Le commissaire chargé de la politique de voisinage et des négociations d’élargissement Johannes Hahn et la Haute Représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Federica Mogherini ont publié, le 4 mars 2015, un document de consultation sur l’avenir de la Politique Européenne de Voisinage, visant à ouvrir un débat public sur ce thème pendant les prochains mois.

 Le commissaire chargé de la politique de voisinage et des négociations d’élargissement Johannes Hahn et la Haute Représentante de l’Union Européenne (UE) pour les affaires étrangères et la politique de sécurité/vice-présidente de la Commission Federica Mogherini ont publié, le 4 mars 2015, un document de consultation sur l’avenir de la Politique Européenne de Voisinage (PEV), visant à ouvrir un débat public autour d’une « réforme fondamentale » de cette politique pendant les prochains mois.

La question qu’il faut se poser tout d’abord est la suivante : dans quelle mesure la PEV doit-elle être réformée ? Doit-il s’agir d’une adaptation de la politique existante ou bien d’une véritable refonte ? (sur ce thème, cf. La Politique Européenne de Voisinage : quel bilan, quelles perspectives ? Réforme ou bien refonte ? dans « pour en savoir plus »). La nouvelle Politique de Voisinage doit-elle être un projet géopolitique et de sécurité ou un projet essentiellement économique ou encore un projet de coopération exclusivement sectorielle ?

De toute façon, les raisons qui poussent à une révision de la PEV sont nombreuses.
Tout d’abord, la PEV étant lancée en 2004, le voisinage a changé profondément pendant les dix dernières années. Non seulement il y a eu des bouleversements dans de nombreux pays, mais en général la tendance dominante semble celle d’une diversification croissante au sein voisinage, ce qui a fait émerger des voisinages multiples exigeant des approches différentes et qui remet en cause l’opportunité même d’une politique de voisinage en tant que telle.
Cette diversification se manifeste non seulement entre les deux voisinages (Est et Sud) mais aussi au sein de chacun des deux. On observe donc maintenant des pays qui souhaitent approfondir leurs relations avec l’Union Européenne, et d’autres qui sont moins (ou pas du tout) intéressés.
Bien que la question de la différenciation soit présente dès le début et ait été évoquée à plusieurs reprises par l’UE (cf. document conjoint « Wider Europe » de Chris Patten et Javier Solana, communication « Europe élargie », document d’orientation de la PEV, communication « Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation »), les moyens mis en place pour la poursuivre ne se sont pas avérés adéquats. Comme l’a souligné la Haute Représentante Mogherini, il s’agit maintenant de « mieux comprendre les différents intérêts, aspirations et valeurs de nos partenaires ».

Deuxièmement, les objectifs de la PEV, à savoir la création d’une « cercle de pays amis » et d’une zone de stabilité, sécurité et prospérité tout autour de l’Union Européenne, ne semblent pas du tout être atteints. Au contraire, ce qu’on voit aujourd’hui aux frontières de l’Europe, c’est plutôt un « arc d’instabilité » (Tocci 2014). Egalement, l’attention portée à la promotion d’une « démocratie solide et durable » lors de la révision de la PEV en 2011 (suite aux printemps arabes) apparaît largement contredite par les évènements.
De plus, ce qui a marqué jusqu’à présent l’approche de l’UE concernant le voisinage, comme l’ont souligné plusieurs experts comme René Leray et Pierre Mirel, c’est une surévaluation du pouvoir de transformation de l’Union, qui découle principalement du succès de l’élargissement de l’Union au pays de l’Europe centrale et orientale qui a eu lieu en 2004-2007. Or, ce qui distinguait ce processus d’élargissement de l’actuelle politique de voisinage c’est, d’un côté, un consensus (quasi) total des sociétés des pays concernés et, de l’autre, l’absence de toute opposition extérieure (notamment l’accord tacite de la Russie).

Enfin, un reproche qui est souvent fait à l’Union Européenne c’est de ne pas avoir suffisamment considéré, lors du lancement de la PEV, que ses voisins ont, eux aussi, des voisins. Il est donc évident que toute révision de la Politique Européenne de Voisinage devra inclure une réflexion autour des perceptions et des visions des « voisins des voisins », parmi lesquels la Russie occupe évidemment une place centrale, et surtout autour de la façon de trouver un modus vivendi avec des projets concurrentiels comme l’Union Eurasiatique.
Tout ça a été aggravé par une ambiguïté de fond qui a marqué jusqu’à présent la Politique Européenne de Voisinage, c’est-à-dire sa relation avec ce qui est souvent présenté comme la politique étrangère la plus efficace de l’UE : l’élargissement. En effet, si de nombreuses analogies peuvent être observées entre les deux politiques (notamment en ce qui concerne le principe de conditionnalité, mais aussi dans certains outils), la relation entre les deux politiques n’a jamais été clarifiée d’une façon nette par les institutions européennes, notamment à cause de l’absence d’un accord au sein même de l’UE. En effet, la communication « Europe élargie – voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec les voisins de l’Est et du Sud » ni admet ni exclut toute perspective d’adhésion future à l’UE pour les voisins, en affirmant que :

