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EDITORIAL

pdf mise en ligne :09 01 2008 ( NEA say… n° 44 )

ASILE > Elargissement

Le traité est signé ! Signer n’est pas ratifier… et maintenant ?

Il est grand temps d’aller de l’avant ! Les commentaires de toute nature ont été nombreux, mais si l’on va à l’essentiel, force est de constater une sortie du marasme, qui était plus dans les esprits que dans la réalité, nous n’avons cessé d’insister sur ce point et d’autres l’ont confirmé par leurs études.
L’Europe se sent plus forte, plus confiante, plus sûre face à elle-même et face au monde. L’Eurobaromètre d’automne en témoigne. L’Europe a su trouver en elle-même la force et la détermination pour sortir de l’impasse. Pourquoi cacher ce sentiment de soulagement qui a imprégné les discours et les débats de ces dernières semaines ? L’Europe a désormais sa pleine capacité pour décider et agir, elle ne peut plus se cacher derrière une prétendue impuissance jamais réellement démontrée. L’alibi commode et souvent inavoué n’existe plus. Le traité n’est pas parfait, mais il est indispensable, pour le moment et pendant encore un certain temps, il n’existe pas d’alternative : ce traité ou rien !
La ratification n’est pas acquise partout et la mise en œuvre des réformes institutionnelles contient encore bien des pièges (cf. "Le Traité réformateur : ce qui change", dans la présente édition). La ratification n’est pas acquise, tout Etat membre s’exprimera démocratiquement sur le traité de Lisbonne et aura donc la faculté de le rejeter. Mais il ne pourra empêcher les autres de le reprendre tel quel, entre eux, sous une forme qu'il resterait à définir. Aucune obligation n’existe contraignant tout le monde à marcher du même pas. Déjà maintenant, certains Etats membres préfèrent ne pas participer à la monnaie unique, ni à la suppression des frontières au sein de l’espace Schengen, par exemple. La "différenciation" est déjà une réalité. Demain, l’instrument des "coopérations renforcées" deviendra plus facile, du moins on peut l’espérer. Le traité de Lisbonne permettra même de sortir franchement de l’Union européenne, pour qui le souhaite. Donc disons, à nouveau, que n’existe plus d’alibi pour ne pas décider ou agir. Notons au passage à titre d’avertissement, qu’un pays comme le Danemark qui s’est toujours "différencié" vient d’annoncer solennellement par la voie de son premier ministre récemment réélu que le Danemark comptait rentrer dans le rang et renoncer à ses différents opt-out (monnaie, espace de Schengen…). Il a bien senti l’évolution de son opinion publique : il ne redoute pas d’affronter le référendum pour y parvenir. Il n’y a aucune honte à être resté, un peu, en dehors, mais vient inéluctablement le moment de faire un choix.
Une des questions clés qui devra figurer dans la réflexion sur l’avenir de l’Union est de savoir comment organiser cette "différenciation" entre Etats membres -sans doute devenue inévitable dans une Europe à 27, 30 et plus un jour – sans que les élargissements ne viennent mettre en péril un projet politique d’intégration européenne qui soit ambitieux et ait un poids politique suffisant pour faire de l’UE un acteur global qui compte dans le monde de demain, une source d’inspiration pour les autres, un terme de référence pour tous ceux qui recherchent des principes de gouvernance, des instituions, des comportement propres à contribuer à une régulation à l’échelle mondiale. La question deviendra chaque jour plus brûlante : dans un entretien donné au Financial Times, Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’Etat français aux questions européennes, ne vient-il pas de laisser entrevoir une évolution majeure de la politique traditionnelle française concernant les élargissements ? On ne pourra plus continuer à se cacher derrière la France, éternelle «"verrouilleur" à l’égard de tout élargissement !
Concernant le processus de "différenciation", il faut regretter que les leçons de l’échec de la Constitution n’aient pas été tirées et que le traité de Lisbonne ne comporte aucune disposition prévoyant les issues possibles en cas de non-ratification par un ou plusieurs Etats membres. Le traité de Lisbonne n’a même pas repris la déclaration jointe à la Constitution selon laquelle le Conseil européen se saisirait de la question, si, dans un délai de deux ans à compter de la signature du traité (en 2004 à ROME, rappelons-le), les quatre cinquièmes des Etats l’avaient ratifié, mais "qu’un ou plusieurs Etats rencontraient des difficultés" pour procéder à la ratification. Il est vrai que cette déclaration n’était guère éclairante sur ce que le Conseil pourrait faire et donc la déclaration n’a pas permis de sortir de la crise, une crise inévitable et il est injuste ou inexact de dire qu’elle fut créée (uniquement) par le non français et néerlandais. Le club de Madrid des "amis de la Constitution" n’en a été qu’un pâle succédané, même s’il fut politiquement utile, dissuasif : il a indiqué qu’on ne s’en sortirait pas à bon compte par un tour de passe-passe minimaliste. A l'avenir, un débat politique sur une méthode d'esprit "communautaire" s'impose: Jo Leinen, président de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, vient d'annoncer que la commission en débattra en 2008.

