Dans son blog « Combats pour les droits de l’homme » http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2010/12/26/le-noel-du-droit-des-etrangers-invoquez-directement-la-directive-retour-et-la-charte-des-droits-fondamentaux/ , Serge Slama nous rappelle fort opportunément que la date pour la transposition de la Directive vient d’expirer à la date du 24 décembre 2010 ( sauf en ce qui concerne l’assistance juridictionnelle dont la date limite de transposition est fixée au 24 décembre 2011). A cette occasion Serge Slama procède à une analyse assez fouillée qui en fait tout son intérêt outre le rappel à nos mémoires défaillantes. Rappelons que même ceux qui avaient voté en faveur de la Directive (essentiellement PPE, libéraux de l’ALDE et UEN) considéraient alors ce vote et la Directive comme une étape.
« Directive de la Honte’, tel a été le nom attribué à la Directive par ses opposants au moment de son adoption, « Directive des juges » tel a été le nom retenu par Nea Say, tant la complexité du dispositif et les incertitudes qu’il recelait lui semblaient grandes : les recours ne manqueront pas, y compris les recours préjudiciels devant la Cour de Justice européenne (CJE). La France a pris du retard pour transposer dans sa législation la directive : son adoption se fera par le biais de la loi sur l’immigration en cours d’adoption. Votée en première lecture par l’Assemblé nationale, le 12 octobre, elle sera examinée par le Sénat, plus sourcilleux en janvier. Mais qu’importe, la directive telle qu’elle a été adoptée par le Conseil et le Parlement européen est directement invocable devant toute juridiction. Souvent plus favorable à l’immigré clandestin (le placement en centre de rétention doit être exceptionnel pour la directive européenne, il est systématique pour un sans-papier sous le coup d’une expulsion). L’entrée en vigueur depuis plus d’un an de la Charte européenne des droits fondamentaux donne des droits supplémentaires au clandestin sans-papier (recours suspensif, droit à un procès équitable). A l’inverse la directive européenne prévoit des dispositions plus sévères : ainsi un étranger ne pourra pas déposer une demande de vis pour rentrer dans l’espace Schengen pendant une durée de deux à cinq ans. L’administration française invoquera-t-elle cette disposition ? En tout cas il reste toujours permis pour un Etat membre lors de la transposition de retenir des options plus favorables au justiciable que ne le prévoit la directive européenne….Bref une « directive de la honte » ? Peut-être, mais certainement une directive pour les juges d’autant plus qu’en deux ans cette directive a vieilli dans pas mal de ses aspects, par exemple, les mineurs qu’ils soient ou non accompagnés.
Faisons un retour en arrière historique et reportons nous aux commentaires faits alors, lors de son adoption par le Parlement européen le 18 juin 2008.
La Directive est un compromis, un compromis négocié entre le rapporteur et le Conseil sur le retour des immigrés illégaux marque une étape important vers une politique d’immigration européenne, qui à ce moment là ne dispose pas encore de son pacte européen pour l’asile et l’immigration alors en cour d’adoption imminente, ni bien sur du programme de Stockholm. Beaucoup espèrent alors que la directive va favoriser le retour volontaire des immigrants illégaux et établir des standards minimaux en matière de durée de rétention et d’interdiction de retour, mais aussi un certain nombre de garanties juridiques. Les Etats membres restent libres d’appliquer des normes plus favorables.
Les députés ont soutenu les amendements de compromis présentés par le groupe PPE-DE. Les amendements déposés par les groupes PSE, Verts/ALE et GUE/NGL, visant à rendre le texte plus favorable aux personnes visées par une décision de retour, n’ont pas abouti, de même que la motion de rejet de la directive déposée par ces deux derniers groupes. Le vote dégagera une majorité forte comme cela avait été le cas en commission. Le vote en faveur de la Directive par les libérau a fait pencher fortement la balance : les députés ont adopté, par 369 voix pour, 197 contre et 106 abstentions. Pour l’essentiel,le texte vise à encourager le « retour volontaire » des immigrants illégaux en harmonisant les conditions de retour et en établissant certaines garanties. Il établit ainsi une durée de rétention à ne pas dépasser, et introduit une interdiction de retour dans l’UE pour les personnes expulsées. Le traitement des étrangers en situation irrégulière devra ainsi répondre à des normes minimales communes. La directive interdira aux Etats d’appliquer des normes moins favorables aux immigrants illégaux – tout en leur laissant la liberté de maintenir ou d’adopter des normes plus favorables. La directive ne s’applique que lorsqu’une décision de retour a été prise, et laisse à chaque Etat membre la responsabilité de régulariser ou non les sans-papiers.
