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Les Etats-Unis franchissent un nouveau pas dans le renforcement des contrôles à l'entrée de leur territoire. Vers un accord en matière de protection des données?

pdf mise en ligne :05 06 2008 ( NEA say… n° 51 )

COOPERATION POLICIERE ET JUDICIAIRE > Elargissement

Le Département de la sécurité intérieure (Department of Homeland Security-DHS) annonce le 3 juin 2008 la mise en oeuvre du système électronique d'autorisation de voyager (Electronic System for Travel Authorization-ESTA).

Les Etats-Unis ont annoncé, le mardi 3 juin 2008, par un communiqué du secrétaire à la Sécurité nationale, Michael Chertoff, de nouvelles mesures pour les voyageurs souhaitant se rendre sur leur territoire.

Ce système ESTA fait partie du Visa Waiver Program (VWP)  réclamé par l'Implementing Recommandations of the 9/11 Commission Act de 2007.

Il concerne tous les voyageurs de l'Europe de l'Ouest, et plus particulièrement les ressortissants des pays bénéficiant d'une exemption de visa, souhaitant se rendre sur le territoire américain pour un court séjour. Ils devront, de manière facultative à compter du 1er août 2008, et de manière obligatoire à partir du 12 janvier 2009, déposer une demande d'autorisation de voyage préalable via Internet. Ces mesures attendues et discutées depuis plusieurs mois visent à empêcher l'accès aux Etats-Unis à des terroristes potentiels. Pour ce qui concerne les pays membres de l'Union européenne, sont concernés comme faisant partie du programme américain d'exemption de visa (Visa Waiver Programme-VWP), les quinze "anciens" Etats membres à l'exception de la Grèce, plus la Slovénie. D'autres Etats pourraient être concernés à l'issue des négociations bilatérales avec Washington en vue de leur inclusion dans le VWP, élément d'un fort contentieux au sein de l'Union et avec les Etats-Unis.

titleLes personnes concernées devront déposer une demande d'autorisation de voyage par Internet, au moins 72 heures avant le départ et ils devront être en possession de l'autorisation avant d'embarquer dans l'avion ou de monter à bord d'un bateau. Le document devrait être gratuit et sera valable pendant une durée de deux ans ou jusqu'à l'expiration du passeport. Les voyageurs devront fournir les mêmes éléments bibliographiques et de renseignements sur le voyage que ceux qu'ils donnent habituellement aux douanes à leur arrivée aux Etats-Unis, selon le formulaire du type I-94W. Parmi ces données, figurent le numéro de passeport, le pays de résidence, d'éventuelles maladies contagieuses graves, de possibles condamnations, l'historique du refoulement du territoire et du dépassement de la durée de séjour sur le territoire américain. Les autorités pourront alors déterminer presque immédiatement si le candidat est éligible pour entrer sur le territoire américain ou si le voyage présente un quelconque risque pour la sécurité ou le maintien de l'ordre. Si le candidat se voit refuser l'autorisation, il sera invité à déposer une demande de visa de non-immigrant dans une ambassade ou consulat des Etats-Unis. Les données du voyageur pourront, sous certaines conditions, être rendues accessibles à la police pendant 15 ans, voire plus dans certains cas. Ces données pourront d'ailleurs être transmises à des pays étrangers.

Michael Chertoff s'est largement justifié dans une conférence de presse détaillée qui, quoi qu'on dise et quoi qu'on fasse (y compris au sommet UE/USA), laisse peu de place pour la négociation: le coup d'envoi est donné, le compte à rebours a commencé, toute l'information nécessaire est diffusée. Il n'y a plus, pour la partie adverse, que la place pour des représailles, si elle le peut et si elle le veut. "Plutôt que de compter sur des procédures basées sur des feuilles de papier, ce système utilisera les moyens électroniques du XXIième siècle pour obtenir des informations de base sur ceux qui voyagent aux Etats-Unis sans visa" a précisé Michael Chertoff. Ces dispositions, explique-t-il, visent, au nom de la lutte contre le terrorisme, à renforcer les contrôles aux frontières sans remettre en question les programmes d'exemption de visa dont bénéficient notamment quinze des vingt-sept Etats membres; "Obtenir ces renseignements à l'avance permettra à nos agents de déterminer si le voyageur sans visa représente une menace avant d'embarquer dans un avion ou d'arriver sur nos côtes. C'est un moyen relativement simple et efficace de renforcer notre sécurité et celle des voyageurs internationaux". A la réflexion, on peut encore s'interroger pour savoir si l'accord PNR a encore un sens pour les passagers dispensés jusqu'à aujourd'hui de visa, comme c'est le cas pour les européens.

