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Regroupement familial : la Commission n’entend pas renoncer à ses compétences et veillera à une application correcte de la directive. Mais dores et déjà une refonte complète s’impose.

pdf mise en ligne :28 10 2008 ( NEA say… n° 56 )

ASILE > Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

La Commission vient de transmettre son rapport sur l’application de la directive 2003/86 concernant le regroupement familial. Cette directive a des effets limités en raison de son caractère peu contraignant. La Commission va lancer une large consultation sous forme d’un Livre vert.

La lecture du rapport (FR) (EN) révèle un paysage morcelé extrêmement divers, totalement incompatible avec un espace plus ou moins unifié ou ayant des repères identifiables. S’agissant du premier instrument législatif sur l’immigration légale adopté au niveau européen, toutes les leçons doivent être tirées pour éviter à l’avenir les mêmes erreurs. Au bout du compte lé bénéfice est mince : sans cette directive, nombreux seraient les Etats qui ne disposeraient pas d’un corps de règles détaillées sur le droit au regroupement familial.

 

 La rapport a mis en lumière plusieurs problèmes généraux de mauvaise transposition ou d’application erronée notamment concernant facilitation de l’obtention de visas, octroi d’un titre de séjour autonome, prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant, droit de recours , droit aux dispositions plus favorables pour le regroupement familial des réfugiés.

 La Commission prend l’engagement de veiller à une bonne application, une application qui soit conforme aux droits fondamentaux, notamment droit à une vie familiale, droits de l’enfant. La Commission constate aussi qu’il y a manifestement des différences d’interprétation du droit communautaire. Trop de liberté a été laissée aux Etats membres d’où un affaiblissement des normes et plus particulièrement dit la Commission « lorsque des dispositions facultatives de la directive relatives à certaines conditions d’exercice du droit au regroupement familial ont été appliquées de manière trop large ou excessive ». Elle cite comme exemple : les périodes d’attente autorisées, l’âge minimum du regroupant, le niveau de revenu exigé, les éventuelles mesure d’intégration.

 

"La Commission utilisera tous les moyens appropriés dont elle dispose pour faire avancer ce questions, notamment le suivi stratégique du rapport"La Commission rappelle que le pacte pour l’immigration et l’asile voit dans le regroupement familial la clé d’une immigration réussie et un domaine dans lequel l’Union européenne doit continuer à développer des politiques. C’est pourquoi, elle a l’intention de lancer une consultation plus large sous la forme d’un livre vert sur l’avenir du régime du regroupement familial.

 

C’est le 22 septembre 2003, il y a cinq ans, faut-il le souligner, que le Conseil a adopté la directive 2003/86/ (FR) (EN). Ce texte instaure des règles communes pour l’exercice du droit au regroupement familial par les ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans les Etats membres à l’exception de l’Irlande, du Danemark et du Royaume-Uni. Le rapport repose sur de nombreuses et solides études dont certaines de source indépendante.

 

Le texte adopté s’éloigne assez souvent de façon restrictive par rapport à la proposition initiale de la Commission alors que parallèlement le regroupement familial est devenu dans nombre d’Etats membres un des principaux motifs d’immigration. La conception est donc relativement ancienne, la directive adoptée s’éloigne sensiblement de la conception initiale et des intentions de la Commission européenne et, qui plus est, a connu de grosses difficultés de transposition. A l’expiration du délai de transposition, le 3 octobre 2005, une procédure d’infraction a été ouverte contre 19 Etats membres pour non-communication de leurs mesures nationales. Dix avis motivés furent adressés, une décision de saisine de la Cour de justice fut adressée à quatre Etat membre dont une a abouti à un arrêt de la Cour. Autant dire que la mauvaise volonté était manifeste dès l’origine.

 

Or il faut souligner que la directive reconnaît l’existence d’un droit au regroupement familial. L’affaire 540/03  (FR) (EN) confirme expressément l’existence de ce droit puisque l’arrêt mentionne que la directive impose aux   Etats membres une obligation positive précise en leur imposant d’autoriser le regroupement familial de certains membres de leur famille du « regroupant » sans pouvoir exercer leur marge d’appréciation.

 

