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L’arrêt de la Cour de justice sur les compétences communautaires en matière pénale: une fausse bonne nouvelle?

pdf mise en ligne :01 02 2006 ( NEA say… n° 03 )

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S’il est passé plutôt inaperçu du "grand public", l’arrêt de la Cour de justice européenne du 13 septembre 2005 mobilise les institutions et acteurs européens, tant il fait date sur le plan des compétences décisionnelles au sein de l’Union européenne. Explications.
Était en jeu dans l'affaire Commission c/ Conseil, jugée le 13 septembre dernier, la décision-cadre relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, adoptée par le Conseil en janvier 2003. Ce texte définissait un certain nombre d'infractions et négligences commises à l'égard de l'environnement, ainsi que le principe de sanctions pénales punissant ces actes, dans le but d'assurer une réponse concertée au niveau européen.

Contestant la base juridique retenue par le Conseil, et se fondant sur les compétences communautaires en matière d'environnement, la Commission a fait usage du droit qui lui est conféré par le traité, et déposé un recours devant la Cour de justice demandant l'annulation de la décision-cadre. Son recours était soutenu par le Parlement européen, tandis que le Conseil, partie défenderesse, était soutenu par 11 États membres.

L'ambiguïté portée devant la Cour est issue de la répartition des domaines d’action de l’Union européenne entre "Ier pilier" et "IIIème pilier", héritée du traité de Maastricht (1992), qui implique deux modes de prise de décision distincts :
- d'un côté les domaines de compétence communautaire (politiques communes et libertés de circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux) traités sur initiative exclusive de la Commission, généralement à la majorité qualifiée au sein du Conseil, et avec le nécessaire accord du Parlement européen qui agit là en véritable co-législateur;
- de l'autre les domaines de coopération européenne traités sur le mode intergouvernemental, sur initiative partagée entre la Commission et les Etats membres, avec vote à l'unanimité au sein du Conseil et simple consultation du Parlement européen pour avis.
Dans l'affaire qui nous occupe, la protection de l'environnement, véritable finalité de la décision-cadre comme de la directive, relève de la compétence communautaire exercée par voie de directive ou de règlement ("Ier pilier"), tandis que la coopération en matière pénale relève du processus intergouvernemental qui aboutit, lui, à des décisions-cadre ("IIIème pilier").

Tout au long de la procédure d'élaboration de la décision-cadre, la Commission a fait état de sa position; elle avait d'ailleurs présenté une proposition de directive concurrente, en mars 2001, visant à imposer aux États membres de prendre des sanctions, y compris pénales, comme moyen nécessaire pour faire respecter les objectifs communautaires dans le domaine de la protection de l'environnement.
Le Parlement européen, lui, a voté sur les deux textes le 9 avril 2002. Il soutenait la proposition de directive de la Commission et, considérant la décision-cadre comme un texte complémentaire à la directive pour ce qui concerne les aspects judiciaires (compétence juridictionnelle, poursuites des auteurs d'infractions), demandait au Conseil d'attendre l'adoption de la directive avant de présenter une décision-cadre adaptée.

Le Conseil, majoritairement opposé à la directive, a préféré la décision-cadre. La Commission, garante de la mise en œuvre des traités, avait tout intérêt à faire trancher ce conflit de compétence par la Cour de justice garante, elle, de l'interprétation du droit européen. Car l'ambiguïté et la complexité nées de la distinction entre Ier et IIIème piliers sont relevées depuis longtemps et d'autres projets de directive et de décision-cadre concurrents se sont présentés sur la table du législateur européen. Faut-il le rappeler, le projet de traité constitutionnel simplifie ce système institutionnel, en supprimant le "IIIème pilier", ainsi que la distinction entre directive et décision-cadre, et intègre la coopération judiciaire et policière dans le domaine communautaire. Ce qui aura pour effet essentiel de placer les questions de justice et de police, qui touchent les libertés publiques et les citoyens de près, sous le contrôle démocratique du Parlement européen co-législateur…Mais en attendant l'entrée en vigueur du traité constitutionnel, il faudra bien se contenter du cadre institutionnel actuel, d'où l'intérêt de l'arrêt de la Cour.