Un point sensible, la durée de rétention : de six mois, extensible de douze mois. Le texte adopté introduit une période de retour volontaire à un délai allant de sept à trente jours. La durée de rétention serait de six mois maximum, mais extensible de douze mois supplémentaires dans certains cas. Un amendement du PSE visait à raccourcir cette période à trois mois extensible de trois mois supplémentaires.
La durée de l’interdiction de réadmission : elle est de cinq ans maximum si la personne est expulsée après l’expiration de la période de « retour volontaire », voire davantage si la personne représente une menace « sérieuse » pour la sécurité publique. Les Etats membres gardent cependant la possibilité lever, annuler ou suspendre cette interdiction.
Intervention du juge : si une personne est placée en rétention suite à une décision administrative, cette décision doit être validée par un juge « dans les plus brefs délais » – la proposition initiale imposait le contrôle juridictionnel dans un délai de 72 heures, contre seulement 48 pour la Commission des Libertés civiles du Parlement. Un amendement du PSE proposant de rétablir le délai de 72 heures a été rejeté.
Les enfants et les familles détenus « en dernier recours » seulement : ceux-ci ne doivent faire l’objet d’aucune mesure coercitive, et ne doivent être détenus qu’en dernier recours. Les mineurs non accompagnés ne peuvent être expulsés que si leur famille, ou une structure d’accueil, les prennent en charge à leur arrivée.
Situations d’urgence : un article inséré par le Conseil prévoit par ailleurs une plus grande flexibilité pour les autorités administratives en cas de « situation d’urgence » : si « un nombre exceptionnellement important » de ressortissants de pays tiers à expulser pose « une charge lourde et imprévue » sur les capacités administratives et judiciaires d’un Etat membre, le contrôle juridictionnel peut être repoussé et les conditions de détentions moins favorables.
Situation du pays d’origine : les Etats membres doivent en outre tenir compte de la situation du pays d’origine, en vertu du principe de non-refoulement (qui stipule qu’aucun Etat ne refoulera de quelque manière que ce soit un réfugié vers un pays où sa vie ou sa liberté peut être menacée). Le Parlement européen décidera désormais quels pays peuvent être considérés comme « sûrs » en codécision avec le Conseil, suite à un récent jugement de la Cour de justice. Mais plus de deux ans après l’adoption d’une telle liste se fait attendre !
L’aide juridique : la directive prévoit une aide juridique gratuite aux immigrants illégaux sans ressources, en accord avec les législations nationales et la directive « procédure » de 2005, qui encadre l’aide fournie aux demandeurs d’asile. Le fonds communautaire pour le retour, mis en place pour la période 2008-2013, pourrait également être utilisé pour financer l’assistance juridique.
Au bout du compte le principe fondamental de la directive n’est-il pas d’encourager le « retour volontaire » ? La directive instaurera une approche en deux étapes : la décision de retour ouvre une période de « retour volontaire », qui peut être suivie d’une « décision d’éloignement », c’est à dire d’expulsion. Si celle-ci est prononcée par l’autorité judiciaire, et s’il est estimé que la personne visée risque de s’y soustraire, celle-ci peut être placée en centre fermé, par décision judiciaire ou administrative. La directive établit une durée maximale de rétention – celle-ci est aujourd’hui illimitée dans certains Etats membres – et définit des standards de conditions de vie à garantir, parmi lesquelles le droit à une assistance médicale et à l’éducation pour les enfants. Si une personne est expulsée après expiration du délai du « retour volontaire », elle peut se voir soumise à une « interdiction de réadmission » pendant laquelle elle ne pourra pénétrer à nouveau sur le territoire de l’Union.
