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EDITORIAL

pdf mise en ligne :23 04 2008 ( NEA say… n° 49 )

ASILE > Elargissement

Espace de liberté, de sécurité et de justice, un espace ignoré, méconnu et pourtant…

L'histoire, déjà longue, de l'Union européenne a été riche en sigles, mots clés, slogans qui ont frappé en tout sens, pour le meilleur et le pire, nos concitoyens. Qui ne s'est enflammé pour ou contre la PAC, le Grand Marché intérieur, l'Europe à géométrie variable, la PESC, le "parler d'une seule voix", le GATT ou l'OMC, la directive Bolkestein, les frontières de l'Union, le "qui fait quoi" ou la subsidiarité, la gouvernance économique et sociale, etc. Les exemples pourraient être multipliés à l'infini, en un carrousel déroutant, la vedette du jour n'étant pas assurée de conserver sa notoriété.

S'il est bien un concept qui, jusqu'à ce jour, n'a pas connu un tel destin, c'est l'"Espace de liberté, de sécurité et de justice". Double paradoxe, puisqu'il est généralement admis que les activités qu'il couvre sont une part considérable du travail des institutions: un cinquième des documents produits par les institutions, avec un nombre de réunions en proportion... Paradoxe politique aussi, nous allons le voir: un expert aussi indiscutable que Jean-Claude Juncker ne s'est-il pas écrié, inaugurant l'année académique du Collège d'Europe de Bruges "On nous parle de l'Europe des citoyens, mais elle est là !". Là, dans cet Espace de liberté, de sécurité et de justice. Une trilogie qui aurait pu sonner aux oreilles des citoyens européens comme jadis retentirent "Liberté, Egalité, Fraternité".

Or, il n'en est rien et il est grand temps de sortir de cet oubli, sinon de l'ignorance ou de la méconnaissance. Le moment est venu, avec la prochaine entrée en vigueur, on peut l'espérer, du traité de Lisbonne.

Une double explication s'impose: pourquoi ce purgatoire qui se prolonge et pourquoi le moment est-il venu de le sortir de cet état ?

L'Espace de liberté, de sécurité et de justice est relativement récent, et a connu ses premières réalisations cohérentes, visibles et d'une certaine ampleur il y a une dizaine d'années, avec le programme de Tampere. L'ensemble des questions regroupées sous ce vocable sont celles qui touchent le plus directement et incontestablement la vie quotidienne des citoyens: depuis la libre circulation des personnes, l'abolition des frontières, la liberté d'installation, jusqu'à l'exercice de l'autorité parentale, les divorces et séparations, la garde des enfants, les pensions alimentaires. Un champ immense qui couvre aussi l'immigration, l'asile, la lutte contre la grande criminalité ou le terrorisme. Ce sont aussi  les "lois sociétales", touchant aux discriminations nombreuses et diverses, ou à des questions souvent inédites, comme la protection de vie privée (protection des données personnelles). Autant de sujets où l'absence de politique commune et de coordination serait l'expression d'une faiblesse suicidaire, dans un espace désormais partagé.

La problématique de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice répond à certaines caractéristiques qui sont non pas une réponse mais une explication de cette situation: l'action de l'Union y est récente, nous l'avons vu, et se place au cœur de la souveraineté nationale. D'où le recours à l'unanimité (qui rime souvent avec plus petit dénominateur commun, voire avec immobilisme), à la négociation intergouvernementale, à des instruments juridiques de droit international public comme la convention internationale devant être ratifiée par chaque Parlement national, et enfin à la possibilité d'initiatives de la part des Etats membres, qui brisent le monopole de la Commission.

Outre la complexité de l'architecture et de la prise de décision, c'est le domaine dans lequel ont fleuri le plus de géométries variables, sous forme d'options "in" ou "out". Dernier paradoxe, ce domaine est, avec la politique étrangère, celui dans lequel l'attente des citoyens est la plus forte, les enquêtes renouvelées de l'Eurobaromètre le confirment.

Tout ceci a conduit à ce que l'action soit particulièrement complexe à mettre en oeuvre, tout autant qu'elle est nécessaire, impérative. Les succès et réalisations sont nombreux et incontestables, mais, à l'avenir, faut-il s'en remettre à la pression des faits et des évènements ? Il est peu sage, voire imprudent, de s'abandonner ainsi à de tels aléas, notamment à l'émotion. Le mandat d'arrêt européen, réussite emblématique, est la conséquence directe et immédiate des attentats de New York du 11 septembre 2001. La Convention qui a abouti au projet constitutionnel a pu, sur la lancée de l'émotion et de la prise de conscience des enjeux, aboutir à des progrès considérables dans une atmosphère de réel consensus. La bonne volonté britannique s'est alors jointe à ce consensus, mais depuis elle s'est affaiblie au point qu'elle en est sortie. Le progrès était à ce prix. C'est dans l'Espace de liberté, de sécurité et de justice que les progrès ont été les plus importants dans le Traité de Lisbonne.

