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Premier arrêt de la Cour de justice sur les liens entre "acquis de Schengen" et libre circulation des personnes

pdf mise en ligne :02 03 2006 ( NEA say… n° 06 )

COOPERATION JUDICIAIRE CIVILE > Droit à un recours effectif

L'arrêt que la Cour a rendu le 31 janvier dernier apporte des éclaircissements très nets sur les obligations des Etats membres en matière de libre circulation des personnes, au regard des engagements contractés dans le cadre de la Convention d'application de l'Accord de Schengen. Dans le même temps, elle précise la qualité de bénéficiaires du droit communautaire des ressortissants de pays tiers, membres de la famille de citoyens de l'Union.
Deux ressortissants algériens, mariés à des ressortissantes espagnoles et résidant l'un au Royaume-Uni, l'autre en Irlande, se sont vu refuser l'entrée dans l'espace Schengen par les autorités espagnoles au motif que leur signalement figurait dans le Système d'information Schengen (SIS).

Le SIS a été mis en place par les États de l'espace Schengen, entre lesquels sont supprimées les frontières intérieures, pour organiser un échange des données concernant les personnes et les biens recherchés ou signalés entre les services de police, de douane et de justice, dans le cadre du contrôle des frontières extérieures. Les deux ressortissants algériens avaient été signalés par l'Allemagne dans cette base de données, comme non-admissibles sur le territoire de l'espace Schengen, sans précision sur les motifs de ce signalement.

L'accord de Schengen et sa Convention d'application ainsi que les décisions prises pour leur mise en oeuvre relevaient, jusqu'à leur introduction dans l'ordre juridique de l'Union européenne par le protocole de Schengen du traité d'Amsterdam (entré en vigueur le 1er mai 1999), de la coopération intergouvernementale. Ils relèvent à présent, sous la formule "acquis de Schengen", d'une coopération renforcée menée dans le cadre institutionnel et juridique de l'Union. Or, le protocole de Schengen prévoit que les dispositions de l'acquis de Schengen ne sont applicables que si elles sont compatibles avec le droit de l'Union européenne.

En l'occurrence, les États membres sont liés par les dispositions de Schengen en vertu desquelles ils sont tenus de refuser l'entrée aux frontières extérieures à un ressortissant étranger faisant l'objet d'un signalement dans le SIS de la part de l'un d'entre eux. Mais ils sont également liés par le droit communautaire relatif à la libre circulation des personnes, qui bénéficie aux citoyens de l'Union et aux membres de leur famille, y compris si ces derniers sont ressortissants de pays tiers. Le droit de circuler librement peut faire l'objet de mesures restrictives de la part des États membres, dans les conditions prévues par le droit communautaire. Une directive de 1964, en particulier, permet aux États membres de restreindre l'entrée et le séjour des ressortissants étrangers pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Mais cette restriction est encadrée: elle doit être fondée sur le comportement individuel de la personne, qui doit représenter une "menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société". En outre, les motifs de refus d'entrée pour des raisons d'ordre public doivent être notifiés à l'intéressé, qui doit disposer d'un recours contre cette décision. Une nouvelle directive, adoptée en 2004, remplacera le 30 avril prochain celle de 1964; elle réunit en un seul instrument l'ensemble du dispositif législatif régissant la libre circulation et le droit de séjour, et prévoit des protections et garanties similaires lorsqu'un État membre envisage des mesures restrictives.

Saisie des plaintes des deux ressortissants algériens, la Commission a observé que l'Espagne leur avait refusé l'entrée dans l'espace Schengen sans connaître les motifs de leur inscription dans le SIS, et sans avoir contacté les autorités allemandes pour connaître ces motifs. Elle a déposé une requête devant la Cour de justice, lui demandant de constater que l'Espagne avait enfreint les dispositions de la directive de 1964.

Dans l'arrêt Commission c/ Espagne du 31 janvier (aff. C-503/03), la Cour a confirmé la position de la Commission: sans précision des motifs permettant de vérifier concrètement, au sens de la directive de 1964, la nature de la menace que représente la présence des personnes, le simple signalement dans le SIS ne peut fonder automatiquement un refus d'entrée dans l'espace Schengen. La notion d'ordre public dans l'acquis de Schengen est moins encadrée que dans l'ordre communautaire, ce qui conduit à priver les ressortissants étrangers membres de la famille d'un citoyen européen des droits et garanties qu'ils peuvent tirer du droit communautaire en matière de libre circulation des personnes. La Cour de justice a jugé par le passé, de façon constante, que l'invocation de la protection de l'ordre public constitue une exception au principe fondamental de la libre circulation des personnes, et doit en conséquence être interprétée strictement. D'autant que, dans le cas de ressortissants de pays tiers conjoints de citoyens européens, l'interprétation rigoureuse de l'"exception d'ordre public" contribue à la protection du droit au respect de la vie familiale, inscrit à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, et à l'article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

Directive 2004/38/CE du Parlement Européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.