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Coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile : la Commission réforme ses procédures, ses méthodes, sa politique

pdf mise en ligne :01 02 2006 ( NEA say… n° 03 )

ASILE > Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

Les migrations sont au cœur du débat politique en Europe et constituent une des priorités stratégiques des relations extérieures de l’Union. La situation actuelle en matière de migrations est caractérisée par l’augmentation du nombre absolu des migrants, et notamment des femmes, la multiplication des différents types de migration, l’intensification des trafics des êtres humains, l’évolution des diasporas, l’enjeu énorme que représentent pour les migrants leur intégration dans les pays d’accueil, le renforcement des liens avec les personnes restées dans le pays d’origine, la diversification des pays de destination et d’origine ainsi que la multiplication des routes migratoires. La pression migratoire sur l’Europe et les autres pays industrialisés augmente sensiblement alors que les migrations sud/sud constituent un phénomène important. De son côté l’immigration clandestine constitue un phénomène de plus en plus répandu. Les migrations s’inscrivent également dans un processus de modernisation des pays de départ. La recherche de mesures permettant de remédier au problème de "la fuite des cerveaux" amène à encourager plutôt "la mobilité des cerveaux" en incitant les diasporas à contribuer au développement de leur pays. Les migrations liées aux conflits et à l’insécurité mettent également, et très lourdement, à contribution les pays voisins de refuge qui ne disposent pas de l’infrastructure nécessaire. Ainsi se créent des tensions qui, à leur tour, entraînent des départs d’un nouveau type. L’entrée en vigueur prochainement des nouvelles Perspectives financières constitue donc une bonne occasion pour revoir et réformer une politique qui n’a cessé de prendre de l’ampleur.
Bilan de la politique actuelle et nouvelle approche

Le Traité d’Amsterdam a établi les fondements juridiques d’une politique communautaire en matière d’immigration et d’asile. Les objectifs de cette politique, exposés dans ce traité, ont été concrétisés par le Conseil européen de Tampere (1999), renforcés lors des différents Conseils européens qui ont suivi et refondés par le Conseil européen de La Haye en novembre 2004 qui a donné naissance à un nouveau programme couvrant tous les aspects de l’espace de liberté, sécurité et justice. En matière de migrations ils concernent plus précisément la gestion des flux migratoires, l’établissement d’un régime commun en matière d’asile, le traitement équitable des ressortissants des pays tiers et la conclusion de partenariats avec les pays tiers dans le contexte d’une démarche globale, cohérente, équilibrée. En ce qui concerne la coopération avec les pays tiers, le programme de La Haye précise que "la politique de l’Union devrait viser à soutenir, dans le cadre d’un véritable partenariat et en recourant, le cas échéant, aux fonds communautaires existants, les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés, pour prévenir et combattre l’immigration clandestine, pour informer sur les voies légales de migration, pour régler la situation des réfugiés en leur offrant un meilleur accès à des solutions durables, pour renforcer les moyens de surveillance des frontières, pour améliorer la sécurité des documents et pour s’attaquer au problème du retour".

La Commission a répondu à ces appels en intégrant les questions relatives aux migrations et à l’asile dans son dialogue avec les pays tiers et en les englobant dans ses stratégies en matière de coopération. Elle a également proposé des approches complètes, comme ce fut le cas récemment avec sa Communication du 30 novembre 2005 relative aux priorités en vue de relever les défis liés aux migrations. En 2003, la Commission avait proposé un nouvel instrument spécifique, le programme AENAS, conçu pour succéder aux actions préparatoires financées en vue de soutenir les efforts déployés par les pays tiers pour gérer plus efficacement les flux migratoires. Cet instrument, adopté en 2004 par la procédure de co-décision Conseil et Parlement, et destiné à couvrir à l’origine la période de 2004 à 2008, a été doté d’une enveloppe de 250 millions d’euros. Dans la perspective de la conclusion en 2006 du cadre financier actuel, la durée du programme AENAS a été ramenée à trois ans, d’où la nécessité d’un nouveau programme qui va poursuivre les activité de AENAS dans le cadre des perspectives financières 2007-2013.

Quels enseignements tirer des interventions financées dans le passé ?

En ce qui concerne les instruments géographiques (essentiellement Tacis et Meda) ce sont 450 millions qui ont été alloués. En ce qui concerne les opérations financées en Afrique subsaharienne, Asie et Amérique latine, il s’est agit davantage d’actions en faveur de réfugiés et de personnes déplacées, qu'en faveur de migrants proprement dits. Quant aux interventions dans le cadre des actions préparatoires 2001-2003, elles furent dotées de 42,5 millions qui servirent à co-financer 49 actions. Le nombre des réponses aux appels d'offres a pu témoigner d’un intérêt croissant pour cet instrument et les partenaires se sont diversifiés même si cela reste insuffisant. Concernant les interventions dans le cadre du programme AENAS qui se voulait en soi une réponse à toutes les faiblesses constatées, il est prématuré de tirer des conclusions en raison de la brièveté de l’expérience, mais notons qu’il a suscité une participation accrue, mais encore limitée, de la part des organisations gouvernementales et non gouvernementales des pays tiers et des Etats membres de l’UE.

