Le 9 décembre dernier était la journée internationale de lutte contre la corruption. A cette occasion, plusieurs manifestations étaient organisées dans l’enceinte du Parlement européen. Au programme notamment : un coup de projecteur sur la campagne Restarting the future, conduite par un réseau d’Organisations non gouvernementales (issues de plusieurs pays de l’Union européenne) qui vise à promouvoir la transparence et lutter contre le corruption et le crime organisé dans l’UE et une table ronde consacrée à la protection des lanceurs d’alerte.
Restarting the future
Restarting the future est une campagne a eu un écho important puisqu’elle est notamment à l’origine de la création du tout nouvel intergroupe parlementaire « Intégrité : transparence, anti-corruption et crime organisé ». Mais dès la campagne des élections européennes, le succès était au rendez-vous pour Restarting the future : 360 candidats, originaires de 27 des 28 pays de l’Union, dont 67 ont finalement été élus ont soutenu cette initiative. Les origines de cette campagne sont en Italie, où en 2012 avait été lancé Riparte il futuro, en vue de placer la transparence et la lutte contre la corruption au cœur du débat des élections législatives de février 2013. Là aussi, ce fut un succès : 900 candidats avaient rejoint le mouvement, et 280 ont été élus au Parlement italien.
Eurodéputés signataires de la campagne Restarting the future par pays :
Italie : 26 ; Espagne : 18 ; Allemagne : 6 ; France : 5 ; Autriche, Portugal : 2 ; Belgique, Chypre, Finlande, Irlande, Luxembourg, République Tchèque, Roumanie, Hongrie : 1
Les chiffres révélés par la rapport de l’Union européenne sur la lutte contre la corruption de février 2014 obligent à une véritable action de grande ampleur dans ce domaine ; en effet, selon ce rapport, la corruption coûte 120 milliards d’euros par an à l’économie européenne, soit environ 1% de son PIB. Dans ce contexte, Restarting the future se donne comme objectif de développer une forte culture anti-corruption, tant au sein des institutions publiques que dans le secteur privé. Cela passe notamment par une meilleure protection des lanceurs d’alerte (« whistleblowers ») et d’une plus grande implication de la société dans la prévention de la corruption. Quant au nouvel intergroupe parlementaire, Restarting the future propose que soit, notamment, à son agenda la mise en place d’une législation européenne commune pour protéger les laceurs d’alerte (une réaction exigée par les différences existantes aujourd’hui entre les Etats membres et l’augmentation constante des activités transfrontalières au sein de l’UE, fait valoir Restarting the future) et l’instauration d’un Day of Memory and Commitment (là encore, par extension de ce qui existe déjà en Italie, où ce jour est célébré comme une étape symbolique dans la lutte contre le crime organisé et la reconnaissance de ses victimes).
Un axe majeur pour combattre la corruption : la protection des lanceurs d’alerte
La corruption a des effets hautement néfastes, particulièrement lorsqu’elle touche des institutions publiques ; en effet, elle entraîne une défiance des citoyens vis-à-vis des institutions démocratiques et pose un problème de justice puisque des fonds qui devaient être utilisés à des fins publiques en sont détournés. Il y a donc un enjeu en terme de justice au sens juridique mais aussi de respect de la confiance dans les relations humaines, indispensable à toute vie en société. Dès lors, l’idée est que le maximum de moyens possibles doit être utilisé pour combattre la corruption et Restarting the future met tout particulièrement l’accent sur la protection des lanceurs d’alerte. Par lancer une alerte, on entend le fait de mettre à jour une pratique d’une institution publique ou d’une organisation privée dans le but de révéler des cas de corruption ou des pratiques secrètes qui constituent un danger immédiat ou potentiel pour l’intérêt public.
