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Actualité intense en matière d'immigration : adoption de la directive retour par le Parlement européen (18 juin 2008), consensus au Conseil informel de Cannes sur le pacte pour l'immigration et l'asile (7 juillet 2008)

pdf mise en ligne :09 07 2008 ( NEA say… n° 52 )

LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES > Elargissement

Quel jugement porter ? Il est prématuré de tirer une quelconque conclusion. Il faut attendre la transposition de la directive et sa mise en œuvre. Il faut attendre la confirmation du pacte à l'automne et plus encore l'adoption et la mise en œuvre du paquet immigration de la Commission. D'autres propositions sont attendues.

Directive retour (FR) (EN)
Son adoption a soulevé les passions que l'on sait. Toutes sont respectables. Ce qu'il faut retenir à plus long terme n'est pas nécessairement ce qui a frappé l'opinion publique. Le débat a révélé des tendances fâcheuses concernant le bon fonctionnement des institutions : tentative de procéder par un vote bloqué au Parlement européen, ce qui aurait interdit à la minorité de s'exprimer et aurait sapé la raison d'être, profonde, du Parlement qui est de dégager des compromis que le Conseil n'est plus à même, en toutes circonstances, de  dégager en son sein. Cette recherche du compromis n'a pas été tentée loyalement alors qu'il était à portée de la main. N'oublions pas que la commission  LIBE du Parlement européen avait adopté le rapport Manfred Weber à la quasi unanimité (moins la voix de Giusto Catania). C'est tardivement que la gauche et les verts (et d'autres encore) ont découvert dans ce qu'ils venaient d'adopter, un délai de rétention allant au-delà de ce que la Commission avait proposé. La recherche du compromis ayant été contournée, le Parlement (du moins sa majorité) a imposé le compromis dégagé par la présidence slovène. C'était à prendre ou à laisser ! Curieuse conception du bon fonctionnement des institutions, le trilogue se déroulant dans des conditions confuses. Autre constat méritant l'attention : pour la première fois sans doute, le groupe des libéraux (ALDE)  a rejoint sur un sujet de société le groupe PPE-DE dans son vote et s'est ainsi éloigné des verts et de la gauche. Autre singularité, le groupe socialiste s'est scindé en deux parties : les socialistes espagnols, britanniques et allemands (solidarités gouvernementales obligeant) se sont abstenus ou ont voté en faveur de la directive. Cet alignement un peu trop automatique sur les positions du Conseil, s'il devenait une habitude, finirait par transformer le Parlement en simple chambre d'enregistrement. Ajoutons que le président de la Commission sera désigné par la majorité du Conseil, mais élu par le Parlement. On voit là tout l'intérêt du rapport que prépare Jean-Luc Dehaene sur l'équilibre institutionnel futur, une fois adopté le traité de Lisbonne.

Finalement le chantage (à l'éventualité jamais démontrée) du "c'est maintenant ou jamais" l'a emporté, comme l'argument, assez fort, "c'est mieux que la situation antérieure"; il y a des avancées, certes insuffisantes, mais ne caricaturons pas cette directive. Ce dernier argument a eu son poids.

Quant au contenu de la directive, mérite-t-il que le qualificatif de « Directive de la honte » lui soit attribué ? Sans doute pas ou pas encore, dès maintenant ! Attendons la transposition dans le droit national. La directive n'entrera en vigueur que dans deux ans. Plus encore que les autres, elle est très permissive, pour le meilleure et le pire. Ce qui peut faire dire que cette directive, s'il n'est pas encore démontré qu'elle soit celle de la honte, sera assurément la directive des juges. Enfin, il faut souligner que c'est seulemnt lorsque l'ensemble du dispositif de gestion des flux migratoire sera en place et fonctionnera que l'on pourra mesurer les mérites et les insuffisances de la "directive retour". En effet, comme le rappelle le projet de "pacte", la politique en matière d'immigration ne peut être que globale.

