Lors de l’audition commune du 26 mars 2015, les commissions parlementaires CONT, JURI, AFCO, LIBE se sont réunis pour traiter la question de responsabilité, de transparence et d’intégrité au sein des institutions européennes. À l’occasion de l’audition, l’organisation Transparency International a présenté les principales conclusions du dernier rapport sur le « Système d’intégrité de l’UE ».

Transparency International est la principale organisation de la société civile qui se consacre à la transparence et à l’intégrité de la vie publique et économique: «l’intégrité des institutions européennes est une question essentielle, mais en même temps les mesures et réactions restent faibles»

 INTRODUCTION

Mme Danuta Maria HÜBNER, présidente de la commission des affaires constitutionnelle (AFCO) a ouvert l’audition, en souhaitant la bienvenue à Mme Ingeborg GRÄSSLE, présidente de la commission du contrôle budgétaire (CONT). Cette dernière a déclaré : la priorité est de rendre à l’UE un espace de plus en plus démocratique: «notre engagement est de garantir un niveau élevé d’intégrité au sein des institutions européenne, en particulier au sein du Parlement. L’action conjointe représente un premier et très important pas en avant».

1. Claude MORAES, président de la Commission des libertés civiles, la justice et des affaires intérieures (LIBE), a soutenu que la confiance constitue un élément fondamental dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice de l’UE: «il n’y a pas de confiance sans la transparence».
2. Pavel SVOBOVA, président de la Commission des affaires juridiques (JURI), a exposé qu’une audition commune sur ce sujet de discussion représente un événement très important dans l’histoire du Parlement européen : «maintenir un niveau élevé de transparence est crucial pour notre travail».

– Le système d’intégrité de l’Union Européenne

La présidente Grässle de la Commission CONT a présidé la première section de l’audition. Les conclusions, les plus significatives du rapport de Transparecy International (TI), ont été présentées par le directeur du bureau européen de l’organisation, M. Carl Dolan. La présidente a déclaré que la Commission CONT juge le rapport comme un excellent et fondamental outil d’une grande utilité. Le directeur du bureau de liaison de Transparency International auprès de l’Union européenne, M. Carl DOLAN, a débuté son exposé en rappelant l’importance de l’audition convoquée par quatre commissions parlementaires. «Un événement significatif qui montre l’engagement du Parlement Européen par rapport au système d’intégrité ».

La légitimité et l’effectivité des institutions reposent surtout sur la confiance des citoyens. Une confiance si faible qu’on a vu, en conformité avec des récents sondages de Eurobaromètre, une chute de la confiance : 22% à l’égard des institutions européennes. «La confiance générale» a affirmé M. Dolan ; elle «est supérieure par rapport aux parlements nationaux, mais elle ne peut pas être lue comme un signe de force».

Un engagement prioritaire à l’égard de la transparence est de lutter contre les angles morts dans le processus législatif, en particulier en ce qui concerne les décisions entre les institutions, c’est-à-dire les négociations au sein des réunions du trilogue ou entre les États membres au sein du Conseil européen. Dolan a fait référence à un arrêt de la Cour de Justice, dont elle aurait du permettre d’accéder publiquement aux informations sur la position des États membres au regard des négociations au niveau du Conseil, mais il a exprimé un certain désarroi face à l’attitude du Conseil qui essaye de miner l’esprit de cet arrêt, en indiquant beaucoup de documents comme secrets. À ce sujet il rappelle que 70% des citoyens européens croient qu’il y a de la corruption dans l’UE : «cette corruption n’est pas due à des pots-de-vin, mais on doit prendre en considération l’influence très forte des lobbyistes sur le processus législatif». L’une des questions qu’il a rappelées ,est celle de l’activité lobbying : dans l’UE il y a environ 30.000 de lobbyistes. Transparency International demande d’augmenter le niveau de transparence, en introduisant un registre détaillé et obligatoire avec tous les contacts des lobbyistes impliqués dans la procédure législative. Il y a des complications importantes par rapport au système de transparence, des complications concernant les conflits d’intérêts et l’absence de sanctions par rapport aux violations du Code de conduite.

