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Dans le contexte actuel, comment préparer l’Année européenne du dialogue interculturel en 2008 ?

pdf mise en ligne :09 02 2006 ( NEA say… n° 04 )

ASILE > Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

L’Europe a perdu de vue, en cours de route, ses valeurs, ses principes, ses propositions. La décision-cadre sur la lutte contre le racisme et la xénophobie s’est perdue dans les sables du Conseil. Les attentats de Londres, un monde islamique qui s’enflamme à la vue des caricatures danoises, feront-ils reprendre son cours initial à la lutte contre le racisme, la xénophobie, l’intolérance ? Sera-t-il mis fin à ces violences, dont les plus extrêmes s’appellent terrorismes et dont les racines se trouvent, en bonne partie, dans cette insuffisance de tolérance, d’acceptation de l’autre avec toutes ses différences ? Les initiatives européennes sont-elles le fruit des attentats?
Une lecture attentive mais incomplète des évènements pourrait établir une corrélation entre la lutte contre le racisme et la xénophobie et les attentats (New-York, Londres). Il s’agit d’une lecture partielle. Le plan d’action de Vienne et celui de Tampere leur sont bien antérieurs et surtout, dès 1977, était adoptée une déclaration commune de l’Assemblée, du Conseil et de la Commission concernant le respect des droits fondamentaux et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il est vrai, les attentats ont fonctionné comme un accélérateur: les autorités européennes, à tous les niveaux, n’ont pas voulu se laisser prendre dans un engrenage raciste, intolérant qui ne pouvait que déboucher sur un surcroît de violences. Dès le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001, les orientations étaient données et elles n’ont pas changé malgré une histoire dramatique. Au lendemain des attentats de New-York, symboliquement, le président de la Commission Romano Prodi traversait la rue pour se rendre à la grande Mosquée de Bruxelles, ses premiers mots furent: "je suis venu en voisin et en frère". Quelques jours plus tard, Nicole Fontaine, alors présidente du Parlement européen, recevait les ambassadeurs arabes et quelques semaines plus tard se tenait une session extraordinaire du Forum parlementaire euro-méditerranéen, devenu depuis une "assemblée parlementaire". L’Europe s’est refusée, d’emblée, à toute assimilation entre Islam et terrorisme, Islam et violences. Et a multiplié les occasions de dialogue.

Les sociétés européennes sont muticulturelles et multiethnique, malheureusement les comportements racistes et xénophobes persistent en Europe et dans le Monde. Or, ils sont une violation directe des principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme ainsi que de l’Etat de droit, principes sur lesquels l’Europe est fondée et qui, énoncés notamment à l’article 6 du traité, sont communs à tous ses Etats membres. L’Union est tenue de respecter les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres. Ces droits fondamentaux ont été renforcés par la Charte des droits fondamentaux de l’Union proclamée à Nice le 7 décembre 2000. Ajoutons qu’un certain nombre d’instruments internationaux ont été adoptés pour protéger et tenter de résoudre les problèmes créés par le racisme. Notons la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965, qui est la pierre angulaire de la lutte contre le racisme, et dont il faut indiquer au passage que certains Etats membres ont émis des réserves sur l’article 4 concernant la conciliation des obligations imposées par cet article avec le droit et la liberté d’expression et d’association.