« Toute perspective d’adhésion a […] été écartée pour les partenaires méditerranéens non européens. Dans les cas des pays européens qui ont clairement exprimé leur désir de rejoindre l’Union, la question reste ouverte. Dans la pratique, toutefois, toute décision sur l’expansion de l’Union à l’avenir appellera un débat sur ses limites géographiques ultimes […]. Les problèmes pratiques posés par la proximité et le voisinage devraient donc être traités indépendamment de la question d’une éventuelle adhésion à l’Union. »

Le résultat de tous ces facteurs combinés, auxquels se sont ajoutés des causes exogènes importantes (les bouleversements qui ont eu lieu dans les deux voisinages pendant les dernières années pouvaient difficilement être prévus), c’est que la Politique de Voisinage n’a pas réussi à poursuivre les objectifs de l’UE, ni à satisfaire les attentes et les aspirations des voisins.
Pour ces raisons, le président de la Commission Européenne Jean-Claude Juncker, lors de sa nomination, a demandé au commissaire Hahn, chargé de la politique de voisinage et des négociations d’élargissement, de procéder à un réexamen profond de cette politique pendant les premiers 12 mois de son mandat.

 Une consultation publique sur l’avenir des relations avec les pays voisins

Le Haute Représentante Federica Mogherini et le commissaire Johannes Hahn ont annoncé, lors d’une conférence de presse le 4 mars 2015, la décision prise par le Collège des commissaires de lancer formellement une révision de la Politique Européenne de Voisinage.
Le point de départ de cette révision, comme on le lit dans le document de consultation conjoint publié le même jour et comme l’a souligné le commissaire Hahn lors de son intervention à la Commission Affaires Etrangères (AFET) du Parlement Européen le 9 mars, c’est le constat que « la PEV n’a pas toujours permis d’apporter des réponses adéquates à ces situations nouvelles [dans le voisinage], ni à l’évolution des aspirations des partenaires de l’UE ». De toute façon, le commissaire Hahn a aussi clarifié dans la même occasion qu’on parle quand même d’une continuité de la PEV (d’après lui, il faut juste « redresser le tir »).
En outre, face à la présence d’orientations stratégiques différentes parmi les voisins, le document affirme d’un côté la volonté de l’UE d’approfondir ses relations avec les voisins qui se montrent intéressés à développer une association plus étroite, et de l’autre le respect des choix des voisins qui ne le souhaitent pas, ainsi que la volonté de l’UE de chercher de nouvelles formes de coopération avec eux. Selon le Commissaire Hahn, l’objectif de la PEV à l’avenir doit être donc de permettre à chaque pays de déterminer lui-même ses rapports avec l’UE.
Le document contient environ 70 questions adressées à ceux qui prendront partie à la consultation, concernant des thèmes divers : la couverture géographique, la question des « voisins des voisins », la participation des Etats Membres de l’UE, les outils, les objectifs (prospérité et stabilité, rôle dans la résolution des conflits et des crises, coopération régionale), l’implication de la société civile, mais aussi des questions qui touchent aux fondamentaux de la PEV (« La PEV devrait-elle être maintenue? Un cadre unique devrait-il continuer à englober tant l’Est que le Sud ? »).
Ensuite, le document propose une série de quatre domaines prioritaires de réforme qui sont émergé des premières consultations informelles avec des Etats Membres et des pays partenaires de la PEV : la différenciation, l’orientation, la flexibilité et l’appropriation et visibilité.

