La Commission européenne a décidé (25 juillet) que l’Italie et la France n’avaient pas enfreint les règles de l’UE en adoptant leurs propres mesures pour gérer l’afflux d’immigrés en provenance de Tunisie cette année. Elle a toutefois affirmé que les deux pays n’avaient pas respecté l’« esprit » de l’accord de Schengen. Un rappel utile qui vaut pour toutes les actions entreprises par l’Union européenne : « Mais Schengen est fait de solidarité et de confiance mutuelle. C’est son esprit ».
Dans un communiqué écrit, la Commissaire aux affaires intérieures, Cecilia Malmström, a affirmé que les deux pays n’avaient pas enfreint les accords de Schengen lorsque l’Italie avait émis des documents de voyage pour des immigrants et que la France avait introduit des contrôles à ses frontières. « Officiellement, les initiatives prises par les autorités françaises et italiennes étaient en conformité avec les lois européennes. Toutefois, je regrette que l’esprit des accords de Schengen n’aient pas été pleinement respecté », a déclaré Cecilia Malmström.
Le ton de cette annonce diffère de celui utilisé pour le Danemark dans le communiqué préliminaire très critique de la part des services de la commissaire, publié après une visite au Danemark. Ce voyage avait pour but d’évaluer si l’introduction de contrôles aux frontières nationales par Copenhague constituait une infraction aux les règles de l’UE. Les initiatives prises par l’Italie en ce qui concerne la délivrance de permis de séjour et de documents de voyage à des immigrants nord-africains présents de manière irrégulière sur son territoire n’enfreignaient pas le droit européen, selon la Commission. Elle ajoute que les experts ont également confirmé que les contrôles de police effectués par les autorités françaises restaient dans le cadre du Code frontières Schengen.
Dans ce qu’on peut considérer comme une remarque quelque peu plus critique concernant l’Italie, la Commission estime qu’il y a de la « marge » dans l’application de l’approche européenne s’agissant de la délivrance de documents aux immigrants illégaux. « Le mieux est une approche plus communautaire », explique l’exécutif européen. Michele Cercone, porte-parole de Cecilia Malmström, a expliqué que l’« approche communautaire » signifierait d’impliquer la Commission européenne dans le processus de prise de décision concernant Schengen, alors que cela se fait actuellement au niveau intergouvernemental. La Commission devrait dévoiler des propositions visant à mettre à jour les règles actuelles de l’espace Schengen et à clarifier les conditions dans lesquelles les gouvernements nationaux peuvent réinstaurer des contrôles aux frontières en septembre.
Le ton du communiqué de Mme Malmström contraste avec les critiques exprimées à travers l’Europe au sujet de la gestion du problème des boat people venus d’Afrique. Dans un document d’orientation intitulé « A Race Against Solidarity » (en français : « Une course contre la solidarité »), le Centre for European Policy Studies (CEPS) a qualifié cette controverse de « course scandaleuse vers le bas ». De la même manière, les décideurs politiques rassemblés à Florence en mai dernier pour célébrer le 61e anniversaire de la Déclaration Schuman ont cité des exemples tels que le manque de solidarité dans la crise de la zone euro et la gestion du problème des boat people pour établir que l’UE avait atteint son « point le plus bas de l’Histoire ».
Concernant le Danemark le ton est nettement plus tranchant : selon le « communiqué préliminaire » de la Commission, des experts européens ont rencontré les autorités danoises compétentes à Copenhague et se sont rendus aux frontières dano-allemande et dano-suédoise le 14 juillet. Cette visite a été motivée par la décision du gouvernement danois de réintroduire des contrôles douaniers à ses ports et aéroports, ainsi que le long de son unique frontière avec l’Allemagne et sur le pont qui relie le pays à Suède (cf. infra le bref rappel historique).
« Lors d’une première évaluation, les experts ont rapporté qu’ils n’avaient pas pu obtenir d’arguments suffisants de la part du Danemark pour justifier l’intensification des contrôles aux frontières nationales », déclare la Commission. Les experts ont notamment estimé que l’évaluation des risques justifiant les contrôles n’avait pas été suffisamment étayée et que les douaniers n’avaient pas reçu d’instructions claires sur les procédures de contrôle. « Il semblerait également qu’il n’y ait pas de mécanisme de rapport structuré sur le nombre de contrôles et les résultats de l’intensification des contrôles aux frontières », poursuit le document.