La proposition de décision-cadre faite par la Commission le 28 novembre 2001 a pour objet de renforcer les mesures de droit pénal visant à rapprocher les dispositions législatives et réglementaires des Etats membres concernant les infractions racistes et xénophobes ainsi que de faciliter et d’encourager la coopération entre les Etats membres pour réprimer ces infractions et les prévenir. L’actualité et les rapports annuels de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes ont bien montré qu’aucun pays de l’Union n’est à l’abri de tels phénomènes. Les incidents raciaux ne sont pas que des actes violents rapportés par les médias : comportements, propagandes, harcèlements, menaces et délits divers se comptent par dizaines de milliers. L’année 1997 a été proclamée "Année européenne contre le racisme" et c’est sur cette initiative qu’a été créé l’Observatoire de Vienne. Le traité d’Amsterdam a introduit un nouvel article, l’article 13, qui confère pour la première fois à la Communauté le pouvoir de légiférer pour lutter contre la discrimination. Le plan d’action de Vienne concernant les modalités de mise en œuvre du Traité d’Amsterdam a identifié le racisme et la xénophobie comme l’une des formes de criminalité contre lesquelles une approche de l’Union constituerait la meilleure solution. Les conclusions du Conseil européen de Tampere (15-16 octobre 1999), à leur tour, ont reconnu la nécessité d’intensifier la lutte contre le racisme et cela sur la base de la communication de la Commission intitulée "plan d’action contre le racisme" qui faisait, entre autres, le point sur l’action commune décidée en juillet 1996. Tout au long des négociations d’élargissement, un accent tout particulier a été mis sur la lutte contre le racisme, la xénophobie, la discrimination à l’égard des minorités. Enfin, les conclusions et le plan d’action adoptés par le Conseil européen extraordinaire qui s’est tenu le 21 septembre 2001, afin d’analyser la situation internationale suite aux attentats terroristes aux États-Unis, expriment l’engagement de l’Union à poursuivre, aux côtés de la communauté internationale, le dialogue et la négociation en vue de construire, chez nous et ailleurs, un monde de paix, de droit et de tolérance. L’union soulignait à cet égard la nécessité de combattre toute dérive nationaliste, raciste et xénophobe.

A ces évènements s’est ajoutée l’apparition de l’Internet. L’approche retenue a été, dès l’origine, de criminaliser tout comportement, l’idée de base étant contenue dans le principe selon lequel ce qui est illégal hors ligne est illégal en ligne.

Certes, tous les Etats membres ont adopté une législation proscrivant les comportements racistes ou l’incitation à la haine raciale. Toutefois leur champ d’application, leur teneur et leur application diffèrent encore considérablement. La Commission a donc estimé donc qu’il était temps de réaliser des progrès supplémentaires. Les auteurs d’infractions racistes doivent recevoir des sanctions appropriées et proportionnées. Des sanctions graves doivent être prévues lorsque les infractions sont commises par des groupes d’idéologie extrémiste, telle était la conclusion de ses réflexions.

La proposition de décision-cadre : rechercher l’équilibre ente la protection des libertés et la prévention des troubles ou de la criminalité. L’exercice d’une activité professionnelle, notamment dans la communication, est une circonstance aggravante.

Le but de ce texte est double : d’une part, faire en sorte que le racisme et xénophobie soient passibles, dans tous les Etats membres, de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, pouvant donner lieu à extradition ou remise de la personne et, d’autre part, améliorer et encourager la coopération judiciaire en supprimant ce qui pourrait y faire obstacle.

L’instrument prévoit que les mêmes comportements, racistes et xénophobes, seront punissables dans tous les Etats membres, ce qui définirait une approche pénale commune de l’Union vis-à-vis de ce phénomène. Bien sûr les Etats membres ont toute liberté pour aller au-delà de ce qui est strictement prévu. La décision-cadre met en place l’harmonisation minimum, nécessaire pour assurer que la législation nationale est suffisamment large et précise et qu’une coopération judiciaire effective peut se développer.

La liste des infractions prévues dans l’action commune a été étendue. Les Etats membres se voient dans l’obligation de prendre des mesures pour punir sans possibilité de dérogation ou d’échappatoire quelconque. Des définitions et des peines communes viendront faciliter la coopération. Sont proposées des mesures propres à améliorer la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres, telles que des dispositions sur la compétence, l’échange d’informations, l’extradition qui favoriseront la coordination. Il est rappelé qu’il convient d’assurer le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, telles que la liberté d’expression, de réunion et d’association. Il y a lieu de rechercher un équilibre entre l’exercice de ces libertés et la prévention des troubles ou de la criminalité et la protection de la réputation ou des droits d’autrui.

Dans la proposition, racisme et xénophobie sont définis comme "la croyance dans la race, la couleur, l’ascendance, la religion ou les convictions, l’origine nationale ou l’origine ethnique en tant que facteur déterminant de l’aversion envers des individus ou des groupes".

