Bien mal en point. Après plusieurs tentatives de lancements « discrets » d’un dispositif pour évaluer l’État de droit en Europe , le tout récent voyage de Angela Merkel en Hongrie va-t-il provoquer un réel sursaut ? Le Parlement européen va-t-il saisir l’occasion que lui procurent les attentats de Paris et sa session plénière de février ? Vers un sursaut annoncé par Jean-Claude Juncker lors de sa campagne pour les élections et dans son programme de travail ?
En tout cas ce fut une vraie leçon de démocratie donnée à Vikor Orban par Angela Merkel. En visite à Budapest le 2 février dernier , elle a critiqué à son tour, et après bien d’autres, la conception de la démocratie propagée par le premier ministre Orban. Elle a jugé qu’il était de la plus haute importance « dans une démocratie, y compris quand on dispose d’une large (très large)majorité, de respecter le rôle de l’opposition, de la société civile et des médias »Alors que Viktor Orban est régulièrement accusé de vouloir soumettre les ONG et les Médias, la chancelière a clairement dit ne pas comprendre les propos de Orban lorsque il y a un an il avait dit rêver de démocratie et d’Etats « illibéraux » comme en Russie ou en Turquie »Honnêtement je ne comprends pas ce que « illibéral » signifie quand on parle de démocratie » a dit Mme Merkel lors de sa conférence de presse.
Plus tard dans un discours à l’Université d’Andrassy, la chancelière a ajouté que « dans une démocratie, l’opposition n’est pas un ennemi,la majorité doit protéger la minorité… via le respect de la Constitution ». « La société civile doit se sentir en sécurité, sentir qu’elle peut communiquer librement ».La chancelière était venue à Budapest discuter avec son homologue de la situation en Ukraine et des relations UE/ Russie alors que Viktor Orban malgré les sanctions économiques qu’il a soutenues malgré tout représente un soutien très important de Vladimir Poutine, marquant ainsi une véritable rupture de solidarité diplomatique que lui impose par ailleurs les traités, fragilisant la position et les démarches européennes.
Les ministres des Affaires européennes ont décidé le 16 décembre qu’un « dialogue » sur le respect de l’État de droit en Europe se tiendra chaque année au sein du Conseil. Un projet minimaliste face à des problèmes de fonds posés par la Hongrie ou la Roumanie par exemple ou d’autres encore.
L’État de droit est régulièrement violé en Europe. C’est le cas en Hongrie, par exemple, où le gouvernement du premier ministre Viktor Orbán a mis en place une loi controversée sur les médias, a profondément renforcé son contrôle sur la banque centrale et sur son système judiciaire. Même chose en Roumanie, où le premier ministre de centre gauche, Victor Ponta, a tenté d’assujettir la cour constitutionnelle et a eu recours à des ordonnances d’urgence modifiant les statuts d’institutions fondamentales.
Les tentatives ont été vaines et les actions de la Commission face à de telles évolutions ont montré leur limites, le plus souvent discrètes, en tout cas ne correspondant pas aux attentes des démocrates européens, très largement majoritaires. L’Allemagne, le Danemark, la Finlande et les Pays-Bas ont donc porté l’idée que les États membres de l’UE devraient mettre en œuvre de nouveaux mécanismes pour défendre les grands principes de l’État de droit. Aux yeux de ces États membres, s’il a été possible pour l’Union d’avancer sur les questions relatives à la gouvernance économique, il peut en être de même sur le respect de l’État de droit. On ne voit pas comment il en serait autrement et la nouvelle gouvernance économique européenne met a mal, faut-il le rappeler, la souveraineté étatique. On ne peut donc s’abriter derrière cet argument
Un bref retour en arrière
Cela fait un an (presque jour pour jour) que la Commission européenne a mis sur la table les premiers éléments de contrôle de l’Etat de droit. Le dispositif de sanction serait-il trop dur ? et de ce fait inapplicable et inappliqué ? Un argument fallacieux, dilatoire, un alibi pour ne rien faire ?
