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Approche globale en matière de migrations : coordination, cohérence et synergies ?

pdf mise en ligne :30 10 2008 ( NEA say… n° 56 )

ASILE > Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

A la veille de la réunion informelle des ministres à Vichy, la Commission a rappelé dans une communication quelques points de repère indispensables, quelques définitions utiles d’un processus en constante évolution.

La Commission a fait un état des lieux utile en raison du grand nombre de documents mis sur la table en quelques mois et en raison des débuts de réalisations concrètes qui ont prolongé les nombreuses rencontres.

 

Dans sa communication (FR) (EN), la Commission définit l’approche globale de la question des migrations comme la dimension extérieure de la politique de l’Union. Elle se fonde, annonce-t-elle, sur un véritable partenariat avec les pays tiers et s’intègre dans les autres politiques extérieures de l’Union et couvre l’ensemble des questions ayant trait aux migrations, « d’une manière exhaustive et équilibrée » à l’égard de certaines zones géographique. L’approche se veut thématique, géographique aux fins d’une meilleure gouvernance. Dans sa communication la Commission s’efforce de justifier cette approche et d’en démontrer la pertinence.

 

Elle signale d’emblée qu’on est « passé d’une approche principalement centrée sur la sécurité s’attachant à réduire la pression migratoire à une approche plus transparente et plus équilibrée, guidée par une meilleure compréhension de tous les aspects des migrations », améliorant les mesures d’accompagnement, faisant des migrations et de la mobilité autant de forces positives pour le développement en accordant une place plus grande au travail, au travail décent. Pour mieux gérer les migrations économiques.

 

L’UE veut renforcer les capacités des pays tiers en matière de gestion des migrations légales, en informant mieux les migrants potentiels sur les possibilités légales d’entrer dans l’UE et  sur les risques liés à l’immigration clandestine, ainsi que sur leurs droits et obligations dans le pays d’accueil. A cette fin un portail internet sera mis en place en complément à ce qui existe déjà et aux expérience en cours au Mali, en Moldavie ou au Cap Vert.

 

La Commission reconnaît qu’il convient d’intensifier les travaux dans les domaines comme la reconnaissance des diplômes étrangers, les transferts de droits à pension et autres allocations sociales, la promotion de l’insertion sur le marché du travail aux deux extrémités de la chaîne de la migration, l’inclusion sociale des migrants, le développement des compétences interculturelles, la mise en œuvre complète des mesures favorisant les chercheurs, les courts séjours et voyages d’affaire, le renforcement des mesures encourageant la migration circulaire.

 

Il convient aussi de lutter contre l’immigration clandestine en renforçant la gestion des frontières dans les pays tiers : amélioration des conditions d’accueil et utilisation renforcée des technologies biométriques pour rendre les documents de voyage et d’identité plus sûrs. Le Conseil a invité la Commission à examiner la possibilité d’élargir le mandat de Frontex pour que l’Agence puisse apporter son appui aux pays tiers dans la gestion de leurs frontières. Des accords de réadmission ont été conclus avec onze pays tiers, d’autres négociations se sont récemment achevées et quatre autres mandats de négociation doivent encore être menés à leur terme. L’UE entend lutter contre la traite des êtres humains et les activités de passeur : le plan d’action de Ouagadougou de novembre 2006 ouvre de nouvelles perspectives en matière de coopération entre l’Afrique et l’Europe. La question de la traite des êtres humains sera mise en avant dans le dialogue politique.

 

L’action dans le domaine des migrations et du développement doit être à présent approfondie et affinée, mais il existe un grand nombre d’initiatives récentes : l’impact positif des envois de fonds et la réduction du coût de ces envois, permettre aux membres de la diaspora de contribuer au développement de leur pays d’origine, le retour temporaire des migrants hautement qualifiés, initiatives concernant la migration circulaire, mesures pour combattre la fuite des cerveaux et la promotion du recrutement éthique, notamment en matière de personnel de santé.