Quelques éléments d’appréciation et quelques repères

Il faut bien constater et prendre acte de l’abandon de la démarche constitutionnelle, abandon provisoire affirment certains, dont nombre de parlementaires européens. La « Constitution » était-elle une fausse bonne idée, d’ailleurs non prévue par la déclaration de Laeken qui a lancé les travaux de la Convention et arrêté la feuille de route, le terme étant apparu dans l'euphorie d'un optimisme pour un temps exalté? Disons que le terme était ambigu ou excessif car ce choix a dramatisé (peut-être inutilement) le débat: la réforme était plus une codification et une clarification de l’existant qu’une refondation accomplie. Avec le traité de Lisbonne, nous sommes en présence d’un catalogue d’amendements aux traités antérieurs, illisible, incompréhensible et nullement simplifié. Le traité de Lisbonne a le mérite d’avoir sauvegardé, dans un texte de nature différente, les principaux acquis de la Constitution, tout en s’en écartant sur certains points, certes controversés au sein des différentes opinions publiques, mais souvent sans réelle portée pratique.

La conséquence est qu’il reste à préciser l’articulation entre les deux nouveaux traités, notamment en matière de Politique étrangère et de sécurité commune. L’occasion aurait pu être saisie de faire une distinction, nette et réfléchie, homogène et cohérente entre un traité de base (le Traité sur l’Union européenne) et un traité d’application (le Traité sur le fonctionnement de l’Union). Ces deux traités que le traité de Lisbonne modifie ont même valeur juridique, l’un ne peut être inférieur à l’autre. Certes, on peut penser que l’utilisation respective des termes induira à la longue, au moins du point de vue politique, une certaine subordination du second au premier. Et rien ne dit qu’à terme, les deux traités n’évolueront pas vers le schéma d’un traité de base et d’un traité d’application. Et rien ne dit, qu’à plus long terme encore ( « horizon indépassable » ?) le traité de base ne devienne « la Constitution ». Certes, au préalable, les contenus devront être nettoyés, hiérarchisés et rangés différemment. Les gènes d’une Constitution sont là, constat sans grande imagination puisqu’il y a longtemps que la Cour de Justice de la Communauté européenne a reconnu aux « vieux traités » une nature quasi constitutionnelle.

On peut regretter les abandons de tous les attributs constitutionnels, sur le plan sentimental, et verser une larme. Certes, le citoyen a besoin de s’identifier plus aisément pour s’attacher symboliquement à ces représentations. Mais légalement, elles n’ont pas disparu parce qu’elles ne figurent pas dans le traité : les décisions du sommet de Milan, suite au rapport Adonnino sur la citoyenneté européenne, conservent toujours leur pleine valeur, qu'il s'agisse de la devise commune (l'unité dans la diversité), de l’hymne européen ou du drapeau, qui n’a jamais été autant exhibé: pensez au défilé de la fête nationale française du 14 juillet 2007 où des détachements militaires de 27 pays se sont retrouvés derrière le drapeau européen. Récemment encore, les accords passés avec des pays tiers concernant le déploiement de forces de l’Union comportaient des dispositions concernant le drapeau et de ce fait l’expression de « troupes sous le drapeau » retrouvait son sens premier. La disparition du mot « loi » au profit du maintien de la terminologie actuelle (règlement, directive) , le changement de titulature du ministre des affaires étrangères devenant « un haut représentant », la disparition de la disposition qui énonçait la primauté du droit communautaire remplacée par une simple déclaration rappelant cette primauté consacrée par la jurisprudence constante de la Cour de justice, tout cela a-t-il vraiment une portée réelle ? Ne revenons pas sur la portée réelle du caractère désormais contraignant de la Charte des droits fondamentaux, caractère contraignent acquis depuis longtemps par les juristes et singulièrement la Cour depuis les conclusions de l’avocat général Tizzano en 2000, jusqu’aux arrêts très récents dans les affaires Viking et Laval (cf. Des nouvelles rapides...).