Il faut souligner, avant toute chose, que, le juge peut intervenir à un stade précoce, quasiment à tout moment, et face à ce texte il sera tenté, voire obligé, de demander aux Cours souveraines, singulièrement la Cour de Justice des Communautés européennes, où est le droit. Les recours (préjudiciels ou non ) risquent fort de se multiplier. A cet égard, il convient d'attirer l'attention sur une des observations du rapport de la commission Mazeaud qui vient d'acquérir en France la notoriété en rejetant le principe des quotas migratoires. Cette commission souligne l'importance des contentieux qui asphyxient littéralement les tribunaux. En un an, les cours d'appel ont enregistré une progression de 187% des affaires de « sans papiers : "La commission est frappée par la multiplicité des actes administratifs susceptibles d'être pris à l'encontre d'un étranger, (...) chaque mesure pouvant faire l'objet d'un, voire de plusieurs recours". Au cours des quatre dernières années, le nombre total de saisines des seuls tribunaux administratifs est passé de 30 000 à 46 480. Le nombre d'affaires "d'étrangers" pèse désormais plus du quart de la totalité des affaires enregistrées chaque année devant l'ensemble des juridictions administratives du premier degré. En un an, dans quatre tribunaux de la région parisienne qui concentrent 50% des dossiers, le contentieux des étrangers a progressé de 187%. L'activité des juges des libertés et de la détention, qui se prononcent sur l'opportunité du placement en rétention ou en zone d'attente, est tout aussi intense: on peut estimer à 40 000 le nombre de décisions rendues en 2007. L'engorgement  en est la conséquence inéluctable, au détriment des autres types de contentieux (d'ordre fiscal, sur les questions d'urbanisme ou d'environnement). Dans certain tribunaux de la région parisienne, l'âge moyen des stocks des dossiers qui ne concernent pas les étrangers se serait accru d'un an au cours des dix-huit derniers mois.

Les émotions l'ont emporté sur l'analyse et il n'est pas certain que tous ceux qui manifestèrent aient lu attentivement la directive. La prise de position de la FIDH et de l'AEDH (Association européenne des droits de l'homme) synthétisent assez fidèlement l'ensemble des nombreuses prises de position des ONG. Leurs réactions à l'adoption relèvent du prévisible. Elles auront l'occasion au cours des deux années à venir, période de la transposition, de lire et relire les textes et d'en vérifier la correcte transposition pour accompagner ensuite leur bonne application. La directive sera ouverte à tous les recours possibles et à de nombreuses interprétations, nous venons de le voir. 

Directive de la honte ? Peut-être ! mais assurément directive des juges.

Pacte sur l'immigration et l'asile (Texte du 4 juillet 2008 présenté au Conseil informel de Cannes)
A la réunion informelle de Cannes, le 7 juillet 2008, les ministres ont accueilli favorablement par consensus une version amendée du pacte sur l'immigration. Le document devrait être adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen d'octobre prochain. Le pacte était présenté comme « fondateur » d'une politique commune, le document final note que la proposition française s'inscrit dans la continuité des politiques européennes. Il rappelle que "les Etats membres ont entrepris depuis une vingtaine d'années de rapprocher dans ces domaines leurs politiques" et il salue les "avancées majeures" déjà accomplies. Le texte du "pacte" est jalonné de ces rappels à l'acquis et aux nombreuses conclusions du Conseil européen.

Bien entendu chacun crie victoire. Le pacte reflète la politique espagnole, se félicite le ministre espagnol. C'est une validation de la politique française et de son président, triomphe à la télévision le ministre Brice Hortefeux. Le parti socialiste français met l'accent sur le désaveu d'une vision défensive et répressive infligé par les conclusion de la "commission Mazeaud" qui invite à lui substituer une approche positive de la question autour de la notion d'immigration partagée, une notion qu'il définit comme la responsabilité accrue des immigrés, la fermeté accrue elle aussi envers les filières de passeurs, les employeurs de clandestins, la relance du codéveloppement. La ministre finlandaise de l'immigration Astrid Thors estime que le texte est bon : "c'est un pacte qui fourmille de bonnes choses, mais qui doit être affiné". Tant la Suède que la Finlande estiment que le texte doit davantage favoriser la réinstallation de réfugiés sur le territoire de l'Union. En effet, ces pays se sentent bien seuls dans l'accueil des réfugiés iraquiens. Les Pays-Bas voudraient que l'ambition affichée en matière d'asile soit plus élevée. Le Danemark n'est également pas très favorable au concept de "gardes frontières" dont le pacte suggère à terme la création. Malte souhaite qu'un meilleur partage de la charge de l'accueil des primo arrivants soit réalisé entre les 27.

