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L’"irremplaçable" traité de Lisbonne et l’Espace de liberté, de sécurité et de justice : Conseil européen des 19 et 20 juin 2008

pdf mise en ligne :23 06 2008 ( NEA say… n° 52 )

LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES > Elargissement

Malgré le non irlandais (ou à cause) les vingt-sept appellent à faire des progrès rapides dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. La panne n’est pas inscrite à l’ordre du jour.

Considérant qu’aux yeux des citoyens, l’Espace de liberté, de sécurité et de justice est "une priorité essentielle", les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE ont demandé dans leurs conclusions (FR) (EN) que davantage de progrès soient faits dans de nombreux domaines tels que l’immigration et l’asile, la lutte contre le terrorisme et la criminalité, la justice pénale et civile. Les dirigeants européens s’expriment clairement dans leurs conclusions à la différence de leurs commentaires devant les micros et cameramen nationaux : ils s’expriment comme si l’entrée en vigueur du nouveau traité prévue à l’origine le 1er janvier 2009 était toujours d’actualité. Plusieurs raisons peuvent être invoquées : la dizaine d’initiatives qui n’auront pas fait l’objet d’une adoption formelle avant l’entrée en vigueur du nouveau traité seront caduques, leur base légale n’étant plus valable; c'est la raison pour laquelle le Conseil européen invite "à tout mettre en œuvre pour assurer l’adoption rapide des importantes propositions en cours d’examen en la matière avant la fin de l’année ou avant la fin de la présente législature". D’autre part, s’il est vrai que le traité de Lisbonne a des conséquences non négligeables sur plusieurs aspects du domaine de la Justice et des affaires intérieures, notamment parce qu’il octroie des pouvoirs de codécision au Parlement européen,  un trop grand retard dans la mise en œuvre du traité obligerait l’UE à d’autres solutions plus compliquées, en recourant par exemple à la fameuse « clause passerelle ». On a vu, lors de son audition (cf. autre nouvelle), que le commissaire et vice-président Jacques Barrot en a une maîtrise insuffisante, sans pour autant y renoncer. En recourant aussi aux coopérations renforcées, dont manifestement un certain nombre d’Etats a peur, ceux notamment qui ne veulent pas avancer, mais ne veulent pas que les autres avancent sans eux. 

Immigration et asile
Le Conseil européen estime qu’il convient d’intensifier les efforts au cours des mois à venir, afin d’améliorer l’efficacité et la cohérence des politiques en matière d’immigration. A ce titre les dirigeants européens saluent les communications sur l'immigration et l’asile adoptées le 17 juin 2008 et ils ont noté au passage leur grand intérêt pour le « pacte pour l’immigration » qui a été présenté au Conseil informel des 7 et 8 juillet 2008 à Cannes par la présidence française. Le président français a relevé que les chefs d’Etat et de gouvernement avaient réservé à ce pacte "un accueil très enthousiaste", ce qui lui permet d’avoir un bon espoir que le texte puisse être adopté au prochain sommet du mois d’octobre. Ce texte fournit une bonne base pour prendre des décisions concrètes en matière d’immigration, a fait remarquer Silvio Berlusconi. Quant au premier ministre espagnol, José Luis Rodriguez Zapatero, il s’est déclaré certain que l’UE arrivera sous la présidence française à se mettre d’accord sur un texte commun. Il a toutefois rappelé la position espagnole qui consiste à ne pas tenir compte du « contrat d’intégration »  défendu par la France, ne le jugeant pas pertinent. Lors de la préparation de la communication de la Commission européenne sur l’immigration, ce point a fait l’objet de beaucoup de discussions et d’une rédaction difficile, que les lecteurs pourront apprécier dans le présent numéro. Concernant les mesures à caractère pratique, les chefs d’Etat et de gouvernement demandent au Conseil d’aller au plus vite pour que soient adoptées les propositions concernant la « carte bleue » pour les migrants hautement qualifiés, les sanctions contre les employeurs d’immigrés clandestins, ainsi que l’instauration d’une procédure unique et d’un socle de droits pour les ressortissants des pays tiers. Concernant l’asile, le Conseil européen convient de continuer à avancer vers la mise en place d’ici 2010 du futur régime d’asile européen commun et ce malgré les retards importants qu’accusent les Etats membres en matière d’harmonisation des pratiques. Le Conseil européen appellent également à intensifier les efforts dans le développement de stratégies de gestion intégrée des frontières, notamment grâce au développement de Frontex et des nouvelles technologies. Sur ce dernier point, le Conseil européen indique que la Commission devrait présenter des propositions concernant un système d’entrée/sortie et d’enregistrement des voyageurs d’ici le début de 2010, ainsi que des études sur un système électronique d’autorisation de voyager (ESTA) et sur un système européen de surveillance des frontières. Se félicitant de l’adoption récente de la directive retour, le Conseil européen insiste sur la nécessité de conclure d’urgence des accords de réadmission avec les pays tiers. Sur l’approche globale, le Conseil européen se félicite du lancement des projets avec le Cap-Vert et la Moldova et dit attendre des programmes similaires avec la Géorgie et le Sénégal. 