Les autorités européennes ont été surprises par cette annonce; elle intervient dans un contexte de tension entre Bruxelles et Washington sur la question des visas. Les Etats-Unis ont choisi de négocier séparément avec chacun des "nouveaux" Etats qui ne bénéficiaient pas encore de l'exemption de visa. Ils ont déjà signé des protocoles d'accord (Memorandum of understanding) avec plusieurs d'entre eux, auxquels ils ont promis des dispenses de visa s'ils acceptent la mise en place du système ESTA, ainsi que le partage des données, promesse illusoire comme en témoigne cette décision du fait accompli.

Les autorités européennes, elles, étaient en contact permanent avec les autorités américaines et négociaient avec elles depuis plusieurs mois. Attitude purement dilatoire, opération tactique réussie! Le vice-président Barrot a donc demandé des explications au secrétaire d'Etat Michael Chertoff. A l'issue de l'entretien téléphonique, Jacques Barrot a demandé une confirmation écrite des explications données par le secrétaire d'Etat. On veut encore croire et espérer, mais le mandat de négociation reçu récemment par la Commission du Conseil risque fort de devenir un chiffon de papier. Naïveté de comportement des européens qui demandent aux américains de clarifier leur position (comme ils le font régulièrement depuis plusieurs mois), clarifier mais quoi ? Tout est clair! Pour s'en convaincre il suffit de prendre connaissance de l'épais dossier diffusé par les autorités américaines.

La décision américaine va maintenant être examinée en détail par la Commission, qui a l'intention de faire connaître son point de vue dans son rapport sur la réciprocité des visas, avant l'interruption de l'été. Pour elle, il s'agit d'analyser les mesures américaines du point de vue des dispositions prévues notamment en matière de protection des données (autorités en charge du contrôle des données, durée de stochage des informations, effacement des données...); et surtout il s'agit de vérifier si ESTA respecte la législation européenne en la matière. Les conclusions de la Commission seront alors soumises aux Etats membres, qui donneront leur avis pour déterminer si l'ESTA peut être ou non assimilé à un visa. La politique des visas relevant des compétences communautaires, il appartiendra à la Commission de trancher la question. S'il était confirmé que ce système a bel et bien les mêmes caractéristiques qu'un visa, alors il appartiendra à l'UE de décider de réintroduire l'obligation de visa pour les citoyens américains se rendant sur le territoire de l'Union. D'ailleurs la Commissiona déposé des propositions pour introduire un PNR européen et a laissé entendre que le pas suivant pourrait consister à introduire un système de type ESTA.

Ce dossier serait-il l'invité de la dernière heure au prochain sommet UE/Etats-Unis des 9 et 10 juin en Slovénie ? C'était le souhait du Parlement européen qui dans une résolution (FR) (EN) invite le Conseil et le gouvernement américain à publier une déclaration conjointe visant à mettre un terme aux arrestations arbitraires et aux extraditions extraordinaires. Les députés demandent que soient jugés ou libérés les détenus restants à Guantanamo "dans le plein respect du droit international et des normes internationales" et invitent les autorités américaines à donner des précisions concernant l'existence de prisons secrètes en dehors du teritoire américain. Espérance vaine, le texte de la déclaration ne fait aucune allusion à ce contentieux concernant ESTA et les visas, point qu'il était prévu d'examiner au cours du déjeuner... La déclaration (page 9 et 10) contient les banalités habituelles concernant la protection des données personnelles, la lutte contre le terrorisme, la corruption et le crime organisé. Elle rappelle, une fois de plus, le souhait de progressser en matière d'assistance mutuelle à l'extradition.