Ce bémol n'a pas empêché le ministre Hortefeux d'exprimer sa profonde satisfaction : "Cette réunion est un véritable, total succès (…), c'est un après-midi historique, avec le pacte l'Europe ne sera ni une forteresse, ni une passoire. Nous organisons l'immigration légale, nous désorganisons l'immigration illégale" s'est-il encore félicité. Rappelant le concept d'immigration choisie de Nicolas Sarkozy, il a poursuivi "nous parlons d'immigration choisie et concertée, c'est-à-dire qu'elle tient compte des besoins des pays et de leur capacité d'accueil, établie sur la base d'un dialogue avec les pays d'origine". De son côté, le vice-président de la Commission européenne en charge du dossier, Jacques Barrot, plus mesuré, a déclaré : "Nous sommes d'accord avec ce concept d'immigration concertée. Nous veillerons à l'application de ce pacte… ". Comme son prédécesseur Franco Frattini, Jacques Barrot  n'a pas fait sien le concept d'immigration choisie. Pour lui, la référence reste les deux récentes communications de la Commission (17 juin 2008) sur l'immigration et l'asile, auxquelles se réfère le "pacte" et c'est à l'aune de ces deux communication que sera mesurée la mise en oeuvre du "pacte" ainsi que l'acquis communautaire, présent et à venir.

Pour répondre à toutes ces attentes, un exercice de toilettage aura lieu le 17 juillet 2008 entre les sherpas. Les ministres seront informés des résultats à l'occasion du prochain Conseil JAI, formel celui-là, et à Bruxelles, le 24 juillet. Les représentants permanents se réuniront en septembre avant qu'une version finale ne soit soumise en octobre aux chefs d'Etat et de gouvernement.

Certes ce pacte, quelle que soit sa forme finale, est un signal fort. Il sera difficile pour un Etat tenté par une aventure baptisée "sécuritaire" d'aller au-delà des lignes fixées. Avec le temps et la pratique, on arrivera à se mettre d'accord sur une base législative.

Le lecteur de NEA say... a la possibilité de comparer le texte actuel avec celui que nous rapportions dans le numéro 46 "La France détaille son "pacte européen" sur l'immigration", à l'occasion de l'audition du ministre Hortefeux par la délégation aux affaires européennes de l'Assemblée nationale française.

Dans l'état actuel du texte, le pacte est un exercice réussi d'écriture, de structuration et de clarification plus que de propositions innovantes. Mais à ce stade peut-il en être autrement ? C'est un inventaire, une honnête compilation de l'existant, n'allant guère au-delà du rappel utile des réalités et la réaffirmation des grands principes: la méthode communautaire et son acquis ainsi que l'appel réitéré au respect des normes du droit international.

 

Le texte du "pacte" lance un certain nombre d'avertissements salutaires. Les migrations internationales sont une réalité qui perdurera aussi longtemps que demeureront les écarts de richesse et de développement. L'hypothèse d'une immigration zéro apparaît à la fois irréaliste et dangereuse. Les questions migratoires font partie intégrante des relations extérieures de l'Union et une gestion harmonieuse et efficace des migrations doit être globale. Ces politiques ne doivent pas encourager la fuite des cerveaux.

 

Dans son préambule, le pacte souligne "la chance" que peuvent être les migrations, rappelant "qu'elles contribuent à la croissance économique de l'Union et des Etats membres qui ont besoin de migrants, en raison de leur situation démographique ou de l'état de leur marché du travail". Il ajoute que "l'Union européenne n'a toutefois pas les moyens d'accueillir dignement  tous les migrants qui espèrent trouver une vie meilleure. L'organisation de l'immigration doit donc prendre en compte les capacités d'accueil de l'Europe, sur le plan du marché du travail, du logement, des services sanitaires, scolaires, sociaux". C'est un rappel à peine déguisé de la célèbre phrase de Michel Rocard : la France ne peut accueillir toute la misère du monde, mais il avait ajouté qu'elle devait en prendre toute sa part, membre de phrase généralement omis. Les Etats sont ainsi invités "à mettre en place une politique de l'immigration choisie, notamment en fonction de tous les besoins du marché du travail, et concertée, en tenant compte de l'impact qu'elle peut avoir sur les autres Etats membres". Le pacte appelle les Vingt-sept à développer l'immigration professionnelle, et à renforcer l'attractivité de l'UE pour les travailleurs qualifiés et les étudiants. Attractivité qui est loin d'être acquise, comme vient de le souligner la récente table ronde sur la « carte bleue » organisée par la commission LIBE du Parlement européen.