Cecilia Malmström, commissaire aux affaires intérieures, qui coordonne le travail des services concernés de la Commission européenne, a exprimé son inquiétude par rapport à cette situation. « Malheureusement, la mission ne nous a pas permis d’obtenir des réponses adéquates à nos questions. Des inquiétudes persistent quant à la compatibilité du renforcement des mesures de contrôle internes et les libertés offertes par le traité européen, y compris l’acquis de Schengen », a-t-elle dit. Cecilia Malmström a affirmé que ses services avaient déjà envoyé une lettre aux autorités danoises pour obtenir des clarifications, et que des visites supplémentaires étaient exclues.
« La Commission n’hésitera pas à utiliser tous les outils à sa disposition pour garantir la libre circulation des biens, des services et des personnes et le respect total de la législation européenne », a ajouté la commissaire.
Bref rappel historique : le Danemark prendra les rênes de la présidence tournante de l’UE à partir du 1er janvier 2012. Le gouvernement de centre-droit du Danemark a décidé de réintroduire des contrôles aux frontières le 11 mai à ses ports et aéroports, ainsi que le long de son unique frontière avec l’Allemagne et sur le pont qui relie le pays à la Suède. D’emblée le président de la Commission, José Manuel Barroso, a adopté un ton ferme et s’est entretenu avec le premier ministre danois.
La Commission européenne a demandé des informations supplémentaires et affirmé qu’elle n’accepterait pas de retour en arrière dans la convention de Schengen. Le 12 mai s’est tenue une réunion des ministres européens de l’intérieur, lors de laquelle le Danemark a expliqué que les mesures proposées concernaient le renforcement des contrôles douaniers pour lutter contre les activités criminelles des gangs organisés. Le pays a également promis de continuer à respecter les conditions de la convention de Schengen.
Ce cafouillage et ce qui apparait comme un « deux poids, deux mesures » sont liés assez largement à l’attente des propositions concernant Schengen annoncées pour l’automne. L’Europe a besoin , rapidement, de règles simples et claires non susceptibles d’être interprétées selon l’humeur du moment, c’est-à-dire selon le contexte politique intérieur du pays visé. Claires ces règles doivent aussi être d’une grande simplicité pour qu’on n’entre plus dans un véritable casse-tête juridique chaque fois qu’un problème juridique surgit. Mais dira-t-on il n’y a pas d’accord possible, s’il n’y a pas une bonne dose d’ambiguïté !
Rappelons la position déjà ancienne de la Commission :à la demande de la France et de l’Italie, Cecilia Malmström a proposé début mai une plus grande latitude pour rétablir temporairement les contrôles aux frontières nationales en cas de pression migratoire forte et inattendue ou de défaillance d’un Etat dont les confins sont les frontières extérieures de l’UE. La Commission doit présenter en septembre des critères pour encadrer ce genre d’initiative et la rendre légitime. Depuis cette annonce, Cecilia Malmström comme son porte-parole n’ont cessé de répéter. Ceci peut être mieux fait à la faveur d’une approche plus communautaire. (…) Nous avons besoin de solutions pour un Schengen qui soit basé sur le droit communautaire et pas seulement sur des évaluations faites par les pays de l’UE (…) Nous voulons que la Commission ait un rôle plus important en matière de gouvernance de Schengen, dans les phases d’évaluation et de monitoring ». Le porte-parole a précisé que la Commission souhaite avec sa proposition avoir une interprétation plus univoque des règles et « avoir un système d’évaluation et de surveillance basé sur l’approche communautaire et pas sur les interprétations de l’un ou l’autre pays ». La Commission est bien décidée à apporter les améliorations nécessaires pour que Schengen fonctionne mieux. « Pour le moment, le contrôle de l’application des règles de Schengen est fait par les pays de l’UE. A l’avenir nous souhaitons que la Commission prenne pleinement part à cette évaluation » a résumé le porte-parole pour constater in fine que sur le terrain, « la situation en France et en Italie semble s’être beaucoup amélioré ces derniers mois ».