Ainsi, pour les acteurs de Restarting the future, la protection des lanceurs d’alerte et de toute personne qui témoigne auprès de la justice est un droit fondamental dont l’exercice ne doit pas dépendre de la qualité de la législation des Etats pris individuellement. Or, c’est largement le cas aujourd’hui au dans l’UE et les législations nationales sont très inégales en ce qui concerne la protection des lanceurs d’alerte. Ainsi, Restarting the future identifie dans son rapport trois groupes d’Etats : ceux dont la législation assure une protection complète et performante des lanceurs d’alertes (Luxembourg, Roumanie, Slovénie, Royaume-Uni et Irlande), ceux dont la législation est incomplète (Autriche, Belgique, Chypre, République Tchèque, Danemark, Estonie, France, Allemagne, Hongrie, Italie, Lettonie, Malte, Pays-Bas, Pologne et Suède), et ceux qui n’ont pas de législation en la matière ou seulement de très faibles outils de protection (Croatie, Bulgarie, Finlande, Grèce, Lituanie, Portugal, Slovaquie et Espagne). C’est pourquoi Restarting the future invite la Commission européenne, le Parlement et le Conseil à se lancer au plus vite dans l’élaboration d’une directive sur la protection des lanceurs d’alerte et des témoins. Cela pourrait sembler être une idée faisant largement consensus et pouvant conduire à des progrès rapides mais ce n’est pas le cas. Ainsi, les institutions européennes elles-même sont en retard par rapport à leurs obligations légales : bien que l’obligation soit en vigueur depuis 2004 pour toutes les institutions européennes, seule la Commission européenne a instauré des mécanismes concrets de protection des lanceurs d’alerte internes, et ce en 2012 seulement.
Une telle directive devrait comporter quatre points selon les recommandations de la campagne Restarting the future :
– une stratégie européenne coordonnée pour un niveau minimal de protection des lanceurs d’alerte dans tous les Etats membres ; il s’agirait de protéger les lanceurs d’alerte contre toute forme de représailles, étant entendu que chaque Etat membre pourrait aller plus loin que les règles minimales fixées par la directive.
– la création de voies de dénonciation sure, fiable, claire, compréhensible par chacun et garanties dans tous les Etats membres et les institutions de l’UE ; l’absence de règles claires et efficaces déterminant la procédure, les autorités compétentes et les mécanismes de dénonciation décourage les potentiels lanceurs d’alerte.
– la promotion d’une culture européenne de l’intégrité, de la transparence et de la condamnation de la corruption ; cela pourrait passer par des critères et des fonds minimaux pour organiser des sessions consacrées au lancement d’alertes sur les lieux de travail, des campagnes de sensibilisation avec l’appui d’ONG dans les écoles et permettre un soutien des institutions aux initiatives destinées à la lutte contre la corruption.
– la création d’une Autorité européenne consacrée au lancement d’alertes ; elle permettrait d’apporter une coordination au niveau européen, une supervision des progrès des Etats membres dans la mise en place d’une législation destinée à la protection des lanceurs d’alerte, d’appliquer une meilleure politique anti-corruption au sein des institutions européennes et de créer une base de données européenne à partir des données collectées au niveau européen et national.
Table ronde: Blowing the whistle on corruption. A campaign for an european directive in defense of whistleblowers
Le député Benedek Javor (Les Verts, Hongrie) a ouvert cette table ronde. Il a d’abord fait référence à la Convention des Nations Unies de 2003 sur la lutte contre la corruption (cf Pour en savoir plus), le plus grand instrument international en la matière. En droit de l’Union européenne, il existe plusieurs textes sur ce sujet mais rien sur la protection des lanceurs d’alerte, de même dans environ la moitié des Etats membres de l’UE (à l’inverse, M. Javor a érigé le Royaume-Uni en exemple de pays doté d’une législation protégeant efficacement les lanceurs d’alerte). Le député a aussi rappelé une résolution du Parlement européen demandant à la Commission (encore présidée par M. Barroso à ce moment) de proposer un texte pour y remédier, ce qui n’a pas encore été fait. Il considère que la corruption est un facteur de la « crise » que traverse la démocratie dans certains Etats membres car elle en affecte la crédibilité.
L’enjeu d’une législation performante pour protéger les lanceurs d’alerte est qu’elle peut permettre d’éviter qu’une personne au courant de pratiques de corruption ne soit coincée entre l’obligation morale d’intégrité qu’elle ressent et les potentielles conséquences désastreuses au niveau professionnel et personnel auxquelles elle craint de n’avoir à faire face. C’est un acte qui est exige encore trop de courage aujourd’hui croit le député, il faudrait que cela soit facilité et, pour cela, mieux affirmer que la société est du côté de ceux qui mettent à jour ces pratiques illégales. Il en a aussi profité pour saluer les ONG actives dans le domaine de la lutte contre la corruption.