 

Les Etats s'engageront à favoriser "l'intégration harmonieuse" des migrants, en prenant "des mesures spécifiques" pour favoriser l'apprentissage de la langue et en mettant l'accent sur le "respect des identités des Etats membres et de l'Union européenne ainsi que de leurs valeurs fondamentales". La France a dû renoncer, notamment sous la pression espagnole, à imposer aux nouveaux arrivants la signature d'un contrat d'intégration.

 

Le pacte invite les Vingt-sept à renforcer leur coordination contre l'immigration irrégulière. Les Etats membres devront "assurer l'application effective" de la règle selon laquelle "les étrangers en situation irrégulière sur leur territoire doivent quitter ce territoire". A cette fin, ils renonceront aux régularisations "générales" et conclueront, "avec les pays pour lesquels c'est nécessaire, des accords de réadmission". La France a demandé à ses partenaires de s'engager à généraliser la délivrance de visa biométriques au plus tard le 1er janvier 2012 et à renforcer les moyens de l'Agence Frontex, chargée de coordonner l'action de police des frontières sans pour autant que soit prévu formellement un corps de "gardes-frontières" comme l'auraient souhaité la France et d'autres Etats membres. Le quatrième engagement vise la construction d'une Europe de l'Asile. La France a dû renoncer, à la demande pressante de l'Allemagne, à l'idée de créer une agence avec des pouvoirs d'instruction et de décision. Les Vingt-sept mettront néanmoins en place en 2009 un bureau qui aura pour mission de faciliter l'échange d'informations. Ils inviteront la Commission à présenter des propositions en vue d'instaurer en 2012 une "procédure d'asile unique" et d'adopter "des statuts uniformes de réfugiés". Le texte du pacte souligne la forte volonté politique d'accroître la coopération avec le HCR qu'il faut intensifier, notamment au niveau opérationnel.

 

Enfin dans son dernier chapitre, le pacte souligne "la pertinence" de "l'approche globale" des migrations "qui traite de la migration légale, de la lutte contre l'immigration irrégulière et du développement des pays d'origine". Il s'agit de "créer un partenariat global avec les pays d'origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement (…) de mettre en œuvre avec détermination le partenariat entre l'Union européenne et l'Afrique, conclu à Lisbonne en décembre 2007, ainsi que le plan d'action de Rabat et d'appeler à cet effet la seconde conférence ministérielle euro-africaine sur le développement et la migration à décider à Paris les 20 et 21 octobre 2008 de mesures concrètes".

 

Des procédures de suivi et d'évaluation sont prévues : un débat annuel sur les politiques d'immigration et d'asile, un rapport annuel sur la mise en œuvre des engagements contenus dans le pacte. Les Etats membres sont invités à se doter d'indicateurs chiffrés pour évaluer l'impact et l'efficacité de leurs politiques et à s'informer mutuellement de toute nouvelle mesure ou réforme législative dont ils envisageraient l'adoption. Le pacte réaffirme la nécessité de couvrir les besoins liés aux politiques d'immigration et d'asile par des ressources adaptées.

 

Quelle autre conclusion donner si non le rappel de cette phrase introductive figurant dans le préambule : "Fidèle aux valeurs qui n'ont cessé d'inspirer depuis l'origine le projet européen et les politiques mises en œuvre, le Conseil réaffirme solennellement que les politiques migratoires et d'asile doivent être conformes aux normes du droit international et en particulier à celles qui se rapportent aux droits de l'homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés".

 

Rappelons que le respect de la dignité de la personne humaine figure à l'article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Un Etat de droit ne peut cautionner l'illégalité, notamment celle des migrants, mais à cette occasion, il se doit de respecter les grands principes qu'il vient de rappeler avec bonheur.