Concernant la protection des données, sans doute une avancée peut-elle être perçue par certains observateurs: "Nous reconnaissons que la lutte contre le crime transnational et le terrorisme nécessite la capacité d'échanger des données personnelles à des fins répressives, mais aussi de protéger pleinement les droits fondamentaux et les libertés de nos citoyens, en particulier la protection de leur vie privée et de leurs données personnelles (...) Le meilleur moyen de  protéger ces intérêts se fera grâce à un accord international contraignant". Les analystes font observer que cet accord cadre devrait réunir des règles régissant le transfert d'informations, notamment au regard de leur stockage, de leur accès et de leur protection. Il existe depuis fin 2006 un groupe de Haut niveau ayant pour tâche de rassembler des principes communs applicables à la protection des données dans le domaine de la coopération policière et judiciaire. Le groupe avait, rappelons-le, identifié douze principes communs; le douxième -les conditions d'accès à la justice- comprenant des divergences importantes. Il fallait se mettre d'accord sur la forme juridique permettant d'appliquer ces principes. La présidence Slovène a permis de trancher pour la position européenne, c'est-à-dire pour le choix d'un instrument contraignant, au lieu d'une simple déclaration politique comme les Etats-Unis le voulaient initialement. Il semble bien qu'un accord juridiquement contraignant, à négocier sur la base du traité de Lisbonne, offrirait les meilleures garanties: au travers de l'application du traité de Lisbonne, le Parlement européen serait alors en mesure d'être pleinement associé aux futures négociations de l'accord-cadre, beaucoup plus que lors des négociations de l'accord PNR. 

Concernant l'autre dossier sensible, les Etats-Unis ont été appelés par le Parlement à modifier le régime en matière de visa et à accorder l'égalité de traitement à tous les citoyens des Etats membres. Les députés se félicitaient à ce titre de l'ouverture de conversations entre les deux partenaires sur le nouvel ensemble d'exigences américaines en vue d'établir un régime sans visa. Nous venons de le voir, la réponse n'est pas venue, contrairement à l'attente du Parlement européen.

Cette annonce suscite des réactions officielles diverses: la Commission européenne, par la voix de son porte-parole et de son commissaire en charge du dossier, Jacques Barrot, exprime perplexité, réserve et méfiance, dans l'attente d'une clarification de la part des américains; de son côté, le ministre slovène de l'intérieur Dragutin Mate déclare: "je n'ai personnellement pas de problème avec ce système", mais il a toutefois fait remarquer que plusieurs pays posaient des questions au sujet des informations que devront donner les voyageurs au sujet de leurs éventuelles maladies contagieuses. Certaines voix s'élèvent pour faire remarquer qu'il s'agit de données personnelles, sensibles, un domaine particulièrement délicat si l'on se réfère aux grands principes en matière de protection de données personnelles qui prévalent en Europe. En l'état actuel des choses, d'autres personnes font remarquer que ESTA ne devrait pas être reconnu comme ayant les mêmes caractéristiques qu'un visa. Qu'adviendra-t-il le jour où il deviendrait payant ? Qu'adviendra-t-il pour les déplacements urgents ? Par la suite, Dragutin Mate a nuancé sa première réaction et a déclaré qu'il attendait l'étude réalisée par la Commission pour savoir s'il s'agit ou non d'un visa, ajoutant que personnellement il pensait qu'il s'agissait d'un visa. Il n'a cependant pas caché qu'il était séduit par un tel projet et par ses performances. Le ministre allemand Wolfganf Schaüble pense lui aussi que cela va faciliter la vie des voyageurs. Si ESTA se révélait être un visa, compte tenu du principe de réciprocité, les américains devraient alors demander un visa pour se rendre en Europe. L'autre solution consisterait à créer un ESTA européen, idée qui ne suscite pas l'intérêt de tous, mais qui a sa logique, à partir du moment où l'Union se doterait d'un PNR. Car, au bout du compte, l'ESTA américain ne serait-il pas un avatar du PNR?

La conclusion provisoire est donnée par le député européen libéral, Gérard Deprez, président de la Commission des libertés civiles qui, dans un entretien avec le journal la Libre Belgique déclare: "je regrette cette frénésie sécuritaire et méfiance (des Etats-Unis) à l'égard de l'Europe"; il juge que "ce système est une manière de réintroduire des barrières". On ne peut que partager ce point de vue, tant il est difficile de se défaire d'une impression de gesticulations sécuritaires qui s'apparentent à une prise en otage des opinions publiques, priées de croire ce qui ne peut leur être démontré.

► Plus d'informations concernant ESTA et sa mise en oeuvre sur une base volontaire.
Fact sheet
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