La politique européenne de l’asile: un état des lieux

L’asile est octroyée aux personnes qui fuient la persécution ou les menaces graves dans leur propre pays et ont donc besoin d’une protection internationale. L’asile est un droit fondamental, l’octroi est une obligation internationale, d’abord reconnue dans la Convention de Genève de 1951 sur la protection des réfugiés. Dans l’Union Européenne, où il n’y a pas de frontières intérieures et où les pays partagent les mêmes valeurs fondamentales, les États doivent travailler ensemble pour trouver des solutions communes qui garantissent un niveau élevé de protection des réfugiés. Les procédures doivent en même temps être équitables et efficaces dans toute l’UE et imperméables aux abus, abus qui peuvent prendre par exemple la forme de multiples demandes d’asile soumises par la même personne dans plusieurs Etats Membres de l’Union dans le seul but de prolonger son séjour dans les Etats Membres en question. Ce phénomène est connu sous le nom de « shopping des demandeurs d’asile » .C’est dans cet état d’esprit que les pays de l’UE se sont engagés à établir un régime d’asile européen commun, Common European Asylum System CEAS, d’ici 2012.

Entre 1999 et 2005, plusieurs mesures législatives visant à harmoniser les normes minimales communes d’asile ont été adoptées, les quatre plus importantes étant:

– La directive sur les conditions d’accueil des demandeurs d’asile,

– La directive sur les qualifications pour devenir un réfugié ou un bénéficiaire du statut conféré par la protection subsidiaire,

– La directive sur les procédures d’asile,

– Le règlement «Dublin», qui détermine quel est l’ État de l’Union Européenne responsable de l’examen d’une demande d’asile,

A cela ont ajouter le système établissant «EURODAC», un système mis en place pour l’application effective du règlement «Dublin».

Cette série d’instruments a constitué la «première phase » vers la création du système d’asile européen commun. Malgré l’existence de ces instruments, des obstacles empêchant d’aboutir à un véritable système commun demeurent. Par exemple, les décisions d’octroi de l’asile varient considérablement d’un Etat Membre à l’autre, et souvent les demandeurs d’asile se concentrent dans un groupe limité d’Etats Membres, ceux ayant des taux de reconnaissance et des prestations sociales plus élevés (une dizaine environ).

Cela a conduit à une «seconde phase» dans l’élaboration d’un système commun, qui est en cours et qui devrait se terminer dans quelques mois. En effet, le délai original de fin 2012 n’a pas pu être atteint. Le but de cette phase supplémentaire est celui d’éliminer les derniers obstacles en réformant la législation européenne existante, même si de nouveaux instruments ont été créés, tels que le Programme de Réinstallation et le European Asylum Support Office (EASO).

Directive sur les conditions d’accueil des demandeurs d’asile : l’actuelle directive de 2003 établit des normes communes pour la réception et le traitement des demandeurs d’asile. Il s’agit de l’accès aux informations, de la liberté de mouvement, de la santé, du logement, de l’éducation des mineurs et de l’accès au marché du travail. Elle contient des dispositions spécifiques sur les personnes vulnérables, telles que les mineurs non accompagnés, les personnes handicapées, les femmes enceintes et les victimes de la torture.

La nouvelle version de la directive vise à augmenter le niveau de protection des demandeurs dasile, ce qui a déterminé l’introduction de la clause des «sérieuses raisons» (clear grounds) pour la détention des demandeurs d’asile.

De plus, en règle générale, la détention doit avoir lieu dans des centres de détention spécialisés, et non pas dans des prisons. Les demandeurs d’asile détenus doivent être informés de leurs droits et obligations et les mineurs non accompagnés peuvent être détenus que «dans des circonstances exceptionnelles » dans des centres adaptés à leurs besoins. Les États Membres doivent évaluer «dans un délai raisonnable», après qu’une demande ait été déposée, si un demandeur d’asile nécessite une attention particulière, comme l’aide médicale ou psychologique, et les pays de l’UE doivent veiller à ce que ces besoins spéciaux soient correctement traités.

L’accord permet également de réduire de 12 à 9 mois, la date limite pour les demandeurs d’asile d’accéder aux marchés nationaux du travail après le dépôt de leur demande.

Où en sommes-nous? Attente du vote à la Commission LIBE puis en la séance plénière du PE.

Directive sur les qualifications pour devenir un réfugié ou un bénéficiaire du statut conféré par la protection subsidiaire.

Cette directive de 2004, traite les conditions qui doivent être remplies pour qu’une personne puisse bénéficier du «statut de réfugié» ou du «statut de protection subsidiaire». L’un des objectifs de la proposition de refonte, déposée en 2009, est d’éliminer les différences entre les deux statuts en matière d’accès au marché du travail, de formation professionnelle, d’éducation et de santé. Elle approche les droits accordés aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et établit un statut uniforme unique pour eux. Aligner les droits des deux catégories devrait simplifier les procédures et réduire les coûts administratifs ainsi qu’assurer le plein respect du principe de non-discrimination.

