Flux migratoires en Méditerranée : l’Italie repousse les clandestins africains en Libye, les Etats-Unis en accueille plusieurs centaines depuis plus d’un an, la France va accueillir 80 clandestins…où est la solidarité européenne et méditerranéenne ? Jacques Barrot écrit à la présidence du Conseil. Le HCR en fait tout autant. Grande faiblesse de la réponse du Conseil.

Mise en ligne : 29 05 2009 ( NEA say… n° 68 )

IMMIGRATION > Conditions d’accueil des réfugiés

Les autorités européennes fortement interpellées par le manque de résultats rapides et concrets tentent de se ressaisir, mais hésitent beaucoup à en faire un sujet pour un Conseil européen (CF autre information) et à en donner une réponse concrète qui engagerait les ministres.. Un palliatif : des initiatives personnelles de court terme dans l’attente du programme de Stockholm.

La seule chose tangible, pour l’instant, la France va porter secours à quelques uns des clandestins de tous pays qui arrivent quotidiennement sur l’île de Malte : début juillet 80 immigrants clandestins vont être accueillis sur le territoire français. Une décision annoncée en décembre 2008 par le ministre d’alors, Brice Hortefeux. Une décision particulièrement longue à mettre en œuvre et qui n’avait que peu de chances d’aboutir sans la détermination de l’ambassadeur de France à Malte, l’écrivain Daniel Rondeau. Avec l’appui des autorités maltaises, les centres d’accueil sur l’île ont établi des listes. Déjà une vingtaine de migrants ont été choisis autant de femmes que d’hommes des somaliens et des Erythréens. Leurs routes de l’immigration se rejoignent pour la dernière étape en Libye avant de poursuivre leur périple vers Malte tout proche, aventure à haut risque sur des barques ou autres esquifs surchargés et de mauvaise qualité. Chaque cas a été soigneusement étudié, d’autant que certains sont accompagnés d’enfants. Il fallait aussi penser à leur construire un avenir en France (compétences, possibilités de travail, langues..) et comportement personnel ;. » A chaque fois note l’ambassadeur, c’est toute la vie d’un immigrant qui vous explose à la figure. Ce courage fou, ces routes multiples et dangereuses, cette Méditerranée qui a servi à maintes reprises de tombeaux à des frères africains, avec au cœur de seul espoir d’accoster à Malte, porte d’entrée en Europe ». Or Malte, petite, surchargée n’en peut plus d’être seul dans cette tragédie et avec le sentiment d’être abandonnés des Européens.  Dés son arrivée l’été dernier, l’ambassadeur Rondeau a été saisi par le sentiment que ces tragédies étaient de la plus haute importance et qu’il fallait transformer l’Europe des égoïsmes en une Europe de solidarité et qu’un pacte de solidarité devait être conclu.

L’Europe est un peu en retard : rien n’est fait depuis longtemps, quasiment depuis les boat people en mer de chine. Seuls les Etats-Unis en partenariat avec le Haut-Commissariat aux nations Unies pour les réfugiés (HCR), l’Office des migrations internationales (OMI) et ministère américain de la sécurité intérieure ont commencé depuis mai 2008 à accueillir des immigrants en provenance de Malte. Une sorte de navette a même été instituée entre Malte et les Etats-Unis. Une pratique aux antipodes de la pratique italienne que l’Union européenne hésite à condamner ou même à simplement prendre ses distances avec elle.

C’est dans ce contexte désormais bien connu que le vice-président Barrot (qui avait été auditionné par l’Assemblée nationale française) a écrit à la présidence tchèque du Conseil. A cette occasion il en a rendu destinataire le Parlement européen fort ému par la situation et l’immobilisme de la Commission européenne (cf Nea say N° 66). L’envoi de la lettre a été précédé par un débat spécifique en Commission.

