Le débat sur les « frontières intelligentes » n’est pas nouveau au sein des institutions européennes. Il a connu un nouvel épisode lors de la réunion du comité LIBE du 16 octobre. La Commission y a présenté une étude technique sur un paquet qui se compose de trois propositions législatives : une sur le système d’entrée et de sorite, une sur le programme sur les voyageurs enregistrés et une sur les amendements au code frontières Schengen. D’après sa représentante intervenue lors de la séance, le paquet a deux objectifs : faciliter les entrées et les sorties de l’espace Schengen tout en gardant un niveau élevé de sécurité.
Lors du premier examen du paquet, des questions avaient déjà été posées. L’une des interrogations principales étaient de savoir comment on pouvait utiliser les systèmes nationaux existants pour faire plus de synergie et sur la façon de permettre un accès des forces de police au système. Une autre portait sur ce qui doit être retenu pour l’enregistrement des passagers, combien de temps et sur le choix des identifiants biométriques.
La représentante de la Commission a rappelé qu’il était difficile de savoir combien de personnes traversent les frontières de l’UE. Le parlement avait déjà demandé ces chiffres lors du débat de janvier mais il est toujours difficile de les donner. Elle ajouté que la Commission avait demandé aux Etats membres des données de traversées des frontières pour une semaine puis ensuite, elle a utilisé cette base pour avoir une estimation à l’année entière. Sur cette base, il y aurait 600 millions de franchissements de frontières de l’UE dont 33% par des ressortissants de pays tiers (rappelons que la règlementation sur les frontières intelligentes ne concernent que les ressortissants de pays tiers). Elle a estimé que ce dernier chiffre serait amené à augmenter à l’avenir, de 50% en dix ans pour arriver au total de 300 millions de passages de frontières de l’UE par an par des ressortissants de pays tiers en 2025.
Les principales questions techniques se regroupent en trois catégories: l’architecture, la biométrique et les données. S’ajoutent deux autres chapitres qui concernent les processus de contrôle aux frontières et les coûts. La représentante de la Commission a précisé que le chapitre sur les coûts n’était pas encore disponible mais qu’il serait publié le 27 octobre au plus tard.
Le premier groupe de questions techniques porte sur l’architecture. La Commission avait proposé plusieurs systèmes en 2013 et, cette fois, elle a plaidé pour l’inclusion de l’entrée et de la sortie des voyageurs enregistrés dans un seul système, ce qui permettrait d’éviter des doubles emplois, la double utilisation des données des voyageurs et cela réduirait l’impact au niveau formel et temporel d’un franchissement de frontière. Le système d’entrée et de sortie doit pouvoir interagir avec les systèmes de contrôle des visas selon la Commission.
Dès lors l’idée que les deux systèmes soient indépendants et utilisent certains des aspects du Visa information system (VIS) semble l’option la plus intéressante d’après la Commission. Il faudrait aussi, toujours selon sa représentante, pouvoir réutiliser les systèmes nationaux d’entrée et de sortie des Etats membres qui en ont mis en place.
Le deuxième groupe de question porte sur la biométrique. La Commission propose que les empreintes digitales soient le seul identifiant biométrique retenu car c’est ce qu’avait retenu le législateur dans des législations précédentes. Les possibilités seraient d’utiliser les empreintes digitales, la reconnaissance faciale l’un ou l’autre ou les deux. L’objectif est un niveau de précision très élevé et de minimiser les taux d’attente aux frontières et les faux taux de rejet. A des fins d’identification, l’empreinte digitale est suffisante selon la Commission mais si on a d’autres moyens de reconnaissance cela engendrera des gains de temps (la reconnaissance faciale est une méthode efficace).
