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Vers l'adoption de la directive

pdf mise en ligne :10 06 2008 ( NEA say… n° 51 )

ASILE > Eurodac

L'adoption de la directive sur le retour des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière, désormais envisagée comme probable, va constituer une pierre importante du futur édifice européen consacré à l'immigration. Son adoption va conditionner largement l'accueil qui sera fait à la communication de la Commission sur l'immigration en général, programmée pour le 17 juin 2008 en attendant le sommet informel des ministres prévu à l'automne à Cannes.

Ce n'est pas la première pierre puisqu'existent à ce jour quatre directives essentielles: le regroupement familial du 22 septembre 2003, le statut des résidents de longue durée du 25 novembre 2003, les conditions d'admission des étudiants du 13 décembre 2004, l'admission des chercheurs du 12 octobre 2005. Trois projets sont sur la table: l'entrée et le statut des étrangers hautement qualifiés, les sanctions contre les employeurs de clandestins en séjour irrégulier, et enfin la reconduite à la frontière des migrants en situation irrégulière.

Cette dernière proposition de directive, conduite sur le plan institutionnel d'une façon un peu confuse, n'a pas permis d'associer l'opinion publique de façon claire et pédagogique. La campagne, car il s'est bien agit d'une véritable campagne, a été parasitée par toutes sortes de déclarations "politiques" à usage interne, purement nationales. Par contre, les ONG sont intervenues dès le départ avec, en fin d'année 2007, les prises de position du collectif conduit par la Cimade, dont NEA say a largement rendu compte (cf. "NON à la directive de la honte: appel des associations et des églises aux parlementaires européens", Directive « retour » ou « directive de la honte » : prise de position de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH)"). C'est à cette occasion que le projet de directive a reçu son nom de baptême de "Directive de la honte", terme récemment récusé par la députée socialiste et vice-présidente du Parlement européen, Martine Roure. A ce jour, les principaux repères en la matière sont donnés par la FIDH qui a développé une analyse détaillée de la proposition, et par le collectif constitué par Amnesty international et ECRE qui ont à cette occasion adressé une lettre aux députés européens. D'autres comme le président d'Emmaüs-France, Christophe Deltombe, s'insugent contre le fait qu'il s'agit d'une politique indigne ("la honte", dit-il dans le journal Le Monde) contre des étrangers intégrés, occupant un emploi dans des secteurs délaissés, faisant clairement référence à la situation concrète en France qui a surgit récemment dans les médias de façon spectaculaire. Le réseau euro-méditerranéen des droits de l'Homme  (REMDH) (FR) (EN) a fait connaître également son point de vue.

Démêler le vrai du faux et du supposé reste et restera une tâche ardue, si l'on en juge par le titre donné à son blog par Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat français aux affaires européennes. Néanmoins peu à peu les choses se décantent: après les affrontements inévitables, vient le temps de la raison et du réalisme.

La raison l'emporte, pour l'instant au moins et sur le plan procédural. La commission LIBE a su déjouer un piège procédural d'une grande gravité quant aux conséquences, gravité que les auteurs (le groupe PPE appuyé par les libéraux et le groupe UEN) ne soupçonnaient peut-être pas. Le rapporteur Manfred Weber proposait de recourir à  la procédure de l'article 154 du Règlement intérieur, ce qui aurait abouti à un vote bloqué sans prendre en considération les divers amendements qui ont surgi. Cela aurait évité, a-t-il prétendu, les fragmentations du compromis. Le PPE a renoncé, confronté qu'il aurait été (les députés Martine Roure, Claudio Fava et Giusto Catania, Jean Lambert et leurs groupes respectifs s'y opposant) à un arbitage à rendre par la commission des affaires constitutionnelles, dans des délais que personne ne maîtrisait. L'adoption de la proposition de directive, qui aura bientôt trois ans d'âge, aurait couru le risque d'être reportée à plus tard, dans des délais et des circonstances non définis à l'avance et dans un contexte moins favorable, peut-on supposer. Le temps était venu de conclure, les choses ont muri et les esprits se lassaient.