La personnalité juridique accordée à l’Union et la fin de la structure en piliers consacrée par le traité de Maastricht constituent une véritable avancée et clarifie la situation tant dans l’esprit des citoyens qui ne comprenaient pas, que vis-à-vis de nos partenaires extérieurs qui ne savaient trop sur quel pied danser !

Une tonalité générale moins économique pour l’Union européenne qui se traduit d’une part par l’accent mis sur les valeurs que les Etats doivent non seulement respecter mais aussi promouvoir, d’autre part par la définition des objectifs de l’Union qui accorde une attention beaucoup plus grande que par le passé aux objectifs non économiques : préoccupations environnementales, objectifs sociaux (lutte contre l’exclusion sociale) ou culturels (la diversité), par exemple. A titre emblématique, citons la concurrence qui cesse d’être une fin en soi pour devenir un moyen nécessaire, un incitant et un correctif nécessaire au bon fonctionnement et à la vitalité du marché intérieur pour le plus grand bénéfice des entreprises et des consommateurs : pour ces derniers, ce sont des prix moins élevés, dont le chiffre évalué n’est pas négligeable, sans parler des milliards d’euros supplémentaires pour le budget européen, résultat des amendes payées par les firmes qui ont triché.

Persistance des signes de méfiance, il faut l’avouer. En effet, le traité de Lisbonne ajoute par rapport à la Constitution une série de garde-fous qui, sans vraiment apporter de changement substantiel, sont simplement destinés à rassurer les Etats timorés ou phobiques, calmer les peurs des "malades imaginaires" pour reprendre l’expression employée par le président Barroso devant l’Assemblée nationale française.

Une Union plus démocratique, avec un rôle nouveau et important pour les parlements nationaux et un Parlement européen aux attributions renforcées qui poursuit sa marche en avant, traité après traité. Par exemple, le Parlement européen élira le président de la Commission européenne.
La démocratie participative est pour la première fois reconnue et encouragée.

Une Union plus efficace, le Conseil européen (le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement) est stabilisé par sa présidence "permanente". Au-delà de ses missions traditionnelles d’orientation et d’impulsion, il reçoit de nouvelles tâches que l’on peut qualifier d’"institutionnelles", stabilité qui a son prix: trouver une bonne conciliation avec les autres présidences tournantes de Conseils "thématiques" (environnement, transport, énergie, agriculture, etc.) et avec les deux grands personnages que sont le président de la Commission et le Haut représentant. Ce haut-représentant, vice-président de la Commission, présidera le Conseil des Affaires générales et des relations extérieures (CAGRE). Mais soulignons pour éviter tout malentendu qu’il ne peut toujours pas exercer de fonction législative. Le Conseil des ministres thématique décide mieux, puisque la règle de l’unanimité est quasiment abandonnée. Mais rappelons que le Conseil, dans ses prises de décision, n’est pas une machine à voter à répétition: il utilise le vote une fois sur cinq, a-t-on estimé, ce qui relativise considérablement l’usage des formules de "type Ioannina" et l'existence d'une période transitoire supplémentaire permettant le recours à la formule du traité de Nice.

Quel est l’avenir immédiat pour le traité de Lisbonne ? Il devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2009, pour autant qu’à cette date il ait été ratifié par tous les Etats membres. Autrement dit, il faut dès maintenant expliquer ce traité plus compliqué encore et nullement simplifié, ni allégé puisque encore un peu plus volumineux et expliquer loyalement son incontestable filiation par rapport à la Constitution, mérite incontestable pour les uns, péché originel discréditant d'emblée l'opération, pour les autres. Convaincre aussi qu’il est une chance qu’il ne faut pas laisser passer.
Mais seuls les résultats légitimeront le projet politique d’Union européenne.

Et maintenant ? aller de l’avant…
Après le traité, l’UE doit se concentrer sur la mondialisation : le changement climatique, l’énergie, la gestion des migration légales, la lutte dans le respect des droits fondamentaux contre l’immigration illégale, la sécurité et la stabilité mondiales, le développement durable (compétitivité, croissance, innovation, emploi, éducation). Dans sa rubrique "L’Europe dans le monde", Eulogos va aborder le thème de la mondialisation au moment où, pour la première fois, le Conseil européen du 14 décembre 2008 a adopté une déclaration sur la mondialisation qui cherche à réorienter le débat vers l’adaptation à la mondialisation dans l’intérêt de l’ensemble des citoyens et des entreprises.