Une approche thématique se justifie pleinement : plus grande compréhension des défis, solutions plus équilibrées, meilleure intégration des migrations dans la politique générale d’aide au développement, meilleure visibilité des actions, faciliter les synergies, plus grande souplesse et meilleure réactivité face à des environnements en mutation rapide. Enfin, l’approche thématique répond à la nécessité d’adopter des méthodes différenciées, qui associent tous les pays situés le long d’une même route migratoire ou ceux confrontés à des défis similaires.

Le programme envisagé couvrira les principaux domaines d’intervention qui correspondent aux grandes facettes du phénomène migratoire. En particulier, sera solidement établi le lien entre migration et développement, migrations économiques, prévention de l’immigration illégale et lutte contre ce phénomène, notamment en encourageant le retour volontaire et la réinsertion des migrants ainsi que la protection internationale. Ce programme ne financera pas, en tant que telles, des interventions qui ciblent directement les causes profondes des migrations (conflits, pauvreté, mauvaise gouvernance..). Ces aspects relèvent en effet des programmes de coopération plus vastes financés actuellement par les instruments géographiques et à l’avenir par l’Instrument européen pour la politique de voisinage (IPEV) et l’Instrument pour la coopération et le développement (ICDCE), qui sont mieux adaptés à ces objectifs. Bien évidemment, les actions soutenues par ce programme s’inscriront dans le cadre des efforts déployés pour s’attaquer aux causes profondes des migrations. D’un point de vue géographique aucune limitation ne doit être définie a priori : tous les pays tiers, voisins et en développement sont éligibles. Néanmoins, l’objet du "programme thématique" est essentiellement, mais non exclusivement, le phénomène des migrations vers l’Europe; ce sont elles qui seront prises en compte en priorité, même si ne seront pas perdues de vue les initiatives régionales ou interrégionales émergentes relatives aux migrations, ainsi que les flux migratoires sud-sud. Dans toute la mesure du possible, les actions financées dans le cadre de ce programme devront être associées à des mesures destinées à renforcer la démocratie, les droits de l’homme, les normes fondamentales en matière de droit du travail et de conditions de travail ainsi que l’Etat de droit (cf. article "Promotion de la démocratie et des droits de l’homme" dans la présente édition de NEA say…).

Orientations stratégiques

Les changements fondamentaux sont ceux qui établissent le lien entre migration et développement ainsi qu’avec les migrations économiques légales. Est reconnue pour le travailleur migrant sa contribution au bon fonctionnement de l’économie européenne dans les secteurs connaissant une pénurie de main d’œuvre et de personnel qualifié et, dans le même temps, il est reconnu le droit d’exploiter au maximum les avantages de la migration pour les migrants et leur pays d’origine en adoptant une démarche qui s’inscrit au-delà des questions de surveillance des frontières et de la lutte contre l’immigration clandestine afin d’intégrer d’autres dimensions du phénomène migratoire.

Pour y parvenir, l’action de l’Union européenne s’articulera autour des cinq objectifs suivants :
- stimuler le lien entre migration et développement ;
- encourager une gestion efficace de la migration de la main d’œuvre ;
- lutter contre l’immigration clandestine et faciliter la réadmission des immigrants illégaux ;
- protéger les migrants contre l’exclusion et l’exploitation ;
- encourager les politiques d’asile et de protection internationale, y compris au travers de programmes de protection régionaux.
Dans un prochain numéro, NEA say… reviendra plus en détail sur ces cinq composantes d’une politique des migrations et de l’asile pour le XXIe siècle.

A l’avenir, à partir d’un Document de stratégie thématique et du programme indicatif pluriannuel, la Commission élaborera chaque année un programme qui déterminera les priorités, les zones géographiques, les objectifs, les résultats escomptés, les montants financiers envisagés. Elle pourra toujours adopter des mesures spéciales non prévues en fonction des circonstances graves, urgentes, non prévisibles mais les réponses aux situations de crise devraient être prises en considération en premier lieu dans l’Instrument de Stabilité. La liste des partenaires devrait être la plus large possible. Tout devra être mis en œuvre pour favoriser l’appropriation des projets par les pays concernés : par exemple la Commission sera libre de financer des actions par l’intermédiaire d’ONG ou d’autres acteurs de la société civile sans l’accord des gouvernements. Une évaluation externe sera, bien évidemment, menée au bout de trois ans, en prenant en compte l’avis des partenaires engagés dans la mise en œuvre des projets.

 
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil "Programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile", COM (2006) 26 du 25 janvier 2006. (pdf)
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council "Thematic programme for the cooperation with third countries in the areas of migration and asylum", COM (2006) 26, 25 January 2006. (pdf)

"Immigration: l'Espagne toujours nº1 de l'UE en 2005 - L'Espagne assume 38,5% de l'accroissement annuel des immigrés dans l'Union européenne", LatinReporters.com (http://www.latinreporters.com/), 30 janvier 2006.