Au niveau européen, c’est cette directive quiénonce les normes de qualification pour la protection internationale: pour les réfugiés classiques qui ont une crainte bien fondée de persécution, qui peuvent bénéficier du statut de réfugié, et pour les personnes à risque de préjudice grave, par exemple une adolescente risquant la peine de mort en Iran pour avoir eu des relations sexuelles en dehors du mariage, qui peuvent bénéficier de la protection subsidiaire. Cette refonte vise également à répondre à un certain nombre de lacunes dans la législation actuelle, qui conduit à de grandes variations dans les taux de reconnaissance entre les États membres. Un accord entre le Parlement Européen et le Conseil a été atteint en Juin 2011, puis approuvée par la commission LIBE en Juillet 2011 et par le Parlement Européen en Octobre 2011. Constatant l’intérêt supérieur de l’enfant, meilleures mesures d’intégration, inclusion de l’identité de genre et orientation de genre comme motif de protection ont été les principales améliorations apportées par les députés à la législation.

Directive sur les procédures d’asile

La directive de 2005 établit des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié, y compris les garanties procédurales pour les demandeurs d’asile (par exemple: entretien personnel, droit à une assistance juridique et de représentation) et les règles relatives à l’application de certains concepts (par exemple: pays d’origine sûr, pays tiers sûr et demande manifestement infondée). La proposition de refonte, présentée en 2009, introduit des procédures harmonisées et plus efficace d’octroi et de retrait de la protection internationale, comprenant des garanties communes. Les décisions de première instance devraient être prises plus rapidement -dans les six mois- leur qualité devrait également être améliorée, avec plus d’emphase sur les garanties procédurales pour les personnes vulnérables.

La commission LIBE du Parlement Européen a proposé des amendements pour introduire une plus grande équité et améliorer la cohérence entre les instruments d’asile de l’UE. Les députés européens veulent prévoir des garanties supplémentaires pour les mineurs et les personnes particulièrement vulnérables. Ils ajoutent que les États Membres doivent respecter le principe général de «non-refoulement» ( c’est- à- dire que les réfugiés ne doivent pas être renvoyés dans des endroits où leur vie ou leur liberté seraient menacées). Où en sommes-nous? Négociations entre PE et Conseil en cours.

Règlement «Dublin»

Ce règlement de 2003, avec le règlement Eurodac, constitue ce qu’on appelle le «système de Dublin». Il fixe les critères permettant de déterminer l’État Membre responsable de l’examen d’une demande d’asile. En règle générale, c’est l’état par lequel le demandeur d’asile est entré dans l’UE.

La proposition de refonte, mise en avant en 2008, vise à rendre le système de Dublin plus efficace. Les députés du PE et le Conseil ont conclu un accord provisoire sur le règlement mis à jour, ce qui permettrait d’éviter de nouvelles crises dans les systèmes d’asile nationaux comme celui vécu en Grèce. Il interdit les transferts de demandeurs d’asile vers les pays tiers où «il y a des failles systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil […] entraînant un risque de traitement inhumain ou dégradant». Un mécanisme d’alerte et un mécanisme de gestion de crise aideront à faire face aux causes profondes de dysfonctionnements dans les systèmes d’asile nationaux, ou de problèmes résultant de pressions particulières, avant qu’ils ne se transforment en véritables crises.

L’accord prévoit également un renforcement de la protection des demandeurs d’asile, tel que le droit à un entretien personnel pour aider à déterminer l’État Membre responsable de l’examen d’une demande. En outre, les pays de l’UE serait obligée de fournir une assistance juridique gratuite sur demande lors de l’examen d’une décision de transfert, sauf si un tribunal décide qu’il n’existe aucune perspective réaliste de succès d’un tel recours. Les États Membres devront également donner aux demandeurs d’asile de plus amples informations à propos de leurs droits, et les mineurs non accompagnés sans parents dans l’UE ont le droit d’être réunis avec leurs grands-parents, frères, soeurs ou tantes et oncles quiy vivent. Où en sommes nous? attente du vote à la Commission LIBE et à la séance plénière du PE.

Règlement «EURODAC»

Eurodac permet d’établir quel État Membre devrait examiner une demande d’asile à travers le stockage et la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d’asile. Une proposition de refonte pour la modification du règlement Eurodac a d’abord été présentée en Décembre 2008. La proposition initiale a été modifiée par la Commission à trois reprises: en 2009, en Octobre 2010 et en mai 2012. Le principal problème a été la possibilité d’accorder aux services d’application de la loi (Police) l’accès à la base de données Eurodac aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et d’autres infractions pénales graves. La dernière proposition (mai 2012) permet l’accès aux fichiers en vue de la bonne application de la loi et de son respect. Les députés de la Commission LIBE ont voté en Décembre 2012 en faveur de l’octroi de l’accès des policiers à Eurodac, mais seulement dans des conditions très strictes qui protègent les données personnelles des demandeurs d’asile. Le Parlement européen et le Conseil sont toujours en négociation sur ce règlement. Le Règlement EURODAC, et de façon générale le régime de Dublin, devrait prévenir tout abus des procédures d’asile. Où en sommes nous?: Négociations en cours entre PE et Conseil.

Marianna Zammuto (Institut dEtudes Européennes  ULB)

Pour en savoir plus:

-. Directive on reception conditions for asylum-seekers(EN)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018:0025:EN:PDF

(FR)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018:0025:FR:PDF

-. Directive laying down standards for the qualification of non-EU nationals and stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection

(EN)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:EN:PDF

(FR)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:FR:PDF

-. Asylum Procedures Directive

(EN)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:EN:PDF

(FR)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:FR:PDF

-. ‘Dublin’ Regulation

(EN)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:0010:EN:PDF

(FR)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:050:0001:0010:FR:PDF

-. EURODAC Regulation

(EN)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:316:0001:0010:EN:PDF

(FR)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:316:0001:0010:FR:PDF

-. Resettlement