La commission libertés civiles, justice et affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a consacré une partie de sa réunion du 22 janvier 2015 à une discussion sur le parquet européen à l’occasion du rapport intermédiaire de Veronica Macovei (PPE, Roumanie), Vice-présidente du groupe LIBE. La complexité, l’ancienneté et l’importance du dossier justifient-elles toute cette attente et doit-on attendre encore longtemps ?
Négociations en cours au Conseil, rapport intérimaire au Parlement.Barbara Kudrycka (PPE, Pologne), Vice-présidente de la commission LIBE, a pris la parole pour lancer la discussion. Elle a d’abord rappelé la communication de la Commission européenne de juillet 2013 sur la création d’un parquet européen. C’est un projet qui a pour base juridique l’article 86 TFUE . Il en ressort, notamment, que l’adoption d’un règlement portant création d’un parquet européen ne répond pas à la procédure législative ordinaire. Le Conseil et le Parlement ne sont pas ici sur un pied d’égalité puisque c’est le Conseil qui doit trouver un accord sur un texte et le proposer au Parlement. Le Parlement ne peut pas formuler d’amendements mais sans son approbation, le règlement ne peut être adopté.
C’est, notamment, cela qui justifie la rédaction de ce rapport selon Mme Macovei. En effet, dans la mesure où les négociations sont en cours au Conseil et en gardant à l’esprit qu’il faut bien l’approbation du Parlement pour adopter un tel règlement, la réalisation d’un rapport par la commission LIBE, puis un vote sur ce rapport prévu au mois de mars, permettra au Parlement de transmettre sa position au Conseil et que ce dernier la prenne en compte lors de la réunion Justice et affaires intérieures du Conseil, sous la présidence lettonne au mois de mars.
Définir les contours du futur parquet européen. Mme Macovei est aussi longuement revenu sur le contenu de son rapport. Elle a d’abord rappelé le chiffre qui résulte d’une estimation de la Commission : il y aurait eu, au total sur les huit dernières années, un montant de 3 milliards d’euros de fraude au budget européen. Sur la période 2006/2013, l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) a formulé 430 recommandations judiciaires aux Etats membres, en sachant qu’il revient ensuite à ces Etats le choix d’ouvrir et de conduire une enquête. Mais, sur ces 430 recommandations, seules 140 ont été suivies par les Etats membres. Il s’agit d’une proportion particulièrement faible, ce qui est inquiétant vu l’ampleur des fraudes a signalé la députée. D’autant plus que les différences sont profondes d’un Etat membre à un autre. Au final, pour reprendre les termes de Mme Macovei, elle-même ancienne ministre de la Justice, cela revient à créer des situations où des contribuables au budget européen d’un Etat membre « se font voler leur argent » par la faute de services nationaux de lutte contre la fraude peu performants dans d’autres Etats membres.
Ce constat est à la base du « besoin d’un règlement pour protéger l’argent du citoyen ». Le changement majeur avec l’instauration d’un parquet européen serait que ce dernier, contrairement à l’OLAF, mènerait les enquêtes du début à la fin avec des affaires jugées par le tribunal saisi dans l’Etat membre où la fraude est alléguée.
Mme Macovei a pris position en faveur d’un parquet européen « fort et indépendant ». A l’heure actuelle il existe des incertitudes sur la structure que pourrait prendre cette institution. Si la Commission plaide en faveur d’une structure hiérarchique, le Conseil penche en faveur d’une structure collégiale. Dans la première hypothèse, le parquet fonctionnerait ainsi : 25 procureurs européens (un par Etat membre, moins le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark qui, du fait de leur opt-out en matière de Justice et affaires intérieures ne participeront pas , quoi qu’il arrive, à ce projet) plus un procureur en chef (qui pourrait être un parmi les 25 ou une autre personne). Si, à l’inverse, c’est la structure collégiale qui est retenue, les 25 procureurs seraient répartis en chambres de trois, quatre ou cinq et prendraient les mesures qui leur reviennent de prendre pour chaque dossier.
La création d’un parquet européen poserait tout un ensemble de questions liées aux relations institutionnelles : concernant les liens entre le parquet européen et les pays membre de l’UE qui ne participeront pas à ce parquet (un point sur lequel s’est exprimé J.-P. Albrecht, soulignant que malgré le souhait de nombreux députés de voir le maximum d’Etats membres faire partie de ce parquet européen, il fallait être réaliste et ce ne sera pas le cas, d’où la nécessité de bien encadrer les relations entre le parquet et ces Etats), entre le parquet et les pays non membres de l’UE, et entre le parquet et l’OLAF, Europol et Eurojust (qui pourrait faire office de passerelle avec les Etats qui ne sont pas dans le parquet européen selon J.-P. Albrecht) et sur la possibilité d’organiser des recours contre les décisions du parquet européen.