Daniele Santoro, chercheur impliqué dans la campagne Restarting the future, a affirmé que la protection des lanceurs d’alerte relevait des droits fondamentaux, car leur rôle est fondamental pour la démocratie dans la mesure où il œuvre en faveur de la transparence, de l’intérêt général et de la responsabilité des institutions. Le rapport de Restarting the future se réfère à des textes nationaux, des conventions internationales mais aussi au droit américain, relativement développé pour la protection des lanceurs d’alerte. Une partie du rapport est consacré à des recommandations aux institutions de l’Union européenne. Parmi elles : mettre en place une stratégie européenne coordonnée pour la protection des lanceurs d’alerte dans les Etats membres et les institutions de l’Union, améliorer la législation pour que le whistleblowing ne soit pas découragé, mener des actions pour promouvoir et supporter la révélation des cas de corruption et créer une autorité, à l’échelle européenne, pour protéger les lanceurs d’alerte (respecter la confidentialité notamment).
Emanuela Ceva, professeur du département de Sciences sociales et politiques de l’Université de Pavie, est intervenue sur la dimension philosophique du whistleblowing. Elle a présenté la corruption comme un méfait d’une particulière gravité pour une société et son système politique. La protection des lanceurs d’alerte est un moyen possible et utile pour contrecarrer la corruption a-t-elle affirmé. Agir ainsi est un acte positif dans une démocratie, c’est pourquoi une meilleure protection des lanceurs d’alerte est une urgence a-t-elle argumenté.
La base de la corruption est le détournement d’une somme d’argent ; elle pose un problème de violation du droit et d’injustice dans les relations humaines. Lorsqu’elle frappe des institutions publiques, elle devient dangereuse pour la démocratie car elle pose un problème de transparence, altère la confiance des citoyens en les institutions ainsi que le caractère impartial de ces institutions car, sous le poids de la corruption, ces dernières accordent plus d’importance à certains individus qu’à d’autres rompant là l’intérêt général.
Mme Ceva a aussi parlé du concept de « relational injustice » en disant que la corruption en est un exemple car elle correspond à une violation de ce que le droit autorise et interdit dans les relations entre deux individus. La « relational injustice » est particulièrement néfaste dans une société, estime-t-elle, car elle nuit aux relations entre individus et affecte la confiance entre eux, pourtant indispensable dans tout corps social. En l’occurrence, la corruption touche les valeurs fondamentales de la démocratie c’est pourquoi il est de la responsabilité des institutions publiques d’y remédier et elles ne peuvent pas en faire l’économie si elles entendent servir la démocratie a tranché Mme Ceva.
Maeve Cooke, professeur au University College Dublin a aussi apporté une contribution sous l’angle philosophique à cette discussion sur le whistleblowing. Lancer une alerte, et la lutte contre la corruption en général, fait partie de ce qu’elle a nommé les « collective ethics ». Selon elle, c’est un sujet qui doit davantage faire partie du débat public. Afin de mettre en avant l’impact que peut avoir le whistleblowing dans la vie d’une personne, elle a pris en exemple deux affaires de corruption dénoncées en Irlande, une par un journaliste, qui a, par la suite, été menacé de mort, et une par un avocat, qui a, lui, été contraint de démissionner. Cela met en évidence, a-t-elle poursuivi, que, d’un point de vue pragmatique, les conséquences peuvent être négatives pour le lanceur d’alerte mais c’est un acte qui relève de la conscience, du ressenti d’une personne voulant agir de façon intègre. Ce conflit interne est présent dans chaque cas de dénonciation. Ce sont d’abord et avant tout des règles morales qui guident les lanceurs d’alerte estime Mme Cooke. Cela montre, selon elle, que la morale n’est pas qu’une notion purement interne, elle a une influence sur la vision du monde, les propos et les actes de chaque être humain. Cela forme un tout au sein duquel on ne peut pas faire de séparation.