Rappelons la résolution du Parlement européen du 7 juillet dernier, très voisin voire identique à l’approche poursuivie par la Commission (cf. Nea Say n° 111)
Dans sa résolution adoptée à une large majorité, le Parlement européen s’est opposé fermement à la réintroduction de contrôles aux frontières dans l’espace Schengen. L’afflux de migrants et de demandeurs d’asile aux frontières extérieures ne peut justifier leur réintroduction, affirme le Parlement. Le Parlement européen déplore vivement le fait que plusieurs États membres tentent de réintroduire des contrôles aux frontières et réaffirme sa « totale opposition à tout nouveau mécanisme de Schengen poursuivant d’autres objectifs que la promotion de la liberté de circulation et le renforcement de la gouvernance européenne de l’espace Schengen ». Le Parlement souligne que le code frontières Schengen actuel prévoit la possibilité de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures « uniquement en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure ».
Il appelle la Commission à présenter une initiative visant à définir « l’application stricte » de ces articles par les États membres, insistant sur le fait que toute nouvelle dérogation aux dispositions actuelles, comme toute nouvelle raison invoquée pour réintroduire des contrôles aux frontières, « ne jouera certainement pas en faveur du renforcement du système Schengen ».
Selon les députés, les problèmes rencontrés récemment concernant Schengen « découlent de la réticence à mettre en œuvre la politique européenne dans d’autres domaines », en particulier celui d’un régime européen commun de l’asile et de la migration, et il est nécessaire d’accomplir des progrès dans ces domaines (le délai pour la mise en place d’un régime européen commun en matière d’asile a été fixé à 2012).
Un mécanisme d’évaluation européen s’impose pour Schengen : conformément au système actuel, la décision de réintroduire des contrôles aux frontières est prise unilatéralement par les États membres. Les députés souhaitent que le nouveau mécanisme d’évaluation Schengen devienne un système européen. « Le nouveau système d’évaluation Schengen devrait être davantage communautaire, se baser sur une approche européenne, et impliquer les institutions européennes, contrairement à un système purement intergouvernemental », a déclaré Carlos Coelho (PPE, PT), auteur du rapport relatif à un tel mécanisme.
Le nouveau mécanisme d’évaluation Schengen, actuellement en cours de discussion au Parlement, constituera une partie de la réponse à ces préoccupations, dans la mesure où il « garantira une surveillance efficace de toute tentative d’introduire des contrôles frontaliers illégaux aux frontières intérieures et renforcera la confiance mutuelle ». Les députés précisent également que l’efficacité de ce système d’évaluation tient dans la possibilité d’appliquer des sanctions lorsque les déficiences persistent et qu’elles risquent de mettre en péril la sécurité globale de l’espace Schengen.
Comme la commissaire Cecilia Malmström, le Parlement européen met l’accent sur la solidarité : le soutien accordé aux États membres afin de garantir le respect de l’acquis de Schengen en cas de pression exceptionnelle aux frontières extérieures pourra être sollicité et mis en œuvre grâce au nouveau mécanisme d’évaluation Schengen. La création de l’espace Schengen a défini une frontière extérieure commune, « dont la gestion relève de la responsabilité conjointe de l’Union » en vertu des traités, insistent les députés. Toutefois, l’Union européenne n’a pas encore entièrement respecté cette obligation. Le Parlement souligne avec force la nécessité d’une plus grande solidarité envers les États membres pour les aider à faire face à ces situations extraordinaires.
-. CEPS : a Race against Solidarity, the Schengen Regime and the Franco-Italian Affair (April 2011) http://www.ceps.eu/book/race-against-solidarity-schengen-regime-and-franco-italian-affair
-. Déclaration de la commissaire Cecilia Malmström http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/538&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr
-. Résolution non législative du Parlement européen sur l’espace Schengen du 7 juillet (FR) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0336+0+DOC+XML+V0//FR