En ce qui concerne le premier point, la différenciation, le document reconnaît la diversification croissante du voisinage et la présence d’aspirations « de plus en plus divergentes » de la part des voisins. Ainsi, la question est posée si l’Union devrait « envisager des structures nouvelles dans lesquelles pourraient s’inscrire les relations, de manière à répondre aux aspirations et au choix de ceux qui ne considèrent pas les accords d’association comme le stade ultime de l’association politique et de l’intégration économique » et s’il est possible d’introduire dans la PEV une sorte de « géométrie variable, avec des types de relations différents pour les partenaires qui choisissent des niveaux de coopération différents ». A ce propos, le commissaire Hahn a à plusieurs reprises souligné que l’UE doit respecter le choix de chaque pays voisin concernant la voie à suivre.
Si la différenciation est identifiée comme une des priorités de la nouvelle Politique Européenne de Voisinage, il faut pourtant noter que cette notion est présente déjà depuis la première communication de la Commission qui a lancé la PEV et a été réitéré dans presque toutes les communications concernant cette politique. Donc, l’accent sur la différentiation n’est pas forcément une nouveauté : il faudra voir comment ce concept sera décliné concrètement et mis en oeuvre dans la nouvelle politique.
Lors de son intervention au Parlement Européen, le commissaire Hahn a ajouté la question de réfléchir à comment interagir avec les voisins des voisins, « sans pourtant leur donner un droit de veto sur tout engagement des voisins avec l’UE ». Il a aussi souligné la nécessité de mesures d’instauration de confiance, pour que l’UE puisse mener une politique « qui inspire confiance, telle que personne n’ait à nous craindre ».
Sur cette question, la Haute Représentante Mogherini a clarifié, lors d’une conférence de presse, que coopérer avec les voisins des voisins sert, dans le cas de la Russie, tout d’abord à s’échanger des perceptions et donc à « éviter des malentendus », et ensuite à ce que les voisins ne se trouvent pas dans la condition d’être obligés à choisir entre deux modèles ou projets concurrents.

Concernant l’orientation (« focus »), le document souligne l’importance que la liste des priorités dans les relations avec les voisins soit véritablement partagée par l’UE et ses partenaires. Ce point a été évoqué également durant la réunion AFET du 9 mars par J. Hahn, qui a exprimé la volonté de s’éloigner du modèle actuel où l’UE cherche à couvrir un large éventail de secteurs avec tous les voisins afin de développer des partenariats différents en fonction des aspirations et des capacités des voisins mêmes. En particulier, avec les voisins qui ne sont pas prêts à s’engager de façon profonde avec l’UE, il faudrait d’après lui limiter la coopération aux secteurs qui présentent des intérêts communs. Donc, comme souligné par J. Hahn lors d’une conférence de presse, orientation veut dire tout d’abord ne pas couvrir tous les secteurs avec tous les voisins.
En vue de renforcer le partenariat avec les voisins, le document identifie une série de domaines où l’Union Européenne et les pays voisins ont déjà des intérêts communs: la promotion du commerce et du développement économique, l’amélioration de la connectivité (notamment dans les domaines de l’énergie et des transports), la lutte contre les menaces pour la sécurité qui résultent des situations de conflit, de la criminalité organisée et du terrorisme, les défis en matière de gouvernance, la migration, l’environnement, le renforcement des liens avec les jeunes. Dans ce domaine, ce sera évidemment fondamental de comprendre quelles sont, aux yeux des partenaires, les priorités dans leurs relations avec l’UE.
De toute façon, J. Hahn a clarifié que cet accent sur les intérêts commun ne veut pas dire que l’Union va renoncer à la promotion de ses valeurs (notamment la démocratie, les droits de l’homme, l’état de droit). En effet, d’après le commissaire, l’état de droit, un système qui est libre de la corruption et l’indépendance du pouvoir judiciaire sont des conditions essentielles non seulement pour une stabilité politique à long terme mais aussi pour attirer des investissements et pour créer un environnement favorable à la croissance économique. Le commissaire a donc parlé d’ « intégrer graduellement ces valeurs dans les pays voisins d’une manière durable ». Il a ajouté également que l’UE devrait être beaucoup plus confiante en sa propre attractivité en tant que projet politique, social et économique.

La troisième priorité de réforme c’est la flexibilité, ce qui signifie une politique qui soit capable de réagir aux circonstances qui changent et aux crises.
Comme souligné par le commissaire Hahn, si l’Union Européenne veut démontrer qu’elle compte sur la scène internationale, elle doit être un acteur proactif dans son voisinage et « ne pas compter sur d’autres acteurs d’autres continents pour résoudre nos problèmes ».