La Cour de justice a rendu un jugement plutôt simple en apparence, avec les conclusions suivantes: même si le rapprochement des législations pénales et des règles de procédures nationales n'entre pas dans ses compétences, cela "ne saurait cependant empêcher le législateur communautaire, lorsque l’application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres et qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu’il édicte en matière de protection de l’environnement." On entrevoit dans ces conclusions une portée qui dépasserait le seul domaine de la protection de l'environnement. Dès lors qu'il considère cela comme nécessaire pour l'effectivité des mesures qu'il adopte, le législateur communautaire serait fondé à demander aux États membres de prévoir des sanctions pénales en cas d'infraction à sa législation?

Il faut ici souligner que la Cour note bien dans son arrêt le traitement particulier que le traité communautaire (TCE) réserve à la protection de l'environnement par rapport aux autres compétences de la Communauté: "objectif essentiel" de la Communauté (articles 2 et 3 TCE), l'article 6 TCE lui confère un "caractère transversal", la protection de l'environnement devant être intégrée aux autres politiques et actions communautaires. Ceci justifie que la Communauté puisse intervenir, au nom de la protection de l'environnement, dans des domaines "intergouvernementaux" tels que la politique fiscale, conformément à l'article 175.2 TCE. Le "statut" de la protection de l'environnement dans le traité pourrait donc limiter l'impact des conclusions de la Cour sur les autres domaines d'action communautaire…

Et puis il faudra encore mesurer le caractère "indispensable" des sanctions pénales pour l'effectivité des mesures communautaires; les ministres de la justice et des affaires intérieures, qui en ont débattu lors d'une réunion informelle à Vienne ce mois-ci, ont déjà jugé cet aspect indispensable comme une "exception à la règle générale", devant être "interprétée de manière restrictive".

Dans une communication de novembre dernier, la Commission envisage les conséquences de cet arrêt en partant du principe que le législateur communautaire peut à présent utiliser le droit pénal pour atteindre ses objectifs, à condition que cela soit nécessaire et cohérent au sein de l'ensemble du dispositif pénal de l'Union européenne: les mesures d'ordre pénal adoptées dans un domaine communautaire spécifique devront s'accorder avec celles adoptées dans le cadre de la coopération judiciaire et policière. Mais la Commission ne s'est pas arrêtée là. Elle considère qu'il est important de "procéder rapidement à la régularisation" de plusieurs décisions-cadre (dont elle dresse la liste) qui, à la lumière de l'arrêt de la Cour, apparaissent pour tout ou partie adoptées "sur une base juridique erronée". Il s'agit pour elle de "rétablir la légalité" en tant que gardienne des traités, et d'assurer la sécurité juridique de ces actes, comme des lois nationales de transposition. Pour ce faire, elle suggère un simple réexamen des textes en question pour les "communautariser", sans toucher à leur contenu, ce qui "implique donc un accord préalable des trois institutions" pour ne pas ouvrir de discussion sur le fond. La Commission précise qu'en l'absence d'un tel accord, elle "ferait usage de son pouvoir de proposition afin non seulement de restituer des bases juridiques correctes aux actes adoptés mais aussi de privilégier les solutions de substance conformes à son appréciation de l’intérêt communautaire"…

Les ministres de la justice et des affaires intérieures, à Vienne, ont fraîchement réagi à l'interprétation "extensive" de la Commission. Ils considèrent qu'elle va "trop loin" et, en tout état de cause, estiment qu'une transformation des décisions-cadre déjà adoptées en directive n'est pas urgente. Ils ont écarté aussi l' "accord global" de régularisation, auquel ils préfèrent une approche au cas par cas, distinguant les textes adoptés de ceux à venir. La Commission devrait s'y rallier, d'autant que le Parlement, qui votera sur les conséquences de l'arrêt de la Cour en mars prochain, devrait aussi être partisan de cette approche, qui lui permettra de revenir sur le contenu des législations adoptées en tant que co-législateur. Chacun s'accorde enfin pour faire du Conseil "Justice et Affaires intérieures" le garant de la cohérence de la législation de l'Union en matière pénale.