Le dernier groupe de question concerne les données : aujourd’hui la période de rétention est de 90 jours après la dernière sortie de Schengen. Pour le RTP (programme d’enregistrement des voyageurs), la Commission propose 5 ans pour s’aligner sur le VIS. L’étude suggère en effet qu’un meilleur alignement de la période de rétention des deux systèmes est souhaitable, il y aurait donc une rétention plus longue pour les données d’entrée et de sortie. La période de rétention actuelle n’est pas assez longue pour tenir compte des préoccupations de contrôle aux frontières. Un rallongement pourrait être profitable à tout le monde : aux douaniers, aux autorités de délivrance des visas et même aux voyageurs (qui n’auraient pas besoin de se réinscrire aussi souvent). En outre, puisque les passeports ne seraient plus tamponnés il faut trouver un moyen pour que le voyageur sache combien de temps il a le droit de rester dans la zone Schengen.
En résumé, l’étude a eu vocation à examiner un certain nombre d’options possibles pour le traitement des voyageurs aux frontières en vue de limiter le temps de passages des frontières tout en maintenant un niveau de sécurité élevé. Les prochaines échéances sont la définition du champ d’application du pilote en fin d’année puis fin 2015, la Commission fera son projet pilote sur lequel elle s’engage à faire un rapport au Parlement trois mois après sa mise en place. La Commission maintien sa volonté d’avancer sur le dossier et de travailler, après la présidence italienne, avec la présidence néerlandaise.
Les députés ont dans l’ensemble été très critiques vis-à-vis de ce rapport tant au niveau du fond que de le forme. Globalement on retrouve cinq grandes critiques, auquel un plus ou moins grand nombre de députés ce sont associés.
D’abord les députés ont évoqué des problèmes directement liés au fond, au contenu même du texte. Ainsi Tanja Fajon (S&D, Slovénie), co-rapporteuse, première à être intervenue, regrette notamment que le rapport ne crée plus de problèmes qu’il n’en règle. Cette étude ne revient pas sur la façon d’améliorer les systèmes d’accès, notamment le système VIS, et n’apporte dans l’ensemble pas beaucoup d’efficacité. Ana Gomes (S&D, Portugal) a, elle, pointé l’éventuel problème compatibilité entre le projet sur les frontières et les « visas dorés ». Madame Winberg (ELDD, Suède) estime que cette proposition pourrait faciliter la vie des voyageurs mais que les garanties sur la sécurité du système ne sont pas suffisantes.
Ensuite, les députés ont adressé des reproches liés au coût des mesures. En fait, la partie du rapport qui concerne ce point n’est pas encore disponible et d’après la Commission, elle le sera le 27 octobre. Aussi, cela jette un flou important (quel mode de calcul ? quel plafond ?…) sur la mesure. Marie-Christine Vergiat (GUE/Gauche verte nordique, France) a développé cette critique en affirmant que le coût paraissait exorbitant surtout quand on le met en perspective avec un « soit disant manque de moyens » pour faire plus en Méditerranée. Elle a ajouté une comparaison avec les Etats-Unis qui avaient tenté un système ressemblant mais il s’était révélé extrêmement coûteux.
Le deuxième co-rapporteur, Agustín Díaz de Mera García-Consuegra, (PPE, Espagne) a lui dénoncé un projet beaucoup trop vague dans sa totalité. Pour un projet d’une aussi grande envergure cela manque, selon lui, de précisions au niveau de l’objectif (est-ce la protection des frontières, l’accès des forces de sécurité au système ou encore autre chose ? Il a été rejoint dans ce constat par Mmes Fajon, Vergiat et Wikstrom qui a en outre ajouté qu’il faudrait que la Commission démontre la nécessité et la proportionnalité de cette proposition). Toujours d’après le co-rapporteur réclame des définitions, des précisions concernant certaines dispositions de fond (il a souhaité avoir des détails justifiant le passage de 190 jours à 5 ans pour la période de rétention des données et estimé que c’était aussi encore trop flou sur le nombre de données retenues) et des estimations plus précises pour le coût étaient, celles-ci restant trop vagues.