Enfin, l’appropriation et la visibilité ont été identifiées comme des domaines prioritaires de réforme. A ce propos, le document de consultation conjoint affirme que « des efforts considérables doivent être accomplis dans le cadre du réexamen de la PEV afin d’améliorer à la fois l’appropriation de cette politique par les pays partenaires et la communication sur ses objectifs et ses résultats, tant au sein de l’UE que dans les pays partenaires ». Ainsi, la Haute Représentante a parlé lors d’une conférence de presse de « passer d’une approche basée sur l’évaluation à une approche basée sur un partenariat et une coopération entre égaux ». Egalement, le commissaire Hahn a souligné devant le Parlement Européen qu’on ne va jamais atteindre une politique de voisinage efficace « tant qu’elle sera considérée comme plus ou moins imposée par l’Europe ».
Comme pour ce qui concerne la différenciation, la notion d’appropriation ne représente pas une nouveauté en tant que telle, vu qu’elle apparaît déjà à plusieurs reprises à partir du document d’orientation de la PEV de 2004. Le caractère innovant de cette notion dépendra donc de la façon dont il sera développé dans la révision de la politique.

Le document de consultation conjoint souligne ensuite la nécessité d’une intégration plus étroite de la PEV au sein de la politique étrangère de l’UE : dans ce cas, il apparaît nécessaire qu’il soit clarifié ce que cette intégration plus étroite signifie concrètement.
Enfin, la question de la relation entre politique de voisinage et élargissement est brièvement évoquée dans le document, qui réitère que la politique d’élargissement « reste distincte de la PEV ». A ce propos, à ceux qui demandent quelle est la destination finale de la politique de voisinage, le commissaire Hahn a répondu qu’il est plus intéressé à voir quels avancements on peut achever dans les cinq années prochaines.

 Etapes suivantes

La consultation lancée par l’UE vise à impliquer dans le débat sur la réforme de la PEV les Etats Membres, un large éventail d’acteurs de la société civile, des parlements, de la communauté académique et des think tanks, de la communauté des affaires, ainsi que d’organisations internationales qui travaillent dans le voisinage comme le Conseil de l’Europe ou l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE). Ce processus de consultation va se terminer à la fin de juin 2015. Ensuite, la Commission Européenne est censée présenter des propositions en l’automne 2015. Après la publication du document de consultation, la révision de la Politique Européenne de Voisinage a été discutée lors d’un Conseil informel des ministres des affaires étrangères de l’UE (sous la formule « Gymnich ») à Riga le 6-7 mars 2015, co-présidé par la Haute Représentante Mogherini et le ministre letton Edgars Rinkevics (dont le pays exerce la présidence tournante du Conseil).
En outre, la révision de la Politique Européenne de Voisinage a fait l’objet le 9 mars de discussions entre le commissaire Hahn et la vice-ministre des affaires étrangères du Belarus Alena Kupchyna.

 Mais qu’en pense le Parlemen européen?

La question a été aussi à l’agenda de la réunion extraordinaire de la Commission AFET du Parlement Européen qui s’est tenue à Strasbourg le 9 mars. Durant cette réunion, le commissaire Hahn a souligné le rôle central qui peut être joué par le Parlement Européen dans la réforme de la PEV, notamment en ce qui concerne l’idée de « faire parvenir le message de l’UE aux voisins et d’assurer que le message des voisins revienne à l’UE» par le biais des délégations du Parlement.
Le commissaire a aussi souligné qu’il compte largement sur la contribution du Parlement dans le processus de consultation, notamment en ce qui concerne les thèmes les plus sensibles à aborder par la révision : comment interagir avec les voisins des voisins (pas seulement la Russie, mais aussi les pays du Golfe et les pays situés au Sud des voisins méridionaux) et comment traiter avec les voisins qui ne souhaitent pas s’engager avec l’UE de la façon envisagée par l’actuelle PEV.
Le commissaire a donc rappelé que la Commission Affaires Etrangères du Parlement Européen est en train de travailler sur sa propre contribution au débat, qui va être préparée par le rapporteur Eduard Kukan (PPE, Slovaquie) et qui a inclus aussi une audition publique avec des experts du voisinage.

Après l’intervention du commissaire Hahn, le député slovaque Kukan a pris la parole pour donner un aperçu des idées qui vont être au coeur de son rapport. Tout d’abord, il a souligné que la situation d’instabilité qui caractérise à présent les voisins ne marque pas l’échec de la Politique Européenne de Voisinage. Plutôt, elle a « montré les limites de cette politique dans sa capacité d’influencer l’évolution de nos voisins conformément aux objectifs de l’UE ». Deuxièmement, le rapporteur a salué les priorités identifiées par le document de consultation et a prôné une coopération plus différenciée, plus flexible, mieux ciblée et sur mesure. Néanmoins, il a aussi souligné l’importance d’une évaluation rigoureuse de l’approche et des instruments utilisés par l’UE pendant les dix dernières années, afin de « comprendre ce qui a marché et ce qui n’as pas marché et pourquoi ». Enfin, il a recommandé le renforcement de la dimension politique dans la nouvelle PEV.