On le voit, les suites de cet arrêt laissent augurer de belles batailles politico-juridiques…La Délégation de l'Assemblée nationale française pour l'Union européenne, par la voix son rapporteur et Vice-Président M. Christian Philip (UMP), propose une solution constructive dans le rapport d'information déposé le 25 janvier et la proposition de résolution qui l'accompagne: l'utilisation de la "clause passerelle" prévue par l'article 42 du traité sur l'UE (TUE), qui permet au Conseil de "communautariser" des actions relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (Titre IV du TUE). Cette solution aurait certes pour avantage de clarifier la situation de façon globale, et selon une volonté politique claire. Mais, outre les difficultés à prévoir pour obtenir l'unanimité requise au sein du Conseil pour actionner cette clause, et pour sa validation constitutionnelle au niveau national (il s'agit quasiment d'une modification des traités), l'utilisation de cette clause aurait des retentissements dans le cadre du débat actuel sur la "période de réflexion" sur l'avenir constitutionnel de l'Union (voir Éditorial de NEA say…n°2). En effet, l'utilisation des "clauses passerelles" fait partie du "petit nombre de réformes démocratiques" identifiées par le Parlement européen dans sa résolution du 19 janvier dernier sur la période de réflexion, pouvant "être introduites à ce stade sans révision du traité mais moyennant une révision des règles de procédure ou un accord interinstitutionnel". Mais le Parlement souligne qu'"une stratégie fondée sur une mise en œuvre limitée de la Constitution risque de mettre fin au consensus qui a assuré l'équilibre entre les institutions et entre les États membres et, par conséquent, d'aggraver la crise de confiance".

Au-delà de la lettre –complexe- des textes, et des intérêts des institutions qui, chacune avec sa propre légitimité, défendent leurs intérêts, quel avantage procure à l'Union européenne une discussion sur les conséquences de cet arrêt, compte tenu du fait que les États membres ont déjà acté, lors de la Conférence intergouvernementale sur le projet de traité constitutionnel, la "communautarisation" de la coopération judiciaire et policière? La Cour viendrait-elle se substituer aux politiques? La polémique sur le "gouvernement des juges" n'est pas de mise. Les articles 29 et 47 du traité sur l'UE sont bien là pour éviter que le IIIème pilier n'empiète sur le Ier, ce sur quoi la Cour doit veiller. Personne, et certainement pas la Cour qui le note dans son arrêt, ne conteste que le droit pénal comme les règles de procédure sont de compétence nationale. Mais il est vrai que dans l'histoire de la construction européenne, au gré des changements politiques et des crises intergouvernementales, que serait-il advenu de l'édifice bâti en commun sans l'interprétation inventive mais strictement encadrée par les traités que la Cour a mise au service de l'effectivité –ne parlons même pas d'efficacité- des réalisations communes? La Cour place l'Union européenne face à des incohérences politiques, qu'elle règle avec les moyens du bord. La balle est dans le camp des institutions et des États membres, qui doivent avancer sur des questions essentielles (justice, sécurité) en améliorant leur capacité décisionnelle.


Arrêt Commission c/ Conseil du 13 septembre 2005 (aff. C-176/03).
Judgment Commission v. Council of 13 September 2006 (case C-176/03).

Communication de la Commission du 23 novembre 2006 sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (COM (2005) 583).
Communication from the Commission of 23 November 2006 on the implications of the Court’s judgment of 13 September 2005 (COM (2005) 583).

Communiqué de presse de la Présidence autrichienne – Réunion informelle des Ministres de la Justice et des Affaires intérieures à Vienne, 13-14 janvier 2006.
Press Release of Austrian Presidency - Informal Meeting of Justice and Home Affairs Ministers in Vienna - 13 and 14 January 2006. 

Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005 sur les compétences pénales de la Communauté européenne (rapporteur M. Christian Philip), n°2829, 25 janvier 2006.