La Commission veut asseoir sa politique sur un double socle : la solidarité entre les Etats membres, elle s’impose ! Il convient aussi respecter pleinement les obligations internationale et associer les pays situés sur l’autre rive qui doivent eux aussi assumer leurs responsabilités.  Mais c’est évidemment dans le long terme que les phénomènes migratoires doivent être abordés et à cet égard des engagements politiques devront être pris dans le cadre du Programme de Stockholm.

Mais face à l’urgence des mesures à court terme sont indispensables : elles se situent dans trois niveaux :  l’asile et la protection humanitaire (sur le plan intérieur et sur le plan extérieur), le contrôle aux frontières et les opérations maritimes, les aspects d’ordre géopolitiques.

Le vice-président de la Commission fait les suggestions suivantes :

-. une action coordonnée pour un effort volontaire de solidarité avec les Etats membres les plus exposés sous la forme d’une réinstallation des personnes sous protection internationale ;

-. à terme, la consolidation de cet effort par la mise en place d’un mécanisme de solidarité plus structuré ;

-. Promouvoir l’établissement de relations entre le HCR et la Libye en vue de mettre en place dans ce pays un dispositif d’accueil et de protection des demandeurs d’asile répondant aux normes internationales. Ce dispositif permettrait notamment d’analyser le statut des personnes renvoyées en Libye qui pourraient se voir proposer une offre de réinstallation ;

-. Le renforcement des dispositifs de protection des réfugiés et des demandeurs d’asile dans les pays du sud et de l’est de la Méditerranée, y compris par le biais des programmes de protection régionale et d’une utilisation accrue des programmes de réinstallation.

Dans le domaine du contrôle des frontières et des opérations maritimes, il conviendrait de clarifier les responsabilités des Etats membres qui participent aux opérations Frontex par le déploiement de navires, notamment en adoptant des dispositions claires en ce qui concerne le lieu de débarquement des personnes secourues dans le cadre de ces opérations. Il faudra exploiter tous les moyens à la disposition de Frontex, y compris l’organisation de vols conjoints de retour, encadrés par les accords de réadmission le cas échéant.

Vis-à-vis de la région dans son ensemble et en complément des dialogues bilatéraux, il conviendrait d’organiser une conférence ministérielle UE-Afrique sur la migration et le développement qui s’inscrirait dans la continuité de la conférence de Tripoli de 2006, réunissant à la fois les pays d’origine, les pays de transit et les pays de destination. Elle pourra utilement se focaliser sur les routes migratoires de l’Afrique de l’Est.

Vis-à-vis de la Libye en particulier, il y aurait lieu en parallèle et en l’encadrant bien dans la négociation de l’accord-cadre, d’adopter un accord de coopération prévoyant des actions concrètes en matière de gestion des frontières maritimes et terrestres, de prévention de l’immigration illégale et de lutte contre ce phénomène, de lutte contre la traité des êtres humains et un dialogue sur la facilitation des visas.

Des réponses précises à des  questions précises, c’est ce qu’attendait  tout le monde confronté à un silence assourdissant depuis des semaines qu’il s’agisse de la presse (pour qui la Commission a d’ailleurs organisé un briefing technique), les associations et les parlementaires. Il faut prendre conscience que la polémique est très forte, les autorités italiennes étant suspectées de violer fortement le droit d’asile. Pourtant la Commission n’a toujours pas donné son avis sur leurs pratiques  et de se rendre ainsi complice par son silence. Qui d’une certaine façon se poursuit car  la réponse est malgré tout laconique et n’épuise pas la curiosité de tous à commencer pas la presse qui chaque jour a harcelé de questions de plus en plus précises les services du Porte-Parole de la Commission pour obtenir finalement  ni plus, ni moins que les parlementaires.