L’UE dispose avec l’Article 7, alinéa 3, du Traité sur l’Union européenne, de la possibilité de suspendre le droit de vote d’un État membre qui enfreindrait les traités européens. Problème : cet instrument juridique est considéré comme une véritable « bombe nucléaire » le mot a été utilisé jusqu’à satiété Bombe nucléaire à laquelle on se plait à opposer l’ouverture d’une procédure d’infraction, une arme en papier mâché qualifié habituellement de dérisoire et sans effets. Pour cette raison, un nouveau dispositif est envisagé afin de trouver le juste milieu entre faire l’objet de soupçons de violation du principe de l’État de droit et le recours à des dispositifs juridiques disproportionnés. Déjà par le passé, le Parlement européen avait demandé à plusieurs reprises à la Commission de proposer un instrument communautaire pour traiter ces sujets sensibles. Plus récemment, la présidence italienne a soumis un document intitulé « Faire respecter l’État de droit au sein de l’Union européenne » qui dresse l’état d’avancement des instruments en matière de contrôle du respect des principes de l’État de droit au sein de l’UE. Le document enfin mis sur la table, propose ainsi que le Conseil, au sein duquel les États membres siègent, joue un rôle de premier ordre afin de contribuer à faire émerger une approche commune quant au respect de l’État de droit en accord avec les traités. Le document appelle ainsi à adopter une « approche fondée sur des données factuelles » qui restent encore à définir. Au cours de ces dernier mois on n’a pas constaté sur ce plan, la moindre avancée.
À l’issue des discussions, les ministres européens ont décidé qu’un « dialogue » aurait lieu une fois l’an au sein du Conseil, à partir des documents préparés par les ambassadeurs européens. Ce sera alors à la discrétion des membres du Conseil de lancer ou non des débats sur des questions thématiques. À la fin de l’année 2016, l’expérience fera l’objet d’une évaluation. Si cette initiative a le mérite d’exister, elle est aussi timide : les États membres n’ont pas donné de marge de manœuvre supplémentaire à la Commission pour évaluer le respect de l’État de droit .
Excellente initiative qu’il faudrait saluer si elle connaissait ne serait-ce qu’un début de concrétisation ! En effet, nombreux sont les citoyens de l’UE et les résidents occasionnels sur le territoire de l’Union qui ne comprennent pas pourquoi l’article 7 n’est pas appliqué lorsque des Etats membres violent les principes de l’Etat de droit (et il n’y a pas que la Hongrie et la Roumanie, loin de là alors qu’il l’a été à l’égard de l’Autriche jadis ! La Cour européenne des droits de l’Homme condamnent régulièrement des grands Etats membres sans que cela pose de problèmes à l’Union ! L’Union elle-même soutient et finance des Etats tiers dont le comportement à l’égard de ces principes sont inadmissibles au point de nous demander si ce concept d’Etat de droit – comme celui de démocratie, d’ailleurs – n’a pas petit à petit été vidé de sa substance par ceux-là même qui l’utilisent à tout bout de champ. Il suffit de prendre acte des classements de nos Etats membres publiés régulièrement à l’égard de la liberté de la presse, de la corruption ,des actes de violence ou de comptabiliser les lois votés par les parlements nationaux qui sont in fine rejetées par les Conseils constitutionnels ou Cours équivalentes, ou encore le nombre de parlementaires ou de membres de gouvernement mis en examen pour toutes sortes de délits et crimes et l’on peut alors mesurer à quel point, nos Etats dérivent , l’UE et ses Etats-membres dérivent .
Il est grand temps de donner sans délai un coup d’arrêt à cette longue dérive…. Le premier acte juridique fort à poser pour l’UE serait-il d’adhérer à la Convention européenne des Droits de l’Homme ? Vouloir donner des leçons d’Etat de droit au reste du monde, c’est bien quand on est soi-même beaucoup moins irréprochable ! Cette adhésion reste compliquée, lisons dans le dernier numéro de Nea say l’article bien articulé de Clément François sur le processus d’adhésion actuellement en cours. Manifestement ce n’est pas pour aujourd’hui.