Dans la mesure où il est difficile, en terme de courage, de révéler une affaire de corruption (compte tenu des risques encourus au plan professionnel et personnel comme en attestent, par exemple, les deux affaires précédemment citées), cela pose la question d’un certain décalage entre la possibilité d’avoir une conviction et celle de pouvoir l’exprimer. Le droit retient cette distinction puisqu’il consacre bien une liberté de conscience et une liberté d’expression. Cela pose un problème de sens, d’après Mme Cooke, puisque chez l’être humain, doté d’une conscience, la pensée et son expression doivent former un tout indivisible. Il est dommage, selon elle, que le droit approche la conscience comme une donnée purement interne. Cela amène donc à repenser la relation entre la conscience et le cadre public.
Public concern at work (PCAW) est un organisme britannique, existant depuis 1993, qui donne des conseils aux personnes souhaitant lancer une alerte éthique. Il a été crée à la suite de plusieurs scandales de corruption et a, au total, conseillé environ 17 000 whistleblowers. Les secteurs dans lequel, PCAW est le plus intervenu sont les secteurs des services financiers, les autorités locales et le système de santé. Il était représenté lors de cette table ronde par Cathy James. Elle a cherché, lors de son exposé, à détruire certaines idées reçues. D’abord, celle selon laquelle les whistleblowers persistent systématiquement dans leurs démarches : selon les données recueillies par PCAW, 44% des lanceurs d’alertes n’émettent cette alerte qu’une seule fois, 23% deux fois et 80% essayent des options en interne pour mettre fins aux pratiques illégales. Ensuite, l’idée que les whistleblowers sont systématiquement licenciés après leurs révélations ; 60% des lanceurs d’alerte ayant participé à l’enquête de PCAW ont indiqué que leur action n’avait pas affecté leur situation professionnelle et, à l’inverse, seulement 15% ont été démis de leurs fonctions. Par ailleurs, selon un sondage de l’institut YouGov en 2013, 72% des britanniques avaient une image positive du comportement qui consiste à lancer une alerte. Enfin, sur l’idée que les whistleblowers étaient d’abord animés par des motivations pécuniaires, elle a indiqué que 74% des participants à l’enquête disent que leur motivation pour dénoncer une pratique de corruption est que rien n’était fait avant leur dénonciation pour y remédier et la plupart ne souhaite pas bénéficier de récompense financière.
Anja Osterhaus s’est exprimée au nom du bureau de Bruxelles de l’ONG Transparency International. Cette ONG effectue un rapport par an sur l’état de la corruption au sein de l’Union européenne. Elle propose aussi une évaluation de la législation de chaque pays de l’Union sur la protection des lanceurs d’alertes. Il en ressort trois groupes de pays, pratiquement identique à ceux qu’a établi Restarting the future dans son rapport : ceux qui ont une législation performante en la matière (Luxembourg, Roumanie, Slovénie et Royaume-Uni), ceux dont la législation est inexistante ou largement défaillante (Bulgarie, Finlande, Grèce, Lituanie, Portugal, Slovaquie, Espagne) et les autres, dans une situation intermédiaire. Elle s’est référée aux travaux du Conseil de l’Europe qui a identifié des principes clés pour une politique efficace de protection des lanceurs d’alerte, ce qui peut constituer une base intéressante pour les Etats estime-t-elle. Mme Osterhaus a noté que, depuis 2013, beaucoup de pays ont effectué des progrès par un changement de législation. Elle a visé la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande et la Slovaquie. Pour l’Irlande, cela passe notamment par une protection d’un plus grand nombre de personnes (sont inclues les personnes indirectement affectées par l’action de révélation de la corruption), un renversement de la charge de la preuve et une révision régulière des textes. En dehors de l’Union européenne, Mme Osterhaus estime que les autres pays du G20 vont aussi dans la bonne direction concernant la protection des lanceurs d’alertes bien qu’il reste encore beaucoup de travail.
Mais, bien sûr, et d’autant plus pour ce qui concerne la corruption, au-delà de l’adoption de textes c’est leur mise en œuvre qui est le point le plus important et aussi le plus difficile à évaluer. « La loi n’est pas suffisante en elle-même pour offrir une alternative au silence », a affirmé Mme Osterhaus ; d’après elle, la loi doit être complétée par, en premier lieu, sa mise en œuvre complète, des mécanismes efficaces dans les organismes publics et privés, une perception des whistleblowers par la société qui n’en fasse « ni des héros, ni des traîtres » et des moyens d’aides et de conseils à leur destination.