Ensuite, le député Andi Cristea (S&D, Roumanie), a identifié trois points de réflexion importants dans le processus de révision de la PEV. Premièrement, la dimension de sécurité, dont l’importance découle de la présence de conflits gelés et actifs à la fois dans le voisinage Est et Sud. Il a souligné que, en dépit du fait que la sécurité en tant que telle ne fait pas partie de la politique de voisinage, elle a quand même un impact sur les objectifs de la PEV, parmi lesquels figure la stabilité du voisinage. En deuxième lieu, il a évoqué la notion du « focus », un concept qui, d’après le député roumain, défie la logique propre à l’élargissement (« A to Z approach »). Ce concept peut en fait, à son avis, représenter une réponse efficace à la diversité du voisinage, mais il faut également éviter qu’on fasse tout compromis sur les valeurs. Il faut donc, pour Cristea, souligner que la démocratie, l’état de droit et des institutions transparentes sont dans l’intérêt de nos voisins comme dans le nôtre. Enfin, un point central c’est la communication : selon le député, c’est important que le travail de l’UE dans les pays voisins soit visible.

De son côté, le député britannique Charles Tannock (CRE) a insisté sur la nécessité d’accompagner au principe du « more for more » aussi celui du « less for less ».
Petras Auštrevičius (ALDE, Lituanie) a affirmé que l’UE devrait être fière de sa politique de voisinage. Pourtant, même si à son avis la PEV n’a pas du tout échoué, il faut lui apporter « des corrections ». En particulier, il a souligné l’importance du soutien aux processus de state-building et de création d’une culture administrative dans les pays voisins. Enfin, il a posé la question de savoir si l’UE devrait agir de manière plus innovante dans l’utilisation de sa politique de sécurité et de défense dans le voisinage.
Le député allemand Helmut Scholz (GUE/NGL) a prôné un processus de consultation qui soit « le plus large et le plus ouvert possible », car cette politique est susceptible d’avoir un impact économique et social très important dans les pays voisins.
Cristian Dan Preda (PPE, Roumanie) a, lui, soulevé trois questions : comment ne pas oublier l’Est quand quelque chose d’important se passe au Sud et vice-versa ; comment différencier entre les pays ; comment traiter avec les voisins des voisins sans gaspiller des ressources de plus en plus limitées.

Ensuite, Ivo Vajgl (ALDE, Slovénie) a soulevé la question des conflits gelés au long de la frontière russe, en affirmant que l’UE a raté une occasion importante de contribuer à leur résolution dans un moment où les conditions étaient plus propices que maintenant. Il a également souligné la nécessité d’avoir des stratégies séparées pour chacun de ces conflits.
Enfin, le député Andrej Plenković (PPE, Croatie) a remarqué la nécessité de réfléchir à comment faire de la PEV une politique crédible pour ces voisins qui souhaitent « plus que le simple euphémisme d’une perspective européenne ».

 Pour conclure, dans les prochains mois, la révision de la Politique Européenne de Voisinage sera discutée avec les voisins du Sud lors du sommet de Barcelone (Espagne) du 13 avril et avec les voisins de l’Est lors du sommet de Riga (Lettonie) du 22 mai.

Giulia Bonacquisti

Pour en savoir plus :

– Document de consultation conjoint de la Haute Représentante Mogherini et du commissaire Hahn FR : http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/consultation_french.pdf EN : http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/consultation/consultation.pdf

– Communiqué de presse “Vers une nouvelle politique européenne de voisinage”  FR : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4548_fr.htm EN : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4548_en.htm

 – Page web de la Commission Européenne sur la consultation (EN), http://ec.europa.eu/ enlargement/neighbourhood/consultation/index_en.htm

– G. Bonacquisti, C. François, « La Politique Européenne de Voisinage : quel bilan, quelles perspectives ? Réforme ou bien refonte ? », Nea Say n. 154 (FR), http://www.eu-logos.org/eu-logos_nea-say.php?idr=4&idnl=3428&nea=153&lang=fra&lst=0

– N. Tocci, « The neighbourhood policy is dead. What’s next for European foreign policy along its arc of instability? », IAI Working papers, 2014 (EN), http://www.iai.it/sites/default/files/iaiwp1416.pdf

– Dossier documentaire thématique d’EU-Logos sur la Politique Européenne de Voisinage (FR), http://www.eu-logos.org/eu-logos_dossier.php?idr=6&idnl=3429&nea=154&lang=fra&idd=3&articl=18