Lors de la prochaine session plénière, on procédera donc aux votes comme à l'habitude. Le service juridique du Parlement européen a fait judicieusement observer que le Réglement intérieur du Parlement européen poursuivait un double objectif: adopter un texte cohérent, et non un patchwork de dispositions disparates, mais aussi favoriser le vote sur le plus grand nombre possible d'amendements, protéger les minorités, favoriser l'expression démocratique des tendances, des courants. La voie proposée par Manfred Weber s'éloignait manifestement de ce schéma. Sans la sagesse de l'ensemble des députés de la commission LIBE, le Parlement courait le risque d'une part de vider la codécision de sa substance et de son intérêt en la transformant en une sorte d'avis conforme: c'est à prendre ou à laisser et au fond, assez souvent, s'en remettre aux aléas arithmétiques du vote. D'autre part, c'eût été aussi renoncer à cette capacité essentielle qu'il a de savoir dégager des compromis acceptables par tous, compromis que le Conseil n'est plus en mesure de toujours garantir (cf. l'adoption de la directive dite "Bolkestein"). C'était renoncer à son mode de fonctionnement, à sa culture, basés sur le compromis par rapport à un mode de fonctionnement où majorité et opposition s'affrontent et sont départagés par le nombre de voix exprimées en faveur ou contre. C'était aussi transformer le Parlement en chambre d'enregistrement des majorités qualifiées dégagées par le Conseil des ministres. Un abaissement singulier des prérogatives du Parlement, une rupture de l'équilibre institutionnel!

Puisque débat il y aura à la prochaine plénière, comment se présente la situation actuelle à la veille du vote ?

Lors du dernier Conseil des ministres de la Justice et des affaires intérieures des 5 et 6 juin, un feu vert a été manifestement donné à la Directive "retour", et cela à la majorité qualifiée. C'est un texte controversé qui s'efforce d'encadrer les expulsions des étrangers, non ressortissants de l'Union, en situation irrégulière. Beaucoup d'émotion et de débats se sont concentrés sur la durée de rétention, qui serait dans des cas exceptionnels d'au maximum de 18 mois, délai déjà voté il y a plusieurs mois à l'unanimité en commission LIBE du Parlement (moins la voix de Giusto Catania); épisode depuis tombé dans l'oubli, les ONG s'étant entretemps vigoureusement opposées à de telles perspectives. Lors du vote en commission du rapport Manfred Weber, il s'était trouvé plusieurs députés, pour faire observer que le projet n'était pas parfait mais qu'il comportait des avancées appréciables.

La présidence slovène qui conduit les négociations depuis le début de l'année a pu vérifier que le compromis proposé rencontrait une majorité qualifiée en sa faveur. Un point a permis de débloquer la situation: l'accord sur l'assistance judiciaire dont pourront bénéficier les immigrés menacés d'expulsion. Certains Etats ne voulant ou ne pouvant en assurer le financement, la décision à été prise à la majorité qualifiée. La Commission européenne a promis d'aider au financement au cas par cas, avec le fonds européen pour le retour adopté avec les dernières perspectives financières. Ce fonds a été créé en faveur des Etats qui éprouveraient des difficultés à s'acquitter de cette charge qui, pour certains, peut se révéler importante, voire excessive.

La directive "retour" a pour but de fournir aux étrangers contraints de quitter le territoire de l'Union "un ensemble commun de garanties juridiques minimales" qui assurent "une protection efficace de leurs intérêts". Elle prévoit dans un premier temps la possibilité d'un départ volontaire, dans un délai raisonnable, compris entre sept et trente jours, voire plus si nécessaire. Toutefois, s'il y a risque de fuite ou une menace à la sécurité publique, ce délai peut être raccourci ou même supprimé. Dans un second temps, à défaut de départ volontaire, la directive organise un départ forcé, qui peut s'accompagner d'une interdiction de réadmission en Europe pendant un délai de cinq ans, autre délai objet ici et là de contestations vigoureuses. Les étrangers contraints au départ peuvent être placés en rétention s'il y a un risque de fuite. La rétention, qui devra être conrôlée par les autorités judiciaires, "sera aussi brève que possible". Cette disposition est au centre de la plupart des controverses. Mais la durée de rétention ne devra pas dépasser six mois. Elle pourra être étendue à dix-huit mois en cas d'absence de coopération de la part de l'intéressé ou de retard dans la transmission par le pays d'origine des documents nécessaires. Les ONG ont protesté et invité les députés à rejeter la directive; elles annoncent une journée d'action, à quelques jours du débat en plénière. D'où l'apparition de titres dans la presse protestant contre l'enfermement généralisé des migrants, l'Europe forteresse qui ferme hermétiquement ses frontières.

