Suite aux demandes réitérées de la société civile et du Parlement européen, le Forum consultatif sur les Droits fondamentaux a été lancé en 2011, officiellement opérationnel dès 2013, dans le cadre de la Stratégie Frontex pour les droits fondamentaux, ayant pour objectif de contribuer à améliorer la protection des droits fondamentaux aux frontières extérieures de l’Union européenne. L’agence Frontex a publié un premier rapport en Septembre 2014 sur le travail du Forum pour l’année 2013. Le contenu a été présenté par Marta Ballestero, chef du bureau de liaison du HCR auprès de Frontex, et Stefan Kessler, co-président et Service jésuite des réfugiés, lors de la réunion de la commission parlementaire LIBE de jeudi 22 janvier 2015.

Le Forum consultatif

Le Forum consultatif regroupe des membres à participation obligatoire, qui comprennent Frontex, le Bureau d’Appui en matière d’Asile (BEAA- EASO), l’Agence européenne pour les Droits fondamentaux (FRA) et l’UNHCR ; ainsi que toute autre organisation qui travaille dans le domaine des droits fondamentaux, comme l’IOM, OSCE et le Conseil de l’Europe.

Elle adresse des recommandations à l’agence Frontex afin de garantir le respect et la promotion des droits fondamentaux, ‘partie intégrante inconditionnelle de la gestion efficace des frontières extérieures’ (Stratégie Frontex pour les droits fondamentaux), sur la base d’informations concrètes et fiables. L’Agence, d’autre part, s’engage à en tenir compte dans l’ensemble de ses activités principales : l’analyse des risques, les opérations conjointes, les programmes de formation du corps européen de gardes-frontières ; mais aussi lors de la rédaction du programme de travail annuel, ainsi que du code de conduite. Le Forum, à travers le rapport annuel, se préoccupe de vérifier que ses recommandations soient dûment respectées.

L’action du Forum consultatif se structure en différents groupes de travail, qui organisent des rencontres régulières de travail et d’échanges d’informations, sur la base d’un programme sur lequel on s’est mis d’accord à l’avance. Ils constituent un cadre ouvert de dialogue qui respecte les principes de transparence, de publicité, de respect mutuel et de collégialité.

Le résultat des discussions aboutissent à des rapports et des recommandations, pas contraignantes, destinées à l’usage interne de l’agence, ce qui réduit leurs impact à l’égard des États membres. Dès lors, le Forum reste assez largement impuissant face aux opérations aux frontières extérieures conduites au niveau national. Enfin, les membres du forum peuvent inspecter sur place les opérations en cours , à condition de recueillir l’accord de l’État membre d’accueil, pour une durée limitée et pas à de fins de suivi ; cela a été le cas en Grèce et en Bulgarie en 2013.

Des doutes persistent cependant quant aux compétences restreintse du Forum et à l’impact réel de son apport. En effet, ses membres peuvent avoir accès aux informations de l’agence Frontex dans la mesure où elles concernent les droits fondamentaux. D’ailleurs, la documentation disponible est réduite, aussi par rapport à celles à laquelle a accès le Bureau des Droits fondamentaux Frontex, responsable officiel en ce domaine au sein de l’agence.

Pour autant, le Forum et le Bureau mènent une action complémentaire. Lorsque le premier ne possède pas les moyens concrets pour mettre en place un véritable suivi des activités de l’Agence, c’est le Bureau des Droits fondamentaux Frontex qui en est compétent.

Les débats en commission Libe

Les dernières chiffres montrent une augmentation croissante, concernant le nombre des migrants décédés dans la Méditerranée et ceux qui réussissent à atteindre les côtes européennes, démontrent que, quel que soit le danger et le contrôle aux frontières, de plus en plus de personnes sont obligées de risquer leur vie pour trouver refuge en Europe. Ils fuient des zones de conflits mais aussi des régions où les droits fondamentaux ne sont pas garantis, notamment en Syrie et en Erythrée. Le contexte s’élargit et les défis sont de plus en plus difficiles à relever, pour autant il faut renforcer les efforts. Ce discours résume le témoignage de la chef du Bureau de liaison du Haut-Commissariat des Réfugiés auprès de Frontex, Marta Ballestero, faisant rapport à la commission parlementaire LIBE.

Le respect des Droits fondamentaux des migrants et des réfugiés, déclare Marta Ballestero, doit être garanti en premier lieu dans le cadre de la coopération opérationnelle, réalisée par l’agence Frontex. À ce propos, reporte-t-elle, les membres du Forum consultatif se réunissent régulièrement pour fournir des conseils au personnel de l’agence Frontex, au Conseil d’administration et à son Directeur général. Ces derniers participent au Forum dans le but d’intensifier les dialogues entre les organisations indépendantes qui travaillent dans ce domaine, et à l’Agence même. Par ailleurs, un signe positif a déjà été manifesté par le nouveau directeur exécutif Frontex, Fabrice Leggeri, qui a confirmé son intention de renforcer le respect des Droits fondamentaux lors des opérations conjointes.