Le parquet européen devrait aussi être efficace a fait valoir Mme Macovei. Cela passe par la conciliation d’une certaine rapidité dans la prise de décisions et du respect des droits fondamentaux, selon Caterina Chinnici (S&D, Italie), ainsi que par une bonne répartition des compétences. A ce propos plusieurs questions se posent : la répartition des compétences entre le parquet et les Etats membres, la gestion des cas où l’allégation de fraude porte sur plusieurs pays ou encore la possibilité d’avoir des procureurs délégués dans les Etats membres pour assurer la coordination entre les Etats membres et le bureau central que constituerait les 25 procureurs européens (qui pourraient exercer cette fonction « à temps partiel » a précisé la rapporteuse suite à une question de Sylvia-Yvonne Kaufmann (S&D, Allemagne), en plus de leur travail traditionnel dans leur Etat membre). Un autre problème pointé par Louis Michel (ALDE, Belgique) est le règlement des litiges relatifs à la répartition de ces compétences ; selon lui, il ne faudrait surtout pas que le dernier mot en la matière revienne à l’Etat membre concerné mais bien à une chambre indépendante.
Toute une série de précisions doivent aussi être apportées quant à la procédure qui serait suivie lors de ces enquêtes. Selon Mme Macovei, et c’est là également la position de la Commission dans sa communication de 2013, à toutes les phases de la procédure et de l’enquête c’est le droit du pays dans lequel les mesures sont prises qui doit s’appliquer. Dans ce contexte, elle a souligné la valeur toute particulière que serait amenée à prendre la Charte des droits fondamentaux de l’UE du fait des garanties qu’elle prévoit en matière de procédure pénale (droit de la défense notamment). Ce constat est partagé par Axel Voss (PPE, Allemagne) qui voit les droits procéduraux comme un enjeu majeur de ce projet, d’autant plus en matière de preuve si l’on admet le principe de reconnaissance automatique (toute preuve obtenue dans un Etat membre et conformément au droit de cet Etat membre est réputée valable dans tous les Etats membres) a ajouté Jan Philipp Albrecht (Les Verts, Allemagne).
La rapporteure a aussi exprimé le souhait du Parlement d’une procédure de concours ouverte et transparente, qui impliquerait le Parlement, pour la désignation des procureurs. Elle a, par exemple, suggéré un système où les Etats membres pourraient proposer trois noms chacun pour le poste de procureur avant un vote au niveau des institutions européennes. Cette idée d’une grande implication du Parlement dans le processus de nomination est partagée par Louis Michel.
Une volonté conjointe au sein des institutions pour avancer sur ce dossier .Au sein de la commission LIBE tout d’abord, les députés intervenus à la suite de la présentation de Mme Macovei ont, globalement, salué le travail de la rapporteuse et la pertinence du timing de ce rapport intermédiaire qui doit permettre au Parlement de présenter une position claire au Conseil. Mme Kauffman, intervenue en tant que rapporteure fictif, a toutefois estimé que le rapport pouvait manquer de précision concernant les compétences du procureur et le droit de la preuve applicable.
Un représentant de chacune des deux autres institutions, le Conseil et la Commission a aussi pris la parole. D’abord, la présidence lettonne du Conseil a rappelé que le parquet européen était un dossier prioritaire pour le Conseil qui entend maintenant s’inscrire dans le prolongement du « bon travail » conduit en la matière sous la présidence italienne. Les maîtres mots sont efficacité et indépendance du parquet, a affirmé le représentant de la présidence. L’objectif est d’arriver à une approche générale au terme de la présidence lettonne pour que, sous la présidence luxembourgeoise, les détails techniques puissent être réglés. Il a affirmé que le Conseil était ouvert à la discussion, prêt à débattre pour avancer sur les sujets « épineux » à résoudre.
Quant au représentant de la Commission, il a, d’abord, rappelé que le dossier du parquet européen constituait une priorité pour la Commission et félicité la rapporteuse. L’objectif est, là aussi, d’arriver à un règlement avant le terme de l’année 2015. Il est revenu sur trois points essentiels aux yeux de la Commission. Premièrement, l’idée que des décisions liées à de possibles transactions, renvois d’affaires ou ouverture de poursuites devraient être réservées à une chambre permanente du parquet européen. Deuxièmement, les droits fondamentaux doivent être au centre du débat ; l’acquis communautaire, la Charte et les Traités de l’UE sont autant de normes à respecter. Troisièmement, faire intervenir au même moment les règlements concernant la création du parquet européen et la réforme d’Eurojust serait positif pour les deux institutions estime-t-il.
En conclusion, il apparaît que la création d’un parquet européen semble bien être une priorité pour la Commission, le Conseil et le Parlement européen. Pour le moment, les débats se concentrent largement sur son rôle en matière de lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l’Union mais la question d’une extension de ses compétences à des domaines relevant de la politique de sécurité, d’ailleurs déjà pointée lors de cette session par Mme Chinnici, ne pourra prendre que plus d’ampleur dans le contexte actuel. De lutte par exemple contre le terrorisme.
Clément François
Pour en savoir plus :
– Projet de rapport intérimaire sur la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen, 16 janvier 2015 (rapporteure : Monica Macovei) : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=%2f%2fEP%2f%2fNONSGML%2bCOMPARL%2bPE-546.675%2b01%2bDOC%2bPDF%2bV0%2f%2fFR (FR) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=%2f%2fEP%2f%2fNONSGML%2bCOMPARL%2bPE-546.675%2b01%2bDOC%2bPDF%2bV0%2f%2fEN (EN)
– Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen, 17 juillet 2013 : http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_com(2013)0534_/com_com(2013)0534_fr.pdf (FR) http://ec.europa.eu/justice/criminal/files/regulation_eppo_en.pdf (EN)