 

 En termes géographiques, l’approche globale a, dans un premier temps mis l’accent sur l’Afrique et notamment l’Afrique subsaharienne. Cet important processus a été rythmé par les conférences de Rabat, Tripoli, Albufeira dans le cadre de l’Euromed ou du sommet UE-Afrique de Lisbonne. L’action envisagée le long des routes migratoires exige une coopération intra-africaine  renforcée, mais des organisations comme l’Union africaine ou la CEDEAO ont besoin de ressources pour coordonner cette coopération, et les questions y sont souvent politiquement sensibles. A cet égard la Commission propose de veiller à ce que tous les aspects de la coopération UE-Afrique soient mis en œuvre et évalués au  niveau politique lors des réunions ministérielles. Elle propose aussi de promouvoir la coopération triangulaire entre le Maghreb et l’Afrique subsaharienne avec le soutien de l’Union. Les  régions bordant l’est et le sud-est de l’Europe ne doivent pas être perdues de vue. En 2007, l’approche globale a été étendue à ces régions et dans une moindre mesure, au Moyen-Orient et à l’Asie. Les priorités fixées par ces régions dans le cadre de l’approche globale se sont inscrites dans la continuité des priorités antérieures, à savoir la politique européenne de voisinage, la stratégie de pré-adhésion et le processus d’élargissement. Le dialogue et la coopération dans le domaine des migrations étaient déjà bien engagés dans ces cadres. Parallèlement, les processus régionaux de Budapest et Söderköping, et les organisations régionales comme l’OSCE et le Conseil de l’Europe ont également été très actifs. L’approche globale a pu s’appuyer sur ces résultats.

 

En ce qui concerne les autres régions, la Commission qualifie ses relations comme faisant l’objet « d’une approche différenciée ». Elle admet que bien qu’elles aient été mentionnées dans la communication précédente sur l’approche globale, les régions du Caucase du sud, d’Asie centrale, du Moyen-Orient et d’Asie n’ont guère fait l’objet d’attention. Cependant elle souligne que le potentiel migratoire de ces régions (en termes d’immigration clandestine ou d’immigration économique légale dans l’UE) ne saurait être ignoré et exige une méthode plus pragmatique, plus différenciée et plus axée sur les résultats, associant à la fois une approche multilatérale et bilatérale. En outre des pays tels que l’Inde, la Chine, le Vietnam, le Sri Lanka et les Philippines, ainsi que le Moyen-Orient revêtent une importance croissante pour la politique de l’UE en matière de migrations. Concernant l’Amérique latine et les Caraïbes, il convient de donner suite à la déclaration de Lima en approfondissant la compréhension mutuelle, en renforçant la coopération existante

 

Une dimension nouvelle : la bonne gouvernance. La communication de la Commission insiste pour que des études et évaluations soient régulièrement entreprises pour alimenter le rapport annuel présenté au Conseil européen de printemps. Les instruments mis en place à cet effet devront être utilisés plus systématiquement pour assurer une coordination structurelle et garantir la cohérence des politiques. La mise en commun de toutes les informations pourrait être utile. Les objectifs politiques doivent être mieux traduits tant concrètement que sur le plan opérationnel, recommande la Commission. "Un véritable partenariat ne peut être établi et maintenu qu’à la condition que les deux parties s’investissent suffisamment et s’informent mutuellement de leurs intentions et de l’évolution de leurs politiques. Les discussions animées qui ont entouré l’adoption de la directive sur le retour au cours de l’été 2008 ont clairement rappelé à l’UE qu’elle doit mieux communiquer sur ses politiques".

 

Enfin l’UE et ses Etats membres doivent plus s’affirmer et s’engager activement dans la promotion de l’approche globale dans les différents cadres de coopération aux niveaux multilatéral, mondial et régional, tels que le Forum mondial sur la migration et le développement (FMMD) qui se tiendra à Manille et permettra à l’UE de présenter une position cohérente et consolidée, les Nations Unies et leurs Agences spécialisées compétentes, le G8, l’OCDE, l’OSCE, le Conseil de l’Europe, l’Organisation internationale pour les migrations, la Banque mondiale et les banques régionales de développement ainsi que dans les processus consultatifs régionaux. A cette fin la Commission propose d’intégrer et de coordonner la question des migrations avec d’autres domaines d’action, y compris le développement, la politique étrangère, la sécurité, le commerce, l’environnement, l’agriculture, l’emploi,, l’éducation, la santé, la recherche et les affaires sociales, et de promouvoir la consultation précoce, le plus en amont possible des parties intéressées. En conséquence, la Commission demande aussi de renforcer l’interaction régulière entre les différents ministères des Etats membres afin de garantir une mise en œuvre appropriée de l’approche globale. Mais tout cela suppose que l’on soit en mesure de renforcer les capacités des pays d’origine et de transit. Enfin la Commission insiste sur l’utilisation efficace des aides financières tout en regrettant que les modalités d’application figurant dans les différents instruments financiers existants limitent parfois l’usage qui peut en être fait dans le domaine des migrations, compliquent  et retardent la mobilisation  et la mise en commun des ressources. L’efficacité des différents instruments financiers doit donc être évaluée, recommande la Commission.