 Il faut, néanmoins, se concentrer sur la mise en œuvre des nouvelles règles pour la surveillance des frontières maritimes extérieures, dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par Frontex, approuvées en avril de l’année dernière ; il faut, de même, surveiller l’application du manuel sur le retour, dans le plein respect des droits fondamentaux des migrants. Le Forum s’engage également à promouvoir la transparence des opérations. De plus, il confirme la contribution aux programmes de formation, entre outre en vue de leur évaluation . A plus long terme, les membres du Forum envisagent l’amélioration de la stratégie de l’agence Frontex, contrainte par la Charte droits fondamentaux.

La position de la chef du Bureau de liaison HCR a été complétée par la présentation de Stefan Kessler, co-président du Service jésuite des réfugiés. Lors de son discours, il a insisté sur les deux majeurs défis rencontrés en 2014 :  Frontex Plus et Triton, qui « a pris la suite » de l’opération italienne Mare Nostrum. Les réactions qui ont accompagné leur lancement, souligne l’intervenant, ont démontré le manque d’indications claires sur comment agir pour sauver les personnes en détresse en mer. Malgré l’affirmation d’une responsabilité européenne, affirme-t-il, on constate l’absence de critères d’attribution clairs, au niveau pratique. En outre, Stefan Kessler, au nom du Forum, dénonce un danger : l’opération Triton n’est pas conçue et n’est pas capable de couvrir les défis, comme le démontre le dernier rapport sur les navires fantôme. Face aux stratégies nouvelles élaborées par les trafiquants, la seule solution est de bâtir des voies légales sures pour assurer la protection des individus qui craignent les persécutions et des violations graves de leurs droits.

A cet égard le Forum consultatif s’est engagé en signant un document politique qui propose des solutions alternatives, afin de permettre aux migrants fuyant leur pays de bénéficier des meilleurs conditions dans le plein respect de leur droits fondamentaux. Mais au-delà des déclarations, souligne le co-président du Service jésuite des réfugiés, il faut agir.

De pistes concrètes comprennent  l’augmentation des quotas des réfugiés, ainsi que le renforcement du cadre législatif concernant l’immigration familiale. En conclusion, Mr. Kessler ajoute : ‘On ne peut pas imaginer la gravité réelle de la situation dans des pays comme la Syrie ou le Liban. Maintenant c’est trop difficile et trop dur pour avoir accès aux ambassades : le système des visas n’est pas efficace’. D’après lui, même le visa humanitaire ne répond pas à la situation d’une arrivée massive des migrants. Et très clairvoyant, il envisage une suspension temporaire du régime de visa à l’égard des personnes fuyant du Liban, Syrie et Erythrée ; une exception qui pourrait être introduite dans le nouveau code visa.

Par contre, aux demandes des députés il se montre très sceptique. Notamment quant à l’idée de l’établissement de camps des réfugiés à l’extérieur de l’UE, avancée par Birgit Sippel (S&D), ou encore sur les centres de traitement conjoints des demandes dans les États tiers. De même, Barbara Spinelli s’inquiète des plaintes adressées à l’agence Frontex notamment en matière de recherche et sauvetage, qui ne reçoivent pas de réponse.

En outre, il avoue d’avoir du mal à imaginer concrètement comment réaliser le projet de « visas humanitaires », question soulevée par le député Gérard Deprez (ALDE). Cependant ce système est déjà prévu en France et en Belgique : cela pourrait constituer le point de départ afin d’évaluer comment étendre ce mécanisme au niveau européen. Création de couloirs européens par exemple.

En conclusion, affirme Stefan Kessler, il ne faut pas chercher une solution unique qui puisse répondre à tous les besoins et couvrir tous les cas. Il faut ‘une boite à outil, et pas un marteau, qui puisse réunir ces différents instruments’. D’ailleurs, au nom des membres du forum consultatif, il reste positif : ‘l’engagement sur le terrain témoigne d’une sorte de réussite’.

Elena Sbarai

En savoir plus

• Annual Report, Frontex Consultative Forum on Fundamental Rights EN http://frontex.europa.eu
• Frontex fundamental rights strategy, 2011 http://frontex.europa.eu

Débat en commission LIBE du Jeudi 22 janvier 2015 http://www.europarl.europa.eu/ep-live/fr/committees/video?event=20150122-1500-COMMITTEE-LIBE