Arguments échangés par les parlementaires européens lors de l’adoption de la Directive
Les groupes en faveur du texte ont insisté sur l’importance d’aller de l’avant sur la politique migratoire européenne, tandis que ceux qui s’y opposaient ont estimé que le rapporteur a trop cédé au Conseil et que le Parlement doit amender le texte. La plupart des orateurs ont appuyé la nécessité d’une directive sur l’immigration clandestine. Si le PPE-DE, l’ADLE et l’UEN ont soutenu le texte de compromis, qu’ils considèrent comme une « étape dans la bonne direction », les socialistes ont demandé des changements visant à renforcer les droits des immigrants, tandis que les Verts et le groupe GUE avaient d’ores et déjà indiqué qu’ils voteront contre la directive.
Position du Conseil exprimée par la présidence slovène. Dragutin Mate, ministre de l’Intérieur de Slovénie, a ouvert le débat au nom de la Présidence en exercice du Conseil, soulignant que la directive « retour » était le premier acte législatif du Conseil et du Parlement relatif à l’immigration. Il a rappelé que seuls 10 Etats membres prévoient une durée de rétention inférieure ou égale à 6 mois. « Tous les autres pays vont devoir s’adapter », a-t-il ajouté. Selon lui, il s’agit là d’un progrès considérable, « on harmonise les normes ». En effet, auparavant, chaque pays avait sa propre législation. Toutefois, la plus grande difficulté apparue lors des négociations est la question de l’assistance juridique, d’autant plus que les Etats membres ont des expériences différentes selon qu’ils se trouvent proches ou éloignés des flux migratoires. Concernant la situation des groupes vulnérables et des enfants, le ministre a accueilli favorablement la directive, qui « prévoit maintenant des droits qui vont plus loin que ce qui existe actuellement. C’est un grand pas en avant ».
Finalement, il s’est dit heureux du compromis, qui « n’a pas été facile à réaliser au Conseil ». Un rejet du texte, a-t-il affirmé, aurait des conséquences sur d’autres directives, telles que la directive « blue card ». « Adoptez le compromis », a-t-il conclu.
Position de la Commission : Le Commissaire européen Jacques Barrot a affirmé que « la Commission préconise une approche intégrée de l’immigration », avec consolidation des canaux d’immigration régulière, de même que des règles communes en matière d’immigration illégale. Selon lui, « l’inaction face à l’immigration irrégulière provoquerait un cercle vicieux, en compliquant l’intégration de ceux qui sont réguliers ». Le Commissaire a également affirmé que l’adoption de la directive permettra un contrôle communautaire, réduira les zones d’ombres juridiques et permettra de mieux combattre l’exploitation des enfants.
Enfin, il a affirmé que la Commission, chargée de surveiller la mise en œuvre de la directive, fera en sorte que les principes fondamentaux de la Convention européenne des Droits de l’homme et de la Déclaration des Nations Unies sur les Droits de l’homme soient pleinement respectés. De même, la Commission sera attentive à ce que tous les Etats membres restent vigilants sur les droits de l’enfant. Notons au passage que la Charte des droits fondamentaux qui au moment du vote n’avait pas encore un caractère contraignant acquis depuis avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, n’a pas été mise en avant dans l’argumentaire du commissaire.
Le Rapporteur Manfed Weber : il a quant à lui rappelé que la commission des Libertés a voté en faveur du compromis à une écrasante majorité. « Il ne s’agit pas d’asile, mais bien d’immigration », a-t-il souligné, ajoutant que cette législation permettrait de « mettre fin à l’esclavage en Europe ».
La directive comprend la protection des enfants et des mineurs non-accompagnés, l’accès à la santé et aux systèmes d’éducation, de même que le recours à la détention uniquement lorsqu’elle est nécessaire. « Toutes les lignes directrices du Conseil de l’Europe figurent dans la directive. Dès lors, pourquoi critique-t-on cette directive « retour »? » a-t-il demandé. « Et pourquoi toutes ces critiques? », de la part des ONG notamment? En conclusion, Manfred Weber a déclaré vouloir voir se développer « une Europe forte et humanitaire ».