Mme Osterhaus a conclu en présentant les prochaines étapes pour l’action de Transparency International à savoir un travail de recensement des bonnes pratiques dans les législations nationales, un soutien et un conseil aux lanceurs d’alertes (TI est présent dans environ 60 pays à travers le monde), la promotion le whistleblowing au-delà de la corruption et un travail en relation avec d’autres organisations dans le secteur.
Mark Worth, de l’ONG Transparency international également a présenté un bilan plus critique et sévère contre les politiques actuelles de lutte contre la corruption. En fait, il perçoit le paradoxe suivant dans les politiques anti-corruption : il revient aux gouvernements eux-mêmes d’établir des règles sur les lanceurs d’alerte dans les administrations publiques. Il invite donc à davantage écouter les personnes qui ont déjà été en position de lanceur d’alerte au moment de l’élaboration de règles destinées à les protéger car, de par leur expérience, elles savent ce qui doit être fait, ce qu’il manque dans les dispositifs existants.
Stefanie Mihail, membre de la Direction des Droits de l’homme du Conseil de l’Europe, a regretté que la plupart des Etats membres n’ait pas de système complet de protection des lanceurs d’alerte. Elle voit dans la défense de ces derniers un enjeu qui relève de la démocratie et de la liberté d’expression. Le Conseil de l’Europe a émis des recommandations visant à aider les Etats membres qui peuvent aussi compter sur le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) et des ONG comme Transparency International.
Nicole Marie Meyer a conclu cette table ronde en faisant part de son expérience. Ancienne fonctionnaire du ministère français des Affaires étrangères, elle y a été démise de ses fonctions après avoir lancé une alerte pour divulguer des malversations ; elle est aujourd’hui active au sein de l’ONG Transparency International. Elle a, dans son récit, beaucoup insisté sur la dimension psychologique d’un tel acte et ses conséquences en terme de parcours de parcours professionnel et personnel. Comme Mme Mihail, elle juge qu’il s’agit d’une question d’éthique et de liberté d’expression.
Elle est parti d’un constat évident : dans la plupart des cas, la personne qui lance une alerte ne connaît absolument rien aux règles en la matière et se retrouve tiraillée entre le sentiment d’intégrité, de responsabilité individuelle et la peur de perdre son emploi et toutes les difficultés qui vont avec, voire l’image de « traître » qui peut être accolée à une personne agissant ainsi. Au moment de cette affaire, la France n’avait pas de loi pour protéger les fonctionnaires révélant des pratiques illégales (la France a effectué quelques progrès depuis, notamment avec la loi de décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière – cf Pour en savoir plus). En l’absence de lois, la réintégration dans un service dépend donc uniquement de la volonté de la hiérarchie, ce qui pose évidemment problème a estimé Nicole Marie Meyer.
L’ensemble de ces paramètres doivent être intégrés par le législateur a-t-elle poursuivi. D’autant plus que si la protection législative en faveur des lanceurs d’alertes est faible, cela affecte non seulement les cas en cours mais dissuade aussi d’autres personnes de faire cela à l’avenir. Cela crée un cercle vicieux et prive les autorités d’un des outils les plus efficaces pour combattre la corruption. Toute législation doit donc prévoir une obligation de dédommagement et de réintégration au même poste juge Nicole Marie Meyer. Transparency International France milite, en plus, pour la mise en place d’un système d’aide financière pour les lanceurs d’alerte.
Clément François
Pour en savoir plus :
– Site de la campagne Restarting the future : www.restartingthefuture.eu (EN)
– Rapport Restarting the future « Blowing the whistle on corruption » : http://www.restartingthefuture.eu/report (EN)
– Convention des Nations Unies contre la corruption :
https://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention_f.pdf (FR)
http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf (EN)
– Public Concern At Work : http://www.pcaw.org.uk/
– Conseil de l’Europe, espace consacré au GRECO :
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_FR.asp? (FR)
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp (EN)
– Transparency International : http://www.transparency.org/ (EN)
– France, Loi no 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale
et la grande délinquance économique et financière (article 36, Protection des lanceurs d’alerte) : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/LOI%20n%B02013-1117%20RELATIVE%20A%20LA%20LUTTE%20CONTRE%20LA%20FRAUDE%20FISCALE%20ET%20LA%20GRAND….pdf (FR)