La quatrième série de critiques porte sur le respect des droits fondamentaux, en matière de protection des données essentiellement. Mme Wikstrom a rappelé l’importance de ce sujet pour la commission LIBE avant de demander des précisions sur les données qui étaient visées. Des députés ont aussi suggéré de faire une étude d’impact sur les droits fondamentaux et sur la conservation des données. Pour une majorité de députés, il n’est pas question de mettre en route le dispositif des frontières intelligentes avant l’adoption complète des mesures concernant la protection des données personnelles. Pour résumer, beaucoup de points restent en suspens d’après les députés de la commission LIBE : quelles données ? Quelles durées de conservation ? Quelle diffusion ? Quels recours ? La représentante de la Commission a répondu que la Commission procèderait à une évaluation du système deux ans après son entrée en vigueur, si les mesures sont adoptées bien sûr.
Enfin, de vifs reproches ont été adressés à la Commission sur la forme. Ainsi, M. Díaz de Mera a affirmé que la Commission a totalement méprisé le Parlement (rejoint par la députée Keller) et la coopération interinstitutionnelle à ses yeux. Il a ajouté qu’il fallait que le Parlement puisse avoir un avis sur les projets pilotes et qu’il faudrait donc des rapports les concernant. Il a proposé d’instaurer un plan de travail avec des réunions entre les rapporteurs et la commission et la tenue d’une audition qui aurait pour titre : les frontières intelligentes, les défis européens, les expériences nationales, étapes à venir…. Enfin, le calendrier proposé par la Commission n’est, selon lui, pas réaliste. Carlos Coelho est ensuite revenu sur un point de procédure pour les projets pilotes pour signaler le potentiel risque de contournement du Parlement européen. La réponse de la Commission a été de dire qu’elle n’essaye pas d’écarter le Parlement mais regretté qu’il avait été difficile de l’intégrer en ces temps d’élections. Elle s’est dite prête à fournir davantage d’informations au Parlement et à expliquer la base de ses propositions. Sur les projets pilotes, elle a dit qu’ils seraient menés sur la base d’un accord interinstitutionnel et qu’à aucun moment l’intention de la Commission était d’écarter le Parlement.
Deux députés ont tout de même eu une appréciation globalement positive de ce travail. D’abord, Jussi Halla-Aho (ECR, Finlande) qui pense que c’est un projet qui a un objectif clair : favoriser un bon franchissement des frontières par ceux qui ne poseront pas de problèmes et compliquer la vie de ceux qui en posent (trafiquants,…). Il a réagit aux critiques sur l’imprécision des coûts en disant que ne rien faire a également des coûts (besoin de plus de policiers et risques indirects d’une gestion hasardeuse des frontières). Le député Tomáš Zdechovský (PPE, République Tchèque) a, lui, évoqué son expérience au Ministère de l’intérieur tchèque où un débat semblable s’était tenu. Il a félicité la Commission pour son étude et les mesures qu’elle préconise malgré quelques lacunes. Il regrette que l’on manque de données aujourd’hui lorsqu’un ressortissant de pays tiers arrive en Europe. C’est d’autant plus important aujourd’hui avec le mouvement de retour des personnes qui sont allées combattre en Syrie et un système mieux développé aiderait à surveiller leurs déplacements, a-t-il ajouté, ce à quoi la représentante de la Commission a répondu en rappelant que le paquet « frontières intelligentes » ne concerne bien que les ressortissants de pays tiers alors que beaucoup de retours concernent des citoyens européens.
La présidente du groupe frontière du comité mixte du conseil de l’UE pendant le semestre italien est aussi intervenue et a consacré l’essentiel de son temps de parole à la coopération institutionnelle. Elle a d’abord déclaré que « ce paquet frontières intelligentes ne peut aboutir que s’il y a une bonne coopération entre le Parlement et Conseil ». Elle a ajouté que la présidence italienne était disposée à une approche en synergie (notamment une réunion avec les rapporteurs avant que la Commission ne propose ses projets pilotes).
Clément François
Pour en savoir plus :
– Paquet « Frontières intelligentes » : une gestion des frontières plus moderne (Article EULogos) : http://europe-liberte-securite-justice.org/2013/03/15/paquet-frontieres-intelligentes-une-gestion-des-frontieres-plus-moderne/ (FR)
– Communiqué de presse de la Commission européenne sur les frontières intelligentes, 28 février 2013 : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-162_fr.htm?locale=FR (FR) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-162_en.htm (EN)