Qu'est-ce qui change dans le traité de Lisbonne ?

Le traité de Lisbonne constitue la bonne opportunité pour que l'Espace de liberté, de sécurité et de justice sorte enfin de sa semi clandestinité et qu'un effort soit fait en matière de communication.

L'Espace de liberté, de sécurité et de justice est entré dans le droit commun: la compétence de la Cour de Justice s'étendra également à l'ensemble du domaine et, de ce fait, les transpositions nationales des directives européennes feront l'objet de moins d'"approximations", volontaires ou non. Certes, ce n'est que dans cinq ans que la Cour pourra introduire des recours en manquement concernant des mesures prises avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, mais la créativité des juristes aidant, ce délai n'est peut être pas aussi redoutable qu'il n'y paraît.

Le contenu même des politiques est accru: les objectifs et les moyens sont décrits avec une précision certaine. En sortent gagnants le contrôle des frontières extérieures, l'intégration des ressortissants étrangers, le traitement des infractions pénales.

Plus spectaculaire encore, le traité de Lisbonne marque le passage au vote à la majorité qualifiée, qui devient la norme, accompagnée du pouvoir de codécision du Parlement européen. Parmi les "promus": le régime des visas, le système commun d'asile, la politique commune de l'immigration, la coopération judiciaire en matières pénale et civile (à l'exception du droit de la famille qui a un statut spécial avec la possibilité d'établir à l'unanimité une liste de sujets transfrontaliers et avec un droit d'opposition pour chaque parlement national). Freins et accélérateurs, les coopérations renforcées permettront un pilotage plus souple.

Un accent plus résolu est mis sur la coopération opérationnelle: création d'un comité de la sécurité intérieure prévue à l'article 71, renforcement des pouvoirs d'Europol qui vient d'intégrer la famille institutionnelle européenne. Enfin, le traité de Lisbonne ouvre pour la première fois, et malgré la complexité du mécanisme, la perspective concrète d'un parquet et d'un procureur européens.

Le traité de Lisbonne conserve certaines curiosités propres à ce domaine. Ainsi, le droit d'initiative individuel des Etats disparaît, mais il demeure sous forme collective: un quart des Etats conservent le droit de proposer une législation européenne dans le domaine de la coopération policière ou de la coopération judiciaire en matière pénale.

Il reviendra au Conseil européen d'arrêter les grandes lignes de la programmation législative stratégique. En compensation (et notamment les conventions disparaissant), les parlements nationaux verront le seuil de déclenchement de l'alerte précoce être abaissé d'un tiers à un quart. Ils sont associés au contrôle d'Europol et d'Eurojust et sont informés des travaux du comité de coordination de la sécurité intérieure de l'article 71.

En revanche, le Traité de Lisbonne non seulement ne marque aucun progrès en matière de dérogation pour l'Irlande et le Royaume-Uni, mais constitue même un recul par rapport à ce qui existe; la complexité dans la pratique règnera en maître absolu. Le Danemark a fait connaître son intention de renoncer par voie de référendum à ses "opt-out", dont le monétaire et celui concernant l'Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Très clairement, l'Espace de liberté, de sécurité et de justice est l'un des domaines où le traité de Lisbonne est le plus ambitieux. Le Conseil constitutionnel français ne s'y est pas trompé: il y a abandon de souveraineté, puisque la France ne pourra plus s'opposer, seule, à une mesure proposée et qu'elle sera tenue de l'appliquer. Dès lors, une révision constitutionnelle était nécessaire. La Cour constitutionnelle danoise en a jugé autrement, le domaine existant déjà dans les traités actuels, la ratification du traité de Lisbonne n'appelle pas un référendum obligatoire. "Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà" disait Blaise Pascal, il y a plusieurs siècles.

Ce survol devrait convaincre le bon sens pour engager sans délais une authentique action de communication sur l'Espace de liberté, de sécurité et de justice. Dans quelques semaines, le dossier de l'immigration va recevoir, si ce n'est déjà le cas, une toute première priorité. C'est une autre occasion qui nous est donnée pour s'engager, enfin, dans une action résolue d'information.

 

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