Positions des Groupes politiques
-. Agustin Diaz de Mera Garcia Consuegra (ES), au nom du PPE-DE, s’est dit favorable à la directive, « pas décisif vers une politique commune en matière d’immigration ». Le texte, a-t-il affirmé, « garantit les droits fondamentaux, donne aux immigrants la possibilité de faire appel … De plus, le retour forcé est seulement utilisé en dernier recours. »
-. « Nous construisons une Europe qui se referme sur elle-même alors que pour essayer de combattre l’immigration clandestine, nous devrions mettre en place des outils qui permettent l’arrivée légale des migrants » a déclaré Martine Roure (FR) au nom du groupe PSE. Son groupe n’accepte pas le compromis de la Présidence et du rapporteur, « non pas parce que nous nous opposons à toute politique européenne de retour, mais parce que le résultat nous paraît très insuffisant en terme de protection des droits fondamentaux ». Le PSE est en faveur d’une directive sur les retours « parce que nous avons vu trop d’horreurs lors de nos visites des camps de rétention mais nous ne voulons pas d’une directive à tout prix ». Elle a déploré que les droits conférés par ce texte, comme l’accès à l’éducation pour les mineurs ou l’accès à une aide juridique, n’aient pas vraiment de caractère obligatoire. Citant plusieurs exemples, elle a estimé que la directive « ne permettra pas l’amélioration de la rétention dans l’Union Européenne ». C’est pourquoi le groupe socialiste a déposé un nombre limité d’amendements « visant à établir le volet humain à ce texte ».
-. Pour le groupe ADLE, Jeanine Hennis-Plasschaert (NL), a estimé que le compromis, sans être parfait, représente un pas dans la bonne direction. Elle a fait valoir que le paquet de compromis permet aux États membres de maintenir des normes plus favorables s’ils en possèdent déjà. La directive ne pourra pas être utilisée en vue d’appliquer des normes inférieures. « Mais voulons-nous une directive ou pas? », s’est-t-elle interrogée. De nombreux États membres « seraient heureux d’enterrer cette directive » faute d’accord, ce qui reviendrait à soutenir l’absence de législation européenne actuelle. Ce paquet, qui fait partie d’un ensemble global sur les migrations permettra de disposer de procédures d’infraction, de rapports de la Commission et d’un contrôle du Parlement européen. « Il est grand temps de prendre notre responsabilité », a-t-elle conclu.
-. Jean LAMBERT (UK), au nom du groupe des Verts / ALE, a estimé que son groupe ne pouvait accepter le texte négocié. « Le texte ne satisfait tout simplement pas aux normes qui ont été énoncées au départ », a-t-elle expliqué. Concernant la durée de la détention, la députée a fait part de ses préoccupations quant aux effets des longues périodes de détention sur la santé mentale des personnes. La vie familiale risque également d’être menacée. Elle s’est également inquiétée de la poignée de main entre le Premier Ministre Berlusconi et le Colonel Kadhafi.
-. Pour le groupe UEN, Andrzej Tomasz Zapalowski (PL) a apporté son soutien à la directive: « Nous devons lutter contre ce qui porte atteinte à l’identité de notre continent en termes de culture et de valeurs familiales ».
-. « Cette directive est une honte, une insulte à la civilisation européenne », s’est exclamé Giusto Catania (GUE, IT). « Détenus 18 mois sans avoir commis un crime et dans des conditions humiliantes dégradantes, c’est ce que la commission parlementaire a pu constater dans divers centres de détention », a t-il ajouté. Selon le député, cette directive est inhumaine. Elle conduira à une expulsion massive de migrants et de mineurs non accompagnés. Il a fustigé la dictature du Conseil. « Des dizaines de milliers de personnes meurent en mer et, avec cette directive, nous devenons complices de ce crime intolérable, nous allons faire de la mer Méditerranée un cimetière », a-t-il conclu.
-.Selon Hélène Goudin (SV), qui s’exprimait pour le groupe IND/DEM, l’UE est en train de devenir une Europe forteresse. « Si toutes les portes sont fermées, beaucoup de gens vont chercher à entrer par la porte arrière ». L’interdiction de retour amènera une augmentation de l’immigration clandestine. « Il y aura davantage de traite d’êtres humains. Et de conclure : « de nombreuses organisations des droits de l’homme ont critiqué ce projet. Nous devons écouter ces avertissements » « Cette directive n’a pas de valeur ajoutée, il nous faut désormais une approche solide » a-t-elle poursuivi.