Pour répondre aux eurodéputés, la Commission devra en tout cas entrer dans les détails  et elle ne pourra plus se contenter de dire qu’elle se renseigne et que les choses sont compliquées…: Quel est le statut juridique de ces immigrés – au vu du droit international et communautaire ? Quel régime leur appliquer ? Et, surtout, un éventuel demandeur d’asile peut-il être renvoyé dans un pays non membre de la Convention de Genève ? Sachant aussi que « le principe de non-refoulement ne comporte aucune limitation géographique », comme l’a souligné le HCR. Celui-ci avait indiqué que des personnes originaires notamment de la Somalie et de l’Erythrée cherchaient une protection internationale et auraient pu s’en prévaloir. Mais, pour l’heure, l’exécutif européen se borne à solliciter un débat sur la gestion des flux migratoires en Méditerranée au Conseil des ministres de l’immigration, le 4 juin à Bruxelles. Et appelle d’ores et déjà les Etats membres à mener des actions communes : solidarité avec les pays les plus exposés, comme Malte, la Grèce et Chypre, surveillance des frontières extérieures européennes via l’agence Frontex et en  coopération avec les pays d’origine et de transit  Quant à la Libye, où passent nombre de clandestins pour rejoindre l’UE, peut-elle réellement devenir  l’interlocuteur et le partenaire clé et fiable de l’UE en la matière ? Peut-on lui faire confiance pour l’examen des demandes ? En clair, peut-on s’en remettre au tête-à-tête entre Berlusconi et Khadafi ? Se faisant le porte-parole de la Libye, le ministre italien des Affaires étrangères Franco Frattini a affirmé en début de semaine que « Tripoli est prêt à travailler », avec le HCR. Ce qui permettra à l’agence de l’ONU de « faire un grand pas en avant » dans ce pays. Et d’assurer qu’il travaille avec Malte pour lui obtenir « une accréditation formelle », en Libye. Mais le HCR a fait observer que la Convention de 1951 n’a pas été signée par Tripoli, comme l’a rappelé  sa responsable pour l’Italie, Laura Boldrini.
A ce stade on ne peut que constater un discours précautionneux à l’égard des deux principaux protagonistes (Italie et Libye) la grande retenue à l’égard des Etats membres et surtout le fait d’avoir le sentiment d’être ramené plusieurs années en arrière : à tout le moins trois ans lors de la préparation de la Conférence de Tripoli, mais sans doute plus lorsque plusieurs mois auparavant les opinions publiques européennes ont découvert le phénomène des flux migratoires en Méditerranée  avec les premiers incidents de Ceuta et Mellila, puis aux Canaries.

La réunion du G8 à Rome des ministres de l’intérieur et de la Justice a fourni l’occasion à Jacques Barrot de développer un peu plus sa pensée et façon un peu plus ferme par rapport à la lettre envoyée à la présidence tchèque. Pour le première fois,  il déclare clairement que le rapatriement en Libye par l’Italie de potentiels demandeurs d’asile stoppés en Méditerranée, est inacceptable : « dans le cas du refoulement par l’Italie vers la Libye, d’immigrés clandestins interceptés en mer, il n’y a pas eu de possibilités de contrôler qui était légitimement un demandeur d’asile, ce qui ,’est pas acceptable. Il a donc insisté sur la nécessité de bien distinguer les demandeurs d’asile, qui ont droit à la protection de l’Europe et les migrants (…) il n’est pas normal que les demandeurs d’asile doivent avoir recours à des passeurs, trafiquants d’êtres humains, pour pouvoir déposer leur requête. » Il a appuyé la suggestion de l’Italie de créer en Afrique des centres d’identification, qui avec l’aide du Haut commissariat des réfugiés de l’ONU (HCR) permettraient aux candidats à l’asile politique de déposer leur demande. Au cours de cette rencontre du G8, l’Italie a réclamé une nouvelle fois le soutien de l’Union européenne pour qu’elle aide les pays du sud à lutter contre l’immigration clandestine, sujet majeur du Conseil du 4 juin. C’est en prévision de cette rencontre que le Haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés Antonio Guterres a appelé solennellement l’UE à s’assurer que les mesures de contrôle sur l’immigration ne bafouent pas les droits fondamentaux des demandeurs d’asile et des réfugies. Il a notamment appelé l’Union européenne à soutenir la Libye pour qu’elle améliore les conditions des demandeurs d’asile, tout en demandant aux Etats membres d’admettre chez eux les personnes ayant besoin d’une protection internationale.

