pas nouvelle, elle a été constatée il y a bien longtemps par la Cour de justice. Et c’est il y a 45 ans, en 1963, que, dans son arrêt Van Gend en Loos, celle-ci a soutenu que "la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international, au profit duquel les Etats ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains, et dont les sujets sont non seulement les Etats membres, mais également leurs ressortissants". Ainsi a été fondée la citoyenneté européenne, (l’Europe des Etats mais aussi des citoyens), bousculant au passage toutes les conceptions d’alors: une citoyenneté fondée sur une pluralité de nationalités. Ce caractère révolutionnaire du concept et du processus qui y conduit, continue à déranger. Faut-il s’en étonner?

Enfin, un détail à ne pas perdre de vue: demeurent valables les points non repris dans le mandat mais figurant dans le projet de traité approuvé par les chefs d’Etat et de gouvernements le 10 juin 2004 qui a été signé à Rome par les 27 Etats membres, il est toujours utile de le rappeler. Les progrès importants (et souvent négligés) du projet constitutionnel ont survécu. L’impression qu’ont certains analystes d’un recul institutionnel est fausse. Dans le même temps où ont été consacrés des sujets qui ne peuvent être abordés que collectivement, ont été consacrés également des principes essentiels, consécration masquée par le faux débat sur les votes à la majorité qualifiée, qui à l’avenir seront quasiment généralisés.

L'un de ces principes est qu'aucun Etat membre ne peut être contraint à faire ce qu’il ne veut pas, mais aucun Etat membre ne peut empêcher les autres de progresser (principe connu aussi sous le nom de "théorème de Genscher", l’ancien ministre des affaires étrangères de Helmut Kohl). Les abus du recours à la minorité de blocage sont contraires à l’esprit même de la solidarité communautaire. Tout dispositif favorisant ou encourageant le recours à des minorités de circonstances, artificielles et hétéroclites le plus souvent et par la force des choses (le nombre des membres grandissant en fonction des élargissements successifs), est à proscrire avec énergie. La formule dite de Ioannina, quasiment jamais utilisée, est à nouveau évoquée. Mais elle a été régulièrement pratiquée depuis la fin de la "politique de la chaise vide" (1965-1966) et le pseudo compromis de Luxembourg: un simple constat de désaccord. On a toujours fait du Ioannina comme Monsieur Jourdain faisait de la prose, sans le savoir. Le constat, purement comptable, d’une minorité quelconque n’a jamais interdit de poursuivre la discussion dans des délais raisonnables (quelques mois). Si la sanction, brutale et mécanique, venait à s’appliquer aux minorités quelle que soit leur ampleur ou leur composition, alors légitimement se poserait la question : mais que faisons-nous à rester encore ensemble ? La séparation se profilerait vite sous la question.

Le calendrier est bouclé, le mandat est impératif, pas question d’en sortir ou d’en compléter la définition, les clarifications concerneront les détails et clarification ne veut pas dire négociations. La présidence portugaise entend bien ne pas s’en laisser compter et se tiennent à ses côtés bien des alliés redoutables et déterminés. Bien entendu, comme dans la vie de tous les jours, des accidents sont toujours possibles. Les inconnues sont réservées aux lendemains qui suivront l’entrée en vigueur des traités: les avancées ne sont pas acquises, mais par rapport à la situation précédente, le résultat a fait gagner des années à la construction européenne. Principale inconnue du lendemain: le Royaume-Uni. Pas à pas, il est en train de construire pour son usage personnel, une forme d’Union européenne conforme à sa conception et à ses désirs. A force de multiplier dérogations, et échappatoires habiles, en apparence, le Royaume-Uni reste en marge d’un nombre croissant de règles et de réalisations communautaires. Politique d’évitement sans réels fracas. Jusqu’à quel point une telle politique pourra-t-elle se poursuivre ? Le Royaume-Uni fait-il encore réellement partie de l’Union européenne ? A partir de quand la question sera-t-elle reçue comme autre chose qu’une boutade ou une aimable provocation ? Le Royaume-Uni n’est pas en accord avec les ambitions de la plupart des autres Etats membres, mais c’est ainsi depuis le début, fera-t-on observer ! Le fait nouveau est que nombreux sont ceux qui ont pris conscience que les "deux vitesses" sont bel et bien déjà là, que le fossé va s’élargir naturellement en raison d’une dynamique interne, celle qui apportera inéluctablement des solutions aux grands dossiers déjà évoqués plus haut. Quo usque tandem…jusqu’au moment où la nouvelle "clause de sortie volontaire" de l’Union deviendra d’actualité, naturelle comme un fruit enfin mur.

(1) "Essais", Préface de Bernard de Fallois, Editions de Fallois, 733 p.

► Mandat du Conseil européen (FR) (EN)
► Avis du Parlement européen, résolution du 11 juillet 2007 sur la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG), article 48 du Traité sur l'Unon européenne (TUE) (FR) (EN)
► Avis de Commission européenne, "Réformer l'Europe pour le XXIe siècle" (FR) (EN).

 

► José Socrates, premier ministre portugais, annonce un nouveau projet de traité pour le sommet européen d'octobre (18-19 octobre 2007) (FR) (EN).