Les circonstances aggravantes sont prévues: la peine est alourdie si l’auteur agit dans l’exercice d’une activité professionnelle publique ou privée et si l’intention raciste de l’auteur est démontrée. La situation de la victime, souvent particulièrement vulnérable, est prise en compte. Par rapport à l’action commune de 1996, le champ d’application et les peines sont étendus. Certains comportements ne doivent peuvent plus être considérés comme des infractions de nature "politique" justifiant le refus de donner suite aux demandes d’extradition, par exemple.

Quelques mois après la transmission de la proposition, le 4 juillet 2002, le Parlement européen adoptait sa résolution législative et donnait largement son appui aux propositions de la Commission. Sur un point elle renforçait les intentions de la Commission: "la commission d’une infraction relevant du racisme ou de la xénophobie par le biais des moyens de communication de masse ou dans l’exercice d’une activité professionnelle doit être considérée comme une circonstance aggravante puisqu’elle constitue un abus et est particulièrement répréhensible". Le Parlement a cru bon d’ajouter que les prestataires de services Internet seront pénalement responsables. Il a durcit la définition du racisme et de la xénophobie en ajoutant que même "partiellement", les facteurs d’aversion doivent être considérés comme du racisme et de la xénophobie. Enfin il a tenu à souligner qu’un Etat membre peut toujours adopter ou maintenir des dispositions prévoyant un degré de protection pénale plus élevé contre le racisme et la xénophobie.

Depuis juillet 2002, le dossier est resté enlisé Conseil (les délégations danoises et italiennes jouant un rôle négatif à cet égard) et le Conseil informel de Vienne (12-14 janvier 2006) n’a pas été saisi comme une occasion pour relancer l’action, y compris lorsque furent discutés la politique à l’égard des flux migratoires ou la dimension extérieure de l’espace de liberté, sécurité et justice. La présidence autrichienne a confirmé ultérieurement que ce point ne serait pas inscrit à l’ordre du jour des prochains Conseils, ni des groupes de travail. Elle prévoit cependant une conférence vers la fin du semestre. Le président de la Commission et son vice-président, Franco Frattini, ont régulièrement manifesté leur souci, mais aussi leur préoccupation devant l’absence de signaux encourageant en provenance du Conseil. La Commission a confirmé que, comme annoncé dans son programme de travail, elle ferait le point au mois de mai prochain; dans l’immédiat, elle fera une table ronde avec des représentants, notamment, de la presse et des médias en vue d’organiser un grande conférence en fin d’année 2006 avec les médias et les ONG. Le Parlement européen est à son tour sollicité pour relancer le débat : il a toute l’autorité politique et institutionnelle pour le faire. Le point n’a pas été abordé depuis la présidence luxembourgeoise et il est manifeste qu’un certain nombre d’Etats membres ne veulent pas rouvrir la discussion dans un contexte aussi passionnel : à titre d’exemple, des voix s’élèvent au Danemark pour accuser la Commission de ne pas l’avoir soutenu plus vigoureusement dans sa défense de la liberté d’expression. Affirmation tout aussi vigoureusement démentie par le porte-parole de la Commission, qui par ailleurs a confirmé qu’elle n’avait pas l’intention de modifier aucune des ses initiatives prises par elle dans le passé.

Une nouvelle approche suite aux attentats de Londres : combattre les facteurs qui contribuent à la radicalisation violente. 2008 année européenne du dialogue interculturel.

Depuis le début des années qui suivirent les attentats aux États-Unis, il a été donné plus de poids à la nécessité d’attaquer le terrorisme à ses racines, en luttant contre le racisme et la xénophobie et singulièrement dans le cadre de sa coopération avec les pays tiers. Cela se reflète dans les priorités de financement fixées dans le cadre de l’Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme, instrument thématique qui complète le dialogue politique de la politique européenne de voisinage et des plans d’actions qui lui sont liés, comme dans le cadre du processus de Barcelone. Il était apparu indispensable de travailler mieux et plus intensément à la compréhension interculturelle et interreligieuse entre l’Europe et les pays tiers et particulièrement ceux où l’Islam est la religion dominante.