Le HCR de son côté renouvelle ses appels après avoir renforcé sa présence opérationnelle en Libye, ce qui est méritoire. Dans une lettre adressée à la Présidence tchèque de l’UE, Antonio Guterres a fait part de sa préoccupation quant à la situation des personnes interceptées en mer Méditerranée et aux réponses des gouvernements à ces situations, y compris celles de l’Italie, a indiqué le porte-parole du HCR, Ron Redmond. « Le HCR reconnaît les défis posés par la migration irrégulière à la fois aux pays d’Afrique du Nord et aux pays du sud de l’Europe. Le HCR se féliciterait d’un soutien accru de l’UE pour son travail et souligne toutefois que ses activités ne peuvent pas se substituer à la responsabilité d’un Etat. Pour cette raison, le HCR continue à appeler les pays de l’UE à offrir des places de réinstallation pour des réfugiés qui n’ont actuellement pas de solution en Libye et dans d’autres pays, où des solutions durables ne sont pas disponibles », a dit M. Redmond. Le HCR est conscient que certains Etats Membres de l’UE, et en particulier ceux qui sont situés en bordure de la mer Méditerranée, sont confrontés aux pressions résultant des arrivées de demandeurs d’asile et de réfugiés. L’agence des Nations Unies est prête à soutenir des mécanismes de partage de responsabilité au sein de l’UE, y compris des transferts de personnes ayant besoin de protection internationale, lorsque les systèmes de réception et d’asile dans des Etats Membres spécifiques sont mis à rude épreuve.
« En même temps, il est important pour les Etats membres de l’UE de redoubler leurs efforts visant à améliorer les infrastructures et les procédures relatives à l’asile, dans le cadre de l’effort pour construire un système d’asile européen commun », a dit le porte-parole du HCR.

L’invitation, ferme, est claire et se passe de commentaires.

La réponse donnée par le Conseil des 4 et 5 juin à tous ces appels est bien décevante dans le contexte actuel : quelques mois après l’adoption du pacte européen pour l’immigration et l’asile et quelques jours avant que la Commission n’adopte sa communication pour lancer le programme de Stockholm. Est-ce la proximité immédiate des élections européennes qui a rendu les ministres si timorés? Les cinq lignes de conclusion du communiqué de presse sont misérables. Le Conseil prend note des propositions de la Commission, exprime sa compassion pour les morts et ses préoccupations pour le nombre croissant de gens qui risquent leur vie pour entrer illégalement en Europe. Les ministres vont continuer à réfléchir pour prévenir les tragédies humaines et lutter contre l’immigration illégale.

On peut parler d’accueil plus que réservé aux propositions du commissaire européen présentées au cours du déjeuner pour soulager les pays en première ligne (Malte, Chypre, Italie, Grèce, Espagne) avec son mécanisme de réinstallation des personnes placées sous protection internationale. Jacques Barrot revient avec peu d’encouragements et pas de décisions concrètes : il est une fois de plus invité à faire des propositions. Il a confirmé ses demandes antérieures (cf. supra) que l’UE devait prendre contact avec le HCR pour pouvoir disposer de centres de réception des demandes d’asile dans les pas de transit d’Afrique du nord. Il a indiqué qu’il se rendrait en Libye avec le Haut commissaire aux réfugiés des Nations Unies et la présidence suédoise. Son intention est de négocier avec la Libye pour qu’elle respecte ses obligations internationales en matière d’asile. Il a également souhaité que le Conseil des 18-19 juin permette à la Commission d’aller de l’avant sur tous ces problèmes.