C’est donc il y a presque un an ,le 11 mars 2014, que la Commission européenne a présenté un cadre en vue de sauvegarder l’État de droit dans l’Union européenne. Le but est de
Faire face aux menaces systémiques qui pourraient peser sur l’État de droit dans n’importe lequel des 28 États membres de l’UE. Cette initiative fait suite à deux débats d’orientation sur l’État de droit menés par le Collège des commissaires le 28 août 2013 et le 25 février 2014, qui ont abouti à la conclusion qu’il était nécessaire d’élaborer un outil, au niveau de l’UE, pour répondre aux menaces systémiques envers l’État de droit. Le nouveau cadre pour l’État de droit sera le chaînon complémentaire entre les procédures d’infraction – en cas de violation du droit de l’UE – et la procédure dite «de l’article 7» du traité de Lisbonne, qui, dans les situations extrêmes, permet la suspension des droits de vote en cas de «violation grave et persistante» des valeurs de l’UE par un État membre. Ce nouveau cadre prévoit un outil d’alerte précoce qui permettra à la Commission d’entamer un dialogue avec l’État membre concerné afin d’empêcher toute escalade dans les menaces systémiques envers l’État de droit. Si le nouveau cadre de l’UE pour l’État de droit ne permet pas de dégager une solution, l’article 7 restera le dernier recours pour résoudre la crise et assurer le respect des valeurs de l’Union européenne. Le nouveau cadre n’attribue pas de nouvelles compétences à la Commission et n’en revendique pas pour elle, mais rend transparente la manière dont la Commission exerce son rôle en vertu des traités.
Le président de la Commission européenne d’alors, M. José Manuel Durão Barroso déclarait à ce sujet: «L’État de droit est l’un des piliers fondateurs de l’Union européenne. Il en constitue le socle. La Commission européenne, en tant que gardienne des traités, a un rôle crucial à jouer pour faire respecter l’État de droit. Je n’ai cessé de souligner la nécessité de disposer d’un cadre meilleur pour permettre à la Commission d’intervenir rapidement et de manière transparente en cas de menaces graves et systémiques envers l’État de droit dans un État membre. Aujourd’hui, la Commission tient son engagement en garantissant qu’à l’avenir, et à la lumière de nos dernières expériences, les crises liées aux violations de l’État de droit dans nos États membres pourront être évitées et réellement résolues.»
«Le respect de l’État de droit est un préalable à la protection de toutes les autres valeurs fondamentales sur lesquelles l’Union est fondée. La Commission européenne est la gardienne des traités – et doit donc être aussi l’une des gardiennes de l’État de droit» a déclaré Mme Viviane Reding, vice-présidente et membre de la Commission chargée de la justice. «Ces dernières années, chaque fois que l’État de droit a été menacé ou potentiellement menacé dans un État membre, toutes les institutions se sont tournées vers la Commission, en tant qu’arbitre impartial, et lui ont demandé d’agir. Nous mettons aujourd’hui en place les outils nécessaires pour agir et protéger nos citoyens contre les menaces pesant sur l’État de droit dans l’Union. L’Union européenne est fondée sur le respect de l’État de droit et de l’égalité entre tous ses États membres. Dès lors, le nouvel outil de sauvegarde de l’État de droit sera applicable à partir du même niveau de menace grave et systémique envers l’État de droit dans tous les États membres, indépendamment de leur taille ou de leur situation géographique.»
Principales caractéristiques du nouveau cadre pour l’État de droit
- Le nouveau cadre est entièrement fondé sur les traités de l’UE actuels et vient compléter les instruments existants, notamment la procédure de l’article 7 et les procédures d’infraction engagées par la Commission. Bien entendu, cela n’exclut pas de futures évolutions des traités dans ce domaine.
- Il est axé sur l’État de droit. L’État de droit est le fondement de toutes les valeurs sur lesquelles repose l’Union. En assurant le respect de l’État de droit, on garantit aussi la protection des autres valeurs fondamentales. La définition de l’État de droit retenue par la Commission est large et s’inspire des principes établis dans la jurisprudence de la Cour européenne de justice et de la Cour européenne des droits de l’homme, et désigne
essentiellement un système où les lois sont appliquées et mises en œuvre (voir annexe 2 dans « Pour en savoir plus »)).
- Le cadre peut être activé dans les situations caractérisées par une dégradation systémique portant atteinte à l’intégrité, (mais n’a-t-on pas déjà atteint ce stade avec la Hongrie ?) à la stabilité et au bon fonctionnement des institutions et des mécanismes établis au niveau national pour garantir l’État de droit. Le cadre de l’UE n’est pas conçu pour traiter des situations individuelles ou des cas isolés de violations de droits fondamentaux ou d’erreurs judiciaires.