Le commissaire et vice-président Jacques Barrot estime pour sa part que le texte est un bon compromis et ne doit pas être caricaturé. Il apporte des garanties significatives et crée un cadre juridique "de nature à apaiser les inquiétudes de beaucoup d'ONG et des Eglises". Il a souligné que la rétention sera soumise aux principes de la Convention européenne des droits de l'homme et que son extension à dix-huit mois restera exceptionnelle. Rappelons que la durée légale de rétention est illimitée dans huit Etats (Danemark, Estonie, Finlande, Lituanie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède et Chypre). Elle est limitée à dix-huit mois en Allemagne, à douze mois en Pologne, mais n'est que de soixante jours au Portugal, en Irlande et en Italie, de quarante jours en Espagne, et de trente deux jours en France, la durée moyenne constatée étant encore bien inférieure, comme en Belgique. Le ministre français Brice Hortefeux, comme la ministre belge, a déclaré que la durée légale de rétention légale restera fixée à 32 jours. La ministre belge a par ailleurs marqué son opposition à l'interdiction de cinq ans pour revenir sur le territoire européen, sauf pour les illégaux récidivistes. Elle a ajouté qu'il est important de voir ce que font les pays voisins pour que les illégaux ne profitent pas des failles existantes entre les Etats membres. Elle a exprimé son accord d'ensemble avec les objectifs du président Sarkozy, tout en condamnant la formule "immigration choisie", jugée trop utilitariste.

Sur un autre point controversé, la rétention des mineurs, M. Barrot a affirmé que plusieurs dispositions du texte expriment le souci de protéger l'enfant et que la Commission veillera tout particulièrement à son respect. Il annoncé également qu'il visitera les centres de rétention, ce que le Parlement européen fait régulièrement depuis plusieurs années, ces visites donnant lieu à des rapports votés en plénière.

Quelques jours avant que le Conseil n'entérine l'accord réalisé par les Etats membres, le principe de l'assistance juridique gratuite a permis à bien des députés (la quasi totalité) de la commission LIBE de bouger et de converger vers un accord possible, sans pour autant donner leur accord sur l'ensemble du texte. Cette amorce d'un mouvement en direction d'un accord en première lecture vaut-il prévision raisonnable concernant une issue positive et le futur vote en plénière ? Oui, mais il reste audacieux et l'issue est encore largement imprévisible. Beaucoup d'amendements seront déposés, mais arriver à un accord en première lecture n'est pas impossible, dans la mesure où le Conseil les accepte et les incorpore tels quels dans le projet. Si le Conseil ne les accepte pas, tout le monde est reparti pour une deuxième lecture, "menace" qu'agite la présidence en faisant remarquer que cela prendra du temps pour aboutir à un accord et qu'il risque de ne pas y avoir de directive, la pire des solutions, chacun en convient. Danger réel ou bien simple attitude tactique de la part de la présidence ?

Une fois adoptée et publiée au Journal Officiel, les Etats membres auront 24 mois pour transposer la directive, délai auquel s'ajoute le délai supplémentaire d'un an pour se conformer aux dispositions relatives à la gratuité de l'aide juridique,dispositions essentielles. Il est à parier que les procédures d'infraction vont fleurir si la Commission reste aussi vigilante qu'elle l'annonce et si le projet de directive demeure, par l'imprécision de certaines formules, permissif. La directive devra donc s'expérimenter sur le terrain, recevoir la confirmation ou l'invalidation partielle de la jurisprudence. Le combat habituel des ONG ne fait que commencer, quel que soit le résultat des votes en plénière.

Notons qu'au cours de la même session, le Conseil justice et affaires intérieures des 5 et 6 juin 2008 a adopté des conclusions concernant le renforcement de l'approche globale sur la question des migrations.