Méthode intergouvernementale ou méthode communautaire : une querelle sans intérêt ?

Un réel enjeu, préserver l’égalité entre chaque Etat membre devant les traités et préserver le principe fondateur de coopération loyale entre ces mêmes Etats. Préserver la cohérence dans la continuité

A la question posée on peut être légitimement tenté de répondre par l’affirmative, notamment en raison de l’intensité des problèmes auxquels l’Europe doit faire face en urgence : la gouvernance économique, la stratégie de développement économique et social pour la décennie future, la politique énergétique, le réchauffement climatique, la compétitivité européenne, le printemps arabe, et… mille autres sujets. Ce ne serait qu’une querelle théologique de plus à laquelle  l’Europe nous confronte bien malgré nous. La querelle ardente (et sans précédent) de ces derniers mois avec le Parlement européen sur un sujet aussi important que la gouvernance économique n’en rehausserait  pas pour autant son intérêt ?

Détrompons nous, il s’agit d’une dispute majeure aux enjeux considérables : l’ambition, l’efficacité, la cohérence, la transparence, la démocratie.

Le président  du Conseil européen H. Van Rompuy en avait débattu lors de son intervention à l’institut de Sciences Politiques de Paris, le 20 septembre 2010. Selon lui, la participation des Etats donne le fondement aux intérêts partagés. La participation des Etats a toujours coexisté dans la méthode communautaire. La Chancelière A. Merkel a remis le débat sur le devant de la scène lors du discours d’ouverture de l’année académique au Collège d’Europe de Bruges, le 2 novembre 2010 dans le prolongement  du jugement rendu par la Cour constitutionnelle allemande, le 30 juin 2009.  

Prenons y garde : la tentation est grande et par ignorance, précipitation ou distraction, nous risquons de faire un mauvais choix. Se prononcer pour l’une ou l’autre méthode n’est pas un article de foi, certes, mais des éléments très rationnels nous invitent à y regarder d’un peu plus prés. Il ne s’agit pas d’une querelle indépassable mais la recherche d’un nouveau  « Discours de la méthode » et c’est ce que fait l’association Notre Europe en tentant d’éclairer le débat par la publication d’un Bref de Paolo Ponzano (1) . Dans ce « Bref », l’essentiel a été dit et bien dit. Reportons nous à sa lecture, mais il convient d’ajouter à sa démonstration quelques points supplémentaires.

Que nous dit Paolo Ponzano ?

Le choix ne serait plus selon van Rompuy et Angela Merkel entre la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale, mais bien au profit d’une nouvelle méthode, à savoir la « méthode de l’Union » qui serait le résultat  du fait que dans la plupart des cas, le choix ne se pose pas entre la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale, mais bien entre une position coordonnée de l’Europe ou pas de position du tout. Autrement dit  une position coordonnée de l’Europe n’est pas nécessairement le résultat de l’application de la méthode communautaire. Cette position commune est parfois aussi le fruit de la méthode intergouvernementale. Mais l’’essentiel, font-ils valoir, est d’avoir sur les sujets importants une position commune.

A première vue,  c’est le bon sens qui semble l’emporter, qui donc aurait l’outrecuidance de s’opposer à une telle démarche. Cependant  une telle approche ignore les différences  profondes des deux méthodes et  ignore le fait qu’elle s’appliquerait indifféremment à tous les domaines relevant ou non de la compétence exclusive ou non de l’Union européenne. Pire encore elle ignore les cas ou une  action souhaitées enjamberait ce qui relèverait de la compétence exclusive de l’union  ou n’en relèverait pas et ainsi la méthode intergouvernementale contaminerait, au point de la phagocyter,  la méthode communautaire. Est-ce si grave. Oui, si l’on veut bien prendre en considération la nature profonde de chacune des méthodes et la qualité des résultats qui seraient à l’arrivée.

Paolo Ponzano  nous rappelle cette différence  profonde entre deux méthodes qui ne produiraient pas indifféremment les mêmes résultats, le choix initial relevant de l’opportunité du moment, du confort supposé.

La méthode communautaire « pure » correspond à un système où la Commission – institution représentative de l’intérêt général européen – détient le monopole de l’initiative législative (à savoir la capacité de proposer les actes législatifs), alors que le Conseil – institution composée des représentants des gouvernements des États membres – et le Parlement européen – institution représentative des peuples européens – adoptent en codécision les lois européennes. Par ailleurs, le Conseil vote en règle générale à la majorité qualifiée, l’unanimité étant nécessaire pour amender la proposition de la Commission. En revanche, la méthode intergouvernementale vise un processus de décision dans lequel les États membres négocient entre eux et souverainement une position commune sur les différents dossiers, sans aucune obligation de cohérence ni de transparence. Par ailleurs, les États décident par consensus unanime et sans l’implication du Parlement européen, ce qui aboutit en règle générale à rechercher le plus petit dénominateur commun entre les positions respectives des États membres.