Égalité entre États membres: le cadre s’appliquera de la même façon à tous les États membres et fonctionnera sur la base des mêmes critères quant à ce qu’il convient de considérer comme une menace systémique envers l’État de droit.
- Le cadre de l’UE crée un outil d’alerte précoce pour répondre aux menaces pesant sur l’État de droit, qui permettra à la Commission d’entamer un dialogue avec l’État membre concerné en vue de dégager des solutions avant le recours éventuel aux mécanismes juridiques actuellement prévus à l’article 7 du traité.
- La Commission européenne joue un rôle central dans ce nouveau cadre pour l’État de droit, en tant que gardienne indépendante des valeurs de l’Union. Elle peut s’appuyer sur l’expertise des autres institutions de l’UE et des organisations internationales (notamment le Parlement européen, le Conseil, l’Agence des droits fondamentaux, le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe [OSCE], etc.).
Un processus en trois étapes
Le cadre a pour objectif de permettre à la Commission de trouver une solution avec l’État membre concerné, de manière à prévenir l’apparition d’une menace systémique envers l’État de droit qui pourrait se muer en «risque clair de violation grave» susceptible d’entraîner le recours à l’article 7 TUE. Lorsqu’il existe des indications claires d’une menace systémique envers l’État de droit dans un État membre, la Commission peut lancer une «procédure pré-article 7» en engageant un dialogue avec l’État membre concerné. Le processus comprend trois étapes :
1-. Évaluation de la Commission: dans un premier temps, la Commission rassemblera et examinera toutes les informations utiles et appréciera s’il existe des indications claires d’une menace systémique envers l’État de droit. Si la Commission conclut qu’une telle situation de menace systémique envers l’État de droit existe bel et bien, elle engagera un dialogue avec l’État membre concerné, en lui transmettant son «avis État de droit», qui constituera un avertissement à cet État, et en étayant ses préoccupations. Elle donnera à cet État membre la possibilité de répondre.
2-. Recommandation de la Commission: dans un deuxième temps, si le problème n’a pas trouvé de solution satisfaisante, la Commission adressera à l’État membre une «recommandation État de droit». Elle lui recommandera de résoudre les problèmes recensés dans un certain délai et de l’informer des mesures prises à cet effet. La Commission rendra sa recommandation publique.
3-. Suivi de la recommandation de la Commission: dans un troisième temps, la Commission contrôlera le suivi donné à sa recommandation par l’État membre. Faute de suivi satisfaisant dans le délai imparti, la Commission pourra recourir à l’un des mécanismes prévus à l’article 7 TUE.
L’ensemble du processus est fondé sur un dialogue permanent entre la Commission et l’État membre concerné. La Commission tiendra le Parlement européen et le Conseil régulièrement et étroitement informés.
Contexte: le respect de l’État de droit est un préalable à la protection de toutes les valeurs fondamentales énumérées à l’article 2 TUE. Il constitue également un préalable au respect des droits et obligations découlant des traités et du droit international.
Depuis 2009, la Commission européenne a plusieurs fois fait face à des situations de crise, dans certains États membres, qui ont révélé des problèmes spécifiques liés à l’État de droit. Dans son discours sur l’état de l’Union de 2012, le président Barroso a rappelé qu’une union politique supposait également que l’État de droit, en tant que valeur fondatrice de l’Union, devait être renforcé, et a annoncé une initiative à cet effet (SPEECH/12/596). La résolution adoptée par le Parlement européen le 3 juillet 2013 et les conclusions du Conseil Justice et affaires intérieures du 6 juin 2013 partageaient cette analyse (voir également SPEECH/13/348).
Le Collège des Commissaires a tenu un premier débat d’orientation sur les moyens de mieux garantir le respect de l’État de droit lors de son séminaire d’août 2013. Lors d’une allocution au Centre d’études de la politique européenne, la vice-présidente Reding a ensuite exposé les grandes lignes de sa vision d’un nouveau cadre possible pour l’État de droit dans l’Union européenne (SPEECH/13/677). Aux Assises de la Justice, conférence de haut niveau sur l’avenir de la justice dans l’UE, qui s’est tenue en novembre 2013 et à laquelle ont participé plus de 600 acteurs et parties prenantes, une séance était spécifiquement consacrée au thème «Vers un nouveau mécanisme pour l’État de droit».
