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Transparence et accès aux documents : un grand pas en avant suite à l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Maurizio Turco

pdf mise en ligne :04 07 2008 ( NEA say… n° 52 )

IMMIGRATION > Droits de l'enfant

Dans un arrêt rendu le 1er juillet 2008, la Cour autorise l’accès aux avis juridiques du Conseil sur les actes législatifs, jugeant que cette divulgation est de nature à augmenter la transparence et à renforcer le droit démocratique des citoyens européens de contrôler les informations qui ont constitué le fondement d’un acte  législatif.

Selon, la Cour la transparence du processus législatif et le renforcement des droits démocratiques des citoyens européens sont susceptibles de constituer un intérêt public supérieur, lequel justifie la divulgation des avis juridiques du Conseil (Affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P). 

Le 22 octobre 2007, le député européen Maurizio Turco a demandé au Conseil l’accès aux documents figurant à l’ordre du jour d’une réunion du Conseil Justice et Affaires intérieures, parmi lesquels figurait un avis du Service juridique du Conseil relatif à une proposition de directive fixant les standards minimaux pour la réception des demandeurs d’asile dans les Etats membres. Mais le Conseil a refusé la divulgation de ce document, au motif que les avis de son service juridique méritent une protection particulière car ils constituent un instrument important lui permettant d’être certain de la compatibilité de ses actes avec le droit communautaire et que leur divulgation pourrait créer une incertitude quant à la légalité des actes législatifs adoptés à la suite de ces avis. Le principe de transparence et l’ouverture du processus décisionnel, invoqués par M. Turco, n’étaient pas, selon le Conseil, des critères pertinents dans la mesure où ils sont susceptibles de s’appliquer à tous les documents du service juridique, ce qui rendrait pratiquement impossible au Conseil de refuser l’accès à n’importe quel avis.

M. Turco a d’abord saisi le Tribunal de première instance, qui a conforté la position du Conseil. La divulgation des avis du Service juridique tels que celui en cause serait en effet, selon le Tribunal de première instance, susceptible de laisser planer un doute sur la légalité des actes législatifs sur lesquels portent ces avis et pourrait également remettre en cause l’indépendance des avis du service juridique du Conseil. Mais M. Turco a fait appel à la Cour de Justice, dans une affaire qui a été jointe à une procédure analogue entre la Suède et le Conseil. La Cour, saisie de cet appel contre le jugement du Tribunal, casse pour l’essentiel la décision de ce dernier.

La Cour a jugé par l’arrêt du 1er juillet 2008 que le règlement communautaire relatif à l’accès du public aux documents (Règlement 1049/2001) impose au Conseil l’obligation de divulguer l’avis du service juridique, sauf s’il peut démontrer une menace concrète pour la légalité de l’acte législatif qui en a découlé. Puisque ce danger n’a été évoqué que dans des termes abstraits, il ne peut pas justifier le refus de donner accès aux documents en question. Par ailleurs, souligne la Cour, une telle divulgation est de nature à augmenter la transparence et à renforcer le droit démocratique des citoyens européens de contrôler les informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif.

Cet arrêt, en reprenant la notion d’acte législatif tel que défini par l’art 12 du règlement 1049/01, qui lui-même reprend une définition que le Conseil avait lui-même fixée, vise une notion très large d’actes, y compris ceux pour lesquels le Parlement n’est pas consulté ou informé. Cette remarque donne ainsi une importance toute particulière à l’arrêt.

La protection qui s’appliquait aux documents les plus protégés du Conseil ne pourra pas être invoquée pour d’autres documents, comme ceux des représentants des Etats membres lorsqu’ils agissent comme membres du Conseil. Dans cette perspective, le Conseil devra revoir son règlement intérieur et même faire état des noms des agents nationaux, membres des délégations au sein du Conseil, encore protégés sur la base d’un avis du service juridique du Conseil.

Ce principe de transparence visant un citoyen vaut également pour une institution européenne et concerne directement les relations interinstitutionnelles. Les résistances du Conseil ou de la Commission aux demandes d’accès du Parlement européen, par exemple, deviennent largement anachroniques et violeraient le principe de coopération loyale inscrit dans les traités : comment justifier un refus à une institution d’accéder à un document alors même qu’on l’accorderait à un citoyen.

Cet arrêt de la Cour ainsi que celui qui a limité les exceptions liées à la protection de la vie privée (arrêt Bavarian Lager) va éliminer toutes les ambiguïtés qui subsistent encore dans la proposition de modification du règlement 1049/01.

► Communiqué de presse (FR) (EN)
► Arrêt (FR) (EN)

Rappelons que la commission des libertés publiques du Parlement européen (LIBE) a organisé le lundi 2 juin 2008 une audition publique sur la révision du réglement de 2001. Il est ressorti des débats que l'accès aux documents est aussi important que le droit de vote, et que le vrai déficit démocratique se trouve au Conseil, d'où l'importance de l'arrêt Turco. Il convient aussi de bien définir ce qu'est un "document". Le député Michael Cashman se sent désormais en mesure de s'attaquer à son rapport.

L'audition a surtout été marquée par l'intervention du médiateur européen Nikiforos Diamandouros, qui a demandé au Parlement de défendre l'engagement de l'Union européenne envers la transparence et le droit des citoyens d'avoir accès aux documents. Il a critiqué vigoureusement les propositions récentes de la Commission qui "engendreraient un accès restreint aux documents". Il a aussi noté des points positifs, comme le projet de permettre l'accès aux documents pour les non-citoyens et les non-résidents de l'UE. Pour le reste, selon le médiateur, les propositions de la Commission européenne conduiraient à donner accès non pas à plus de documents, mais à moins de documents ce qui a été contesté par le représentant de la Commission. Il dénonce la tendance à faire bénéficier certains privilégiés en nombre restreint d'un accès à certains documents, sans néanmoins devoir en donner l'accès au public. Le médiateur trouve également contestable l'interprétation de la jurisprudence des tribunaux communautaires par la Commission, tant celle sur l'accès du public aux documents, que celle sur la relation entre les règles d'accès du public et la protection des données à caractère personnel. Il a invité le Parlement européen à faire activement usage de son rôle de colegislateur afin d'assurer le plein succès de la réforme des règles actuelles.

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