Le champ d’application s’efforce de préciser un certain nombre de point fondamentaux : qui peut être regroupant ? les membres de la famille admissible, le conjoint les enfants mineurs, les autres membres de la famille. Les conditions d’exercice du droit au regroupement familial figurent également dans la directive comme le logement (de façon vague ou précises dans les mesures nationales), l’assurance maladie  et/ou des ressources financières suffisantes et stables (une obligation pour la moitié des Etats membres en matière d’assurance maladie, tous les Etats membres sauf la Suède pour les ressources suffisantes et stables mais avec des modalité variables). En ce qui concerne les mesures d’intégration, cette disposition est facultative, mais elle permet aux Etats membres d’exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment à des mesures d’intégration, qui, pour les membres de la famille de réfugiés, ne peuvent s’appliquer qu’une fois le regroupement familial a été accordé. Seulement quelques Etats ont introduit des critères d’intégration. En outre, la disposition période d’attente et capacité d’accueil permet aux Etats membres d’imposer une durée minimale  de séjour légal (ne dépassant pas deux ans) avant que le regroupement puisse avoir lieu. Ainsi la demande de regroupement peut être déposée mais les Etats membres peuvent retarder la décision l’autorisant jusqu’à l’expiration de la période fixée par la législation nationale. A l’évidence la mise en œuvre pose des problèmes lorsque l’Etat membre a prévu que cette condition de séjour de deux ans ne commence à courir qu’au moment du dépôt de la demande comme cela est prévu par certains Etats membres. Mais notons que la directive comme l’arrêt C-540/03 empêche d’introduire la notion de capacité d’accueil (des quotas) comme condition dans la législation. Restrictions autorisées pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique : les Etats membres ont transposé cet article de diverses façons, certains renvoyant aux dispositions de l’acquis de Schengen, d’autres se référant à une infraction pénale passible d’une peine d’emprisonnement. La plupart des Etats membres dispose d’une procédure spécifique au regroupement familial, mais pas tous et renvoient au cadre des règles générales en matière d’immigration. Ces procédures précisent la qualité du demandeur, le lieu de la demande, les pièces justificatives, les entretiens et enquête préalables, jusqu’y compris les tests ADN le cas échéant et aussi en matière de mariage, partenariat et adoption de complaisance permettant ainsi de procéder à des contrôles spécifiques lorsqu’il existe des présomptions de  fraude ou de mariage, partenariat ou adoption de complaisance. Dans presque tous les Etats les demandeurs doivent acquitter des droits, mais la Directive ne régit pas leur montant et le mode de paiement qui pourtant peuvent contrecarrer les effets de la directive.

 

La  décision doit être communiquée par écrit et elle doit être motivée, pour les uns cependant une absence vaut autorisation implicite, pour d’autres, au contraire, c’est un rejet implicite, pour d’autres encore  (la plupart) l’absence de décision ouvre la possibilité d’introduire un recours. L’application de la disposition horizontale obligatoire de la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant pose problème, dans beaucoup de pays elle n’est pas expressément mentionnée. Ceux qui la respectent, soit la mentionnent expressément, soit se réfèrent à la Convention des nations Unies.

 

L’obligation de prendre dûment en compte la nature et la solidité des liens familiaux de la personne, sa durée de résidence, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles sociales et ainsi d’adopter une approche au cas par cas a été rappelée par l’arrêt C-540/03, mais dans le cadre de la transposition les autorités ne sont pas obligés d’évaluer la demande au cas par cas. En ce qui concerne le droit de contester en justice les décisions de rejet , les règles en vigueur dans les Etats membres varient considérablement du point de vue de la portée matérielle et personnelle du contrôle juridictionnel. En ce qui concerne la facilitation de l’obtention du visa, qui fait qu’une demande de regroupement familial est acceptée, les Etats membres  doivent autoriser l’entrée des membres de la famille et leur accorder tout facilité pour obtenir les visas exigés, le rapport de la Commission reconnaît que l’application de cette disposition crée des difficultés pour certains Etats membres du point de vue juridique et pratique.

 

Au plus tard après cinq ans de durée légale, un titre de séjour autonome doit être accordé au conjoint ou au partenaire et à l’enfant devenu majeur, la plupart retienne cette durée, mais avec des variantes, à titre facultatif, avec limitation en cas de rupture du lien familial, certains accordent le titre autonome en cas de divorce, séparation ou veuvage, d’autres pas. Sept Etats membres ont été identifiés comme faisant obstacle à la disposition soit en n’édictant aucune règle, soit en laissant une trop grande marge d’appréciation, que la Commission qualifie « d’inadmissible », aux autorités.

 

Une forme d’égalité de traitement doit être prévue pour les membres de la famille pour l’accès à l’emploi et à l’éducation. Or si le regroupant n’a pas accès à l’mploi, la directive ne l’accorde pas non plus aux membres de la famille. Certains Etats membres ont limité l’accès des membres de la famille à ce qui est requis par la directive, ni plus ni moins, créant ainsi trois possibilités de situations différentes et cela en fonction de la situation du regroupant : aucun accès, accès uniquement avec un permis de travail, ou libre accès au marché du travail. La majorité des Etats membres exigent un permis de travail qui dans certains cas, limités, peut faire obstacle à la directive. Aucune difficulté particulière n’a été signalée au sujet de l’accès à l’éducation quelle que soit la qualité de la transposition sur ce point.

 

Le chapitre V de la directive énonce une série de dérogations créant des conditions plus favorables pour le regroupement familial des réfugiés, pour tenir compte de leur situation particulière. Le problème n’existe qu’avec deux Etats membres qui n’ont pas introduit ces dis positions favorables et qui d’ailleurs n’établissent pas distinction entre réfugiés et autres ressortissants. Des problèmes spécifiques sur ce point subsistent dans d’autres Etats membres et ont été mis en lumière par différents rapports et études.

 

Manifestement la directive 2003/86/CE a vielli rapidement et a mal vieilli. Cela est lié à sa date de conception, antérieure à différents évènements qui ont mis l'immigration au centre des controverses et des préoccupations. Les consciences et l'opinion publique ont, elles aussi, évolué au cours de ces trois dernières années. Les exigences sont plus aigües et mieux partagées. Une refonte s'impose. L'histoire de cette directive est une leçon précieuse pour l'avenir. Une législation importante va voir le jour, ignorer toutes ces leçons constituerait une imprudence. La crédibilité de l'UE au plan international est également en jeu.