Sur la base de ces discussions, le Collège des commissaires a tenu un autre débat d’orientation le 25 février 2014, avant d’adopter le nouveau cadre pour l’État de droit qui est présenté aujourd’hui.
Il y a quelques jours le Parlement européen a tenu un débat sur la situation en Hongrie une simple redite des nombreux débats précédents. Les nouveautés y sont plutôt négative s: d’une part la connivence grandissante du Groupe PPE avec le FIDESZ y est outrageusement manifeste tout comme l’arrogance du représentant hongrois (M. Kovacs) plus insultante est sans limite , assimilant le fonctionnement des institutions de l’UE à un « soap opera » ce qui aurait du produire une réaction vive de la présidence (par exemple une suspension de séance et la demande formelle d’excuses), mais qui ne produisit rien d’autre qu’une colère, éloquente comme à l’habitude, du député Louis Michel. Qu’il s’agisse de Poutine, Orban ou le président turc, l’UE reste sans réaction comme tétanisée par la capacité de nuisances de ces personnages et il faut bien reconnaître qu’elle est grande. Mais est-ce bien la meilleure manière de se faire respecter et d’acquérir un surcroît de crédibilité ?
Pour plus d’informations
-. Merkel urges Hungary’s Orban to respect opposition : Euractiv http://www.euractiv.com/sections/justice-home-affairs/merkel-urges-hungarys-orban-respect-civil-society-media-311750
-. Discours sur l’état de l’Union de 2012 du président José Manuel Barroso:
SPEECH/12/596 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_fr.htm
-. Résolution du Parlement européen sur l’Etat de droit en Hongrie http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0315+0+DOC+XML+V0//FR
-. Conclusions du Conseil Justice des 6 et 7 juin 2013 sur l’application de la Charte des droits fodamentaux http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf
-. Page d’accueil du site de M. José Manuel Barroso, président de la Commission européenne:
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/index_fr.htm
-. Page d’accueil du site de Mme Viviane Reding, vice-présidente et commissaire européenne chargée de la justice:
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/reding/index_fr.htm
-. Assise de la Justice : Etat de Droit http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/files/rule_of_law_fr.pdf
-. Annex 1: The new EU rule of law framework
-. Annex 2: The rule of law in the Union legal system
In its case law, the Court of Justice has highlighted a number of general principles of law stemming from the constitutional traditions common to the Member States that are linked to the rule of law. These include:
(a) the principle of legality, which in substantial terms includes a transparent, accountable, democratic and pluralistic process for enacting laws;
- (b) legal certainty, which requires amongst other things that rules are clear and predictable and cannot be changed retrospectively;
- (c) prohibition of arbitrariness of the executive powers. The principle of the rule of law regulates the exercise of public powers and makes sure that every State intervention has a legal basis and is constrained by law;
- (d) independent and effective judicial review, including respect for fundamental rights. The Court reiterated that the EU is a union based on the rule of law in which the acts of its institutions are subject to review of their compatibility with, in particular, the Treaties, the general principles of law and fundamental rights. Citizens are entitled to effective judicial protection.
- (e)There is a clear link between the right to a fair trial and the separation of powers. Only a tribunal which is independent from executive powers can guarantee a fair trial to citizens. The Court referred to an operational separation of powers implying an independent and effective judicial review, pointing out that « […] EU law does not preclude a Member State from simultaneously exercising legislative, administrative and judicial functions, provided that those functions are exercised in compliance with the principle of the separation of powers which characterises the operation of the rule of law »;
- (f) equality before the law. The Court has emphasised the role of equal treatment as a general principle of EU law by stating that « it must be recalled that the principle of equal treatment is a general principle of EU law, enshrined in Articles 20 and 21 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union ».
-. Source: A more comprehensive version of these principles and the case law can be found in Annex 1 of the Communication « A new EU Framework to strengthen the Rule of Law ». http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/com_2014_158_en.pdf (EN)
Annexes (FR) http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:caa88841-aa1e-11e3-86f9-01aa75ed71a1.0011.02/DOC_2&format=DOC