Lutte contre le terrorisme et la criminalité
Le Conseil européen fait siennes les conclusions du rapport du coordinateur de l’UE contre le terrorisme, Gilles de Kerchove, et appelle la Commission européenne à présenter dans les plus brefs délais sa communication relative à la prévention de la radicalisation et du recrutement des terroristes, ainsi qu’à fournir une aide technique aux pays d’Afrique du Nord, du Sahel et de l’Asie du sud. Les chefs d’Etat demandent également d’examiner de nouvelles initiatives visant à renforcer l’échange d’informations, à l’instar du traité de Prüm qui touche, lui, l’échange des données ADN et d’empreintes digitales.

Coopération policière et judiciaire
Le Conseil européen estime nécessaire de renforcer le rôle d’Europol et d’Eurojust et leurs interactions en vue d’améliorer la lutte contre la criminalité transfrontalière ayant un certain niveau de gravité. Il demande aussi que l’adoption formelle de la décision portant création d’Europol dans l’ordre juridique communautaire intervienne rapidement et que les ministres concluent sans tarder leurs travaux en vue d’adopter leur projet destiné à renforcer Eurojust avant la fin de l’année 2008. 

Justice pénale et civile
Sur ces deux thèmes, le Conseil européen salue l’initiative visant à mettre en place E-justice, un portail européen unique d’ici la fin 2009. En matière pénale, le Conseil réaffirme l’importance de parvenir à un degré élevé de protection de l’environnement dans l’ensemble de l’UE, grâce à l’accord sur la directive qui criminalise les crimes environnementaux et aux progrès réalisés sur celle relative à la pollution causée par les navires. Il se félicite aussi de l’adoption de la proposition relative aux jugements par défaut in absentia. Le Conseil demande par ailleurs que le débat se poursuive sur les crimes commis par les régimes totalitaires. Dans le domaine civil, il insiste pour que davantage d’efforts soient menés à bonne fin. Le Conseil veut par exemple que le règlement relatif aux obligations alimentaires soit adopté avant la fin de 2008 et qu’une solution soit trouvée au refus suédois d’adopter le projet de règlement sur le divorce (Rome III). La Commission est aussi invitée à présenter une proposition sur les successions et sur les testaments avant la fin de l’année. Le Conseil insiste par ailleurs pour que soit donnée une suite, et sans délai, au projet visant à créer un cadre commun de référence pour le droit européen des contrats. 

Par ailleurs, le Conseil européen dit soutenir de manière ferme l’objectif visant à ce que tous les membres de l’UE participent aussi rapidement que possible au programme américain d’exemption de visa, Visa Waiver Program (VWP), auquel 12 Etats membres ne participent toujours pas. Il invite aussi le Conseil, la Commission européenne et les Etats membres à faire avancer rapidement le renforcement des capacités de gestion de l’UE en cas de catastrophe. Enfin, concernant la mise en place du  Système d’information de seconde génération (SIS II) , le Conseil européen enjoint les Etats membres et la Commission à travailler de concert et à mobiliser les fonds nécessaires pour que SIS II puisse être opérationnel en 2009. Espérons que cet appel va conjurer un mauvais sort (une mauvaise collaboration en réalité) qui semble s’acharner sur SIS II. 

A la lecture de ce « programme de travail », on peut à nouveau se poser la question de la réalité concrète d’une crise, d’une nouvelle panne, comme serait également en droit de s’interroger le citoyen moyen. L’Europe serait-elle réellement à nouveau encalminée ? Les commentaires sur les commentaires obscurcissent ce qui ressort pourtant clairement des textes et des déclarations comme celle d'Angela Merkel dans son discours devant le Bundestag : l’UE a besoin d’un nouveau traité, celui de Nice ne suffit pas, il ne peut pas y avoir de pause de réflexion car il n’y a plus rien à négocier ; il revient au gouvernement irlandais de proposer au prochain Conseil européen d’octobre la solution qu’il préconise et dans quelles conditions il pourrait envisager un nouveau référendum. En l’absence d’une solution proposée par lui, l’Irlande devrait indiquer ce qu’elle entend faire pour que les Etats membres qui ont ratifié ne soient pas bloqués. 

Les déclarations irlandaises devant les micros, c’est-à-dire à usage interne, sont ce qu’elles sont: "il faut prendre du temps pour analyser la situation et explorer d’éventuelles solutions,(...) en octobre l’Irlande pourra apporter un rapport d’étape, mais pas une solution, ce qui pourrait signifier que l’espoir de voir une entrée en vigueur du traité de Lisbonne avant les élections européennes s'affaiblit". Maintenant les Irlandais savent ce qu’ils peuvent obtenir : quelques déclarations à ajouter au texte. Ils savent aussi ce qui est exclut : renégocier le traité de Lisbonne, abandonner le traité.