« La méthode communautaire confie à la Commission européenne le soin d’identifier, après avoir analysé les positions nationales et après avoir consulté toutes les parties intéressées, l’intérêt général européen, qui n’équivaut pas nécessairement à la somme des intérêts nationaux des États membres. Par conséquent, la Commission n’est pas obligée de rechercher le plus petit dénominateur commun entre les positions ou les législations nationales (…) La méthode intergouvernementale est bien différente: les propositions de solution à un problème déterminé émanent des États membres individuellement ou bien d’un organe administratif qui, étant au courant des positions nationales, cherche à identifier le dénominateur commun qui permettra aux États membres de parvenir plus facilement à un consensus unanime.  Il n’y a donc pas la recherche préalable d’un intérêt général qui soit différent de la somme des intérêts des États qui participent à la négociation. D’autre part, la nécessité de réunir le consensus unanime des États membres donne forcément aux « grands » pays un poids prépondérant dans la négociation, alors que dans la procédure de décision majoritaire tous les États sont placés sur un pied d’égalité (avec leur poids démographique différent) et peuvent être minorisés à tour de rôle s’ils ne consentent pas aux concessions nécessaires pour aboutir à un accord unanime ». Il faut ajouter à tout cela le fait que le Parlement européen est dans  l’impossibilité d’exercer une influence réelle dans la méthode intergouvernementale ce qui a pour conséquence de réduire, en règle générale et l’histoire en fourni bien des exemples, le niveau d’ambition de la solution retenue par les États membres.

Conclusion : « la position coordonnée de l’Union » pour  reprendre la nouvelle terminologie mise en avant en avant par Van Rompuy et Angela Merkel, même enrobée d’habiletés rhétoriques n’est rien d’autres que la méthode intergouvernementale à peine déguisé sous un nom nouveau qui peut avoir des mérites, mais momentanément et dans des usages limités pour ne pas dire encadrés. La méthode communautaire doit être préservée là où l’Union européenne est compétente pour agir : il s’agit d’éloigner tout risque d’entrer en conflit avec des compétences déjà attribuées, la continuité, la cohérence doivent être préservées, il s’agit aussi de préserver l’efficacité et l’ambition : les bonnes intentions intergouvernementales échouent dès qu’elles rencontrent les premières manifestations de conflits d’intérêt ou bien elles restent condamnées à terme, car fondées sur les intérêts du moment et des intérêts prédominants de quelques uns et c’est la logique du constat de Van Rompuy pour qui mieux vaudrait un accord à quelques uns que pas d’accord du tout. Dans ce dernier cas faisons observer qu’une coopération renforcée pourrait contourner l’obstacle et la coopération renforcée continue à relever de la méthode communautaire. Nul n’est mieux placé que la Commission pour identifier l’intérêt général de l’Union et sa recherche est dérangeant, il faut l’admettre car elle met en cause les rentes de situation, les habitudes. Cette recherche est impossible s’il n’existe pas un organe politique fort et indépendant, aussi fort qu’indépendant, mais adossé à la légitimité démocratique que lui apporte le Parlement européen.

Le traité de Lisbonne favorise clairement la méthode communautaire qui ne fait que refléter une tendance ancienne, la tentation de recourir à la méthode intergouvernementale pour renforcer la gouvernance économique peut susciter des craintes qui dans le passé  se sont révélées vaines à l’épreuve du temps. L’expérience du passé a montré qu’il y a effectivement des moments où les Etats ne sont pas en mesure de progresser sur la voie de la méthode communautaire et l’on a préféré commencer à agir en commun par des voies autres que celles de la méthode communautaire avant d’y revenir, exemple l’espace Schengen  ou la construction de l’espace de liberté, de sécurité et de justice . Bien des partisans historiques de la méthode communautaire seraient surpris que la méthode communautaire  ait survécu à tant de transferts de souveraineté en direction de la méthode communautaire. Il ne faut donc pas exagérer et parler de « retour de l’intergouvernemental » qui historiquement n’a jamais été aussi faible en proportion du nombre sans cesse grandissant des réalisations. La réalité d’aujourd’hui reste marquée par bien plus d’approche communautaire qu’il y a encore quelques années.

Cependant la vigilance s’impose et s’impose notamment de veiller à ce que des initiatives intergouvernementale ne remettent en cause l’acquis, modifie l’exercice des compétences des institutions de l’Union telles qu’elles sont définies par les traitées. Les principes fondamentaux sur lesquels le projet européen est fondé doivent être respectés : il faut agir dans le respect du principe d’égalité de tous les Etats membres devant les traités, l’approche choisie doit renforcer la solidarité et la cohésion au sein de l’Union européenne.

Un dernier clin d’œil en direction de Van Rompuy  pour qui mieux vaut l’intergouvernemental que rien, que n’a-t-il songé aux cas où la Commission conserve son rôle fondamental (et elle l’a exercé )lorsque le Conseil est muet. Ce vide qui à juste titre lui fait horreur, ce n’est pas la méthode communautaire qui en est à l’origine. A cet égard , nous n’avons à ce jour aucun exemple ou l’alternative était entre « rien » ou « l’intergouvernemental ». Par contre existe des cas où face au silence du Conseil, à son immobilisme, la Commission a su prendre ses responsabilités pour sortir l’Union européenne du marasme qui la menaçait.

   (1), Conseiller spécial du Vice-Président Maros Sefcovic et Senior Fellow auprès de l’institut universitaire européen de Florence . Ce n’est pas un théoricien abstrait : pendant quarante ans au sein du secrétariat général de la Commission européenne il a été un observateur lucide, réaliste et un praticien avisé, au jour le jour, des relations entre Commission et Conseil.

Méthode intergouvernementale ou méthode communautaire : une querelle sans intérêt ? http://www.notre-europe.eu/uploads/tx_publication/Bref23-PPonzano.pdf