-. Il y a un manque total de coordination de la lutte contre les millions de clandestins en Europe. Cette directive n’est pas vraiment ‘une directive retour’. Je voudrais qu’elle le soit, mais ce n’est pas le cas », a déploré Frank Vanhecke (BE), pour les Non Inscrits.
Autres interventions
-.Gérard Deprez (ALDE, BE), en tant que Président de la commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures, a affirmé que le débat d’aujourd’hui portait sur un « problème très sensible, susceptible d’avoir des conséquences fondamentales sur les conditions d’existence de gens qui cherchent, même illégalement, à venir en Europe pour trouver un avenir que leur pays ne peut pas leur offrir ». S’adressant à Giusto Catania, il a affirmé qu’il est « injuste de parler d’une Europe forteresse ». Selon lui, si le flux d’immigrants qui entrent légalement sur le territoire de l’UE continue de la sorte, « dans trente ans (…) entre 45 et 60 millions de personnes entreront légalement sur le territoire de l’UE ». Cette directive, même si elle a des insuffisances, n’est pas un règlement. « Il s’agit pratiquement d’une directive cadre qui laisse à chacun des pays une marge de manœuvre, à l’exception des standards minimaux qu’elle fixe ». De plus, il est prévu que la Commission fasse rapport devant le PE tous les trois ans, a-t-il rappelé. Dire que la détention est une règle imposée aux Etats membres est une contrevérité, a-t-il insisté. La détention, a-t-il expliqué, est en effet prévue dans des cas définis et est soumise à un contrôle juridictionnel très strict. Enfin, s’adressant au rapporteur, il a confirmé qu’il voterait pour la directive. Toutefois, il a demandé au PPE « de ne pas essayer de régler, par la voie de manœuvres de procédure, des problèmes qui par essence sont politiques et qui peuvent diviser notre Assemblée ».
Hélène Flautre (Verts/ALE) a quant à elle, appelé ses collègues à rejeter « ce qui n’est finalement qu’une extension des politiques répressives et à courte vue des Etats membres ». Selon elle, il est inacceptable que des mineurs non accompagnés puissent être enfermés et expulsés dans des pays où ils n’ont ni famille, ni lien, ni représentant légal. « C’est absolument une violation du respect, en toutes circonstances, de l’intérêt supérieur de l’enfant », a-t-elle ajouté. Elle a également dénoncé l’enfermement des migrants, « privation abusive de liberté, qualifiée comme telle par la jurisprudence de la Cour européenne ».
Le député belge Pierre Jonckheer (Verts/ALE) s’est dit « attaché à la vieille idée européenne d’une harmonisation par le haut ». D’où ses interrogations: « pourquoi un refus d’alignement sur des normes plus protectrices pour les immigrants? ». Il a également émis le souhait qu’un fonds européen soit développé pour aider les pays dans des situations financières difficiles, et a appelé les députés à voter pour les amendements qui définissent la façon dont les mineurs étrangers non-accompagnés doivent être accompagnés.
Pour Patrick Gaubert (PPE-DE, FR), ce texte offre des garanties de retour dans un plus grand respect des droits. Ce texte a été qualifié de « directive de la honte, à tort, car il apporte de nouvelles garanties ». « Il s’agit d’une avancée par rapport à ce qui existe aujourd’hui, où chaque Etat membre fait ce qu’il veut et certains, de manière inacceptable », a-t-il conclu.
Pour Pierre Pribetich (PSE, FR) ce texte est « inacceptable en l’état ». »Inacceptable car il laisse les mineurs sans accès à l’éducation (…), inacceptable car les normes sont tirées vers le bas (…), inacceptable en matière de droits de l’homme, de couverture juridique », a-t-il ajouté. « Comment l’Europe des lumières peut-elle accepter une telle directive? », a-t-il conclu
« Cette immigration planétaire a une cause planétaire », a déclaré Jean-Claude Martinez du Front National (NI, FR). « Il s’agit du stade suprême de la logique capitaliste », a-t-il ajouté. Pour résoudre l’immigration, l’alimentation, l’instruction, il faut « règlementer les parties communes de la copropriété planétaire », a-t-il conclu.
Texte de la Directive « retour » (FR) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:FR:PDF (EN) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:EN:PDF