Or que constatons nous : le mécanisme de réinstallation a rencontré l’opposition d’une majorité d’Etats membres qu’un tel mécanisme devienne obligatoire. » Si tous les Etats membres sont d’accord pour dire que nous ne devons pas nous permettre de laisser perdurer ce problème grave, les avis divergent autour de la table (…)Voilà pourquoi nous avons été prudents face à la presse…. » a reconnu le ministre de l’intérieur tchèque Martin Pecina, lors de la session du Conseil. En conséquence, s’il est probable qu’il y aura une coopération, elle sera volontaire, notamment avec Malte, a poursuivi le ministre tchèque. Le ministre italien Roberto Moroni a regretté la frilosité de ses collègues quant à la répartition du fardeau regrettant que cela ne se fasse pas sur une base obligatoire, craignant que le mécanisme sur base volontaire ne fonctionne pas. Le ministre français, Eric Besson, a indiqué qu’il soutenait « un volontariat volontaire », avec des engagements moraux et politiques. « Nous allons réinstaller en France prochainement 80 migrants qui ont obtenu le statut de réfugiés à Malte  base volontaire (…) la situation devient intenable dans les pays de la première ligne et nous devons renforcer la lutte contre l’immigration clandestine (..) j’ai demandé que nous nous dotions d’une police européenne aux frontières dotée de moyens mutualisés afin d’intercepter, reconduire et démanteler les filières clandestines. » Pour le Ministre français, Frontex doté de moyens supplémentaires, pourrait constituer le noyau de ce dispositif. Passant rapidement en revue les autres propositions de la Commission, Eric Besson a estimé qu’il fallait réfléchir avec le HCR à la façon d’assurer une protection internationale dans les pays d’origine et de transit et de transit alors que de nombreux migrants fuient ces pays pour trouver refuge en Europe parce qu’ils se sentent menacés : « nous devons faire en sorte que les personnes qui ont droit à une protection internationale ne soient pas amenées à prendre des risques et à payer très cher pour cela.

Concernant la Libye, lors de la conférence de presse, Jacques Barrot a indiqué qu’il allait engager des négociations pour amener ce pays à signer la convention de Genève sur le réfugiés. Mais des diplomates ont fait remarquer qu’aucun mandat de négociation n’avait été donné à la Commission, ni même demandé. Mais une majorité reste d’accord sur le fait que ce pays doit faire l’objet d’un partenariat. C’est un élément sur lequel l’Italie continue à insister qui met en avant l’accord qu’elle a signé avec la Libye, c’est indispensable, fait-elle remarquer pour lutter efficacement contre la migration clandestine et ne pouvoir faire face aux 130 000 réfugiés a fait valoir le ministre Roberto  Maroni. Des on côté le ministre grec de l’intérieur  Prokopis Pavlopoulos a tenu à rappeler que si la Libye constituait un problème, la Turquie en était également un : « n’oublions pas, a-t-il souligné, que le problème de l’est de la Méditerranée, car une grande quantité de clandestins venus de Turquie passe par là (…) les négociations d’adhésion donnent à l’UE des droits vis-à-vis de la Turquie Compte tenu des millions d’euros donnés à la Turquie par l’UE, il faut que la Turquie soit consciente de ses devoirs et remplisse ses obligations en matière d’immigration et d’asile. Quant à la réadmission, la Turquie ne peut pas refuser l’hypothèse d’un tel accord » a rappelé le ministre grec.

La balle est désormais dans les mains de la présidence suédoise et à cette occasion, la présidence tchèque a rappelé que l’Italie avait demandé que le Conseil européen des 18 et 19 juin prochain adopte des conclusions officielles sur les flux migratoires clandestins en Méditerranée, tout en commentant que l’UE n’en était qu’au début des discussions et qu’il s’agissait d’un nouveau sujet à discuter par le prochaine présidence suédoise