Ce dialogue a eu lieu en de nombreuses occasions et il sera approfondi dans la cadre des institutions crées en vertu des accords d’associations avec les pays du bassin méditerranéen, mais aussi en toutes occasions lors des rencontres avec la société civile et quel qu’en soit le cadre institutionnel.

La communication de la Commission concernant la lutte contre les facteurs de radicalisation violente a pour objectif d’expliquer comment les différentes politiques de l’UE peuvent être canalisées ou être mieux utilisées pour faciliter la prise en compte des différents facteurs qui contribuent à la radicalisation violente. Le fait que les auteurs des attentats de Londres étaient des nationaux natifs du Royaume-Uni a accentué la prise de conscience de l’urgence pour l’UE de bien analyser ces facteurs et de prendre des mesures réellement appropriées. Consciente du fait qu’il s’agit d’un effort à long terme et de la nécessité d’affiner l’approche au fur et à mesure de l’accumulation de connaissances sur le sujet, la Commission a exprimé sa détermination à compléter et soutenir l’action des Etats membres, de leurs régions, de leurs collectivités. L’Europe doit continuer à promouvoir les droits de l’homme, à rejeter toute forme de relativisme. La lutte contre le terrorisme, nous dit la Commission, est aussi "une lutte idéologique". "Il s’agit sans conteste d’une question très complexe à laquelle il n’est pas facile de répondre et qui exige une approche prudente, modeste et réfléchie".

C’est une approche globale que la Commission propose. Elle énumère les principaux domaines qui exigent une attention immédiate : la radio et la télévision, Internet, l’éducation, l’engagement des jeunes et le libre exercice de la citoyenneté européenne active, l’emploi, l’exclusion sociale et les questions relatives à l’intégration, l’égalité des chances et l’absence de discrimination, les forces de l’ordre, les réseaux d’experts, le suivi et le recueil des données ainsi que le dialogue interculturel et avec les religions.

Concernant ce dernier aspect, le dialogue est rarement spontané, souligne la Commission, car des principes essentiels et des valeurs fondamentales sont en jeu. Il est donc important d’apprendre à mieux échanger des points de vue et d’adopter une méthode de communication apte à surmonter les obstacles à la compréhension que sont les différences linguistiques, culturelles, fondées sur des convictions religieuses différentes et en particulier en présence d’idées radicales, extrémistes et intégristes avec lesquelles il faut malgré tout dialoguer. L’UE respecte et ne préjuge pas le statut dont bénéficient, en vertu du droit national, les Églises, associations ou communautés religieuses (déclaration n°11 annexée au Traité d’Amsterdam). Les relations entre les Etats et les Églises et associations religieuses ne relèvent pas de la compétence de l’Union. Toutefois, il existe une forte tradition de dialogue entre la Commission et les religions, Églises et communautés de conviction. Elle s’est créée un vaste réseau de partenaires confessionnels ou non. Elle a organisé régulièrement conférences, séminaires parfois à haut niveau et avec un retentissement médiatique non négligeable. Ces initiatives constituent autant d’occasions pour approfondir l’examen entrepris en vue de prévenir la radicalisation violente.

La politique extérieure de l’Union ne doit pas être oubliée ; elle joue déjà un rôle actif, même si c’est de manière indirecte : l’Union et les Etats membres constituent à eux seuls les plus grands donateurs d’aide au développement au monde, ce qui (au-delà du rôle premier à l’égard du développement) permet de s’attaquer à certaines des causes qui sont à l’origine des violences, dont le terrorisme.

La Commission entend formuler une proposition visant à consacrer 2008 Année européenne du dialogue interculturel. L’objectif est de sensibiliser les Européens aux différents aspects du dialogue interculturel et de mieux exploiter les programmes européens pour promouvoir les valeurs positives qui résultent de ce dialogue.

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant le recrutement des groupes terroristes - Combattre les facteurs qui contribuent à la radicalisation violente, COM (2005) 313, 21 septembre 2005.
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council concerning terrorist recruitment - Addressing the factors contributing to violent radicalisation, COM (2005) 313, 21 September 2005.