Dolan a conclu que pour la prochaine législature il faudra pouvoir retrouver sur le registre la totalité des institutions européenne et éliminer les conflits d’intérêt, c’est-à-dire retrouver «des institutions transparentes, responsables, indépendantes, stables et qui luttent contre la corruption».

Suite à l’exposé de Dolan, la présidente Grässle a observé que le Parlement européen est composé de représentants élus par le peuple. Le mandat est indépendant et sa liberté est très importante, mais «il y a des perceptions différentes du travail, de la culture du travail mais aussi du contrôle de l’emploi des collaborateurs». À ce propos elle a demandé à M. Dolan quelles sont les réflexions de TI sur le caractère unique, pionnier et international d’une organisation comme l’UE? En outre, quelles solutions législatives devra-t-on prendre sur la question des lobbies? Tout en précisant «qu’il y a bien sûr des brebis galeuses, mais dans un très gros troupeau». Tout en reconnaissant l’environnement multiculturel et la difficulté de créer une cohésion culturelle dans L’UE. En réponse, Dolan a affirmé l’indispensable responsabilité des institutions d’établir des règles plus claires, surtout sur des points du Code de Conduite. En particulier, TI pose 5 recommandations :

– plus de transparence dans la procédure législative, c’est-à-dire une meilleure

législation des lobbies ;

– plus de transparence concernant la gestion des conflits d’intérêts ;

– plus d’ informations et plus de normes ;

– plus d’ information quotidienne sur les travaux du PE ;

– enfin la possibilité de prendre des sanctions plus efficaces et dissuasives.

Dolan a ajouté qu’il y a une réelle opacité dans les négociations, les accords en matière de fiscalité, malgré les tentatives d’ouverture, on pense par exemple aux négociations TTIP. La législation européenne devrait obliger et garantir que les entreprises elles mêmes diffusent publiquement et quotidiennement les informations sur ces négociations: «TI ne propose rien qui viole le mandat, mais tout ce que nous demandons dans cette audition peut être réalisé ».

II – Révision du code de conduite des commissaires

Pavel Svoboda, président de la Commission JURI a ouvert la deuxième section de l’audition. Il a débuté son intervention en énonçant l’art. 17.3 TUE: «les membres de la Commission sont choisis en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance». En rappelant l’engagement l’action impartiale et l’objectif déontologique de la Commission Juncker, le président Svoboda a introduit l’intervention de Mme Kristalina GEORGIEVA, vice-présidente chargée du Budget et des Ressources humaines dans la commission Juncker.

Mme Kristalina GEORGIEVA a parlé d’une tendance croissante vers plus de confiance au sein des représentants des institutions européennes. L’initiative pour la transparence est une partie importante des orientations politiques du Président Juncker : «le code de conduite est un élément fondamental, principale même et témoignant de convictions profondes». Elle a insisté sur l’importance de reconnaître que les actions adoptées par les institutions affectent quotidiennement la confiance des citoyens.

Son exposé se décompose en trois observations :

– Tout d’abord le code de conduite et son évolution. Mme Georgieva a insisté sur l’importance de l’évolution du code de conduite, puisque il est fondamental il se doit intégrer les expériences d’aujourd’hui avec celles des précédentes précédentes Commissions.

Le premier code de conduit a été introduit par la commission Prodi en 1999, puis il y a eu la première révision de Barroso en 2004 et une deuxième révision en 2011. Un processus d’apprentissage très important et nécessaire pour introduire de nouvelles mesures et pour identifier des changements qui améliorent les perspectives pour l’avenir.

– La deuxième observation porte sur la troisième révision du code de conduite. Mme

Georgieva a exposé les sept points majeurs de la récente révision: une révision annuelle de la déclaration des intérêts ; l’exclusion des conjoints, partenaires et membres directs de la famille des cabinets des commissaires; des règles plus strictes concernant les activités après le mandat au sein du Collège, c’est-à-dire des critères d’orientation aux fins d’évaluation par le comité d’éthique ad hoc, et l’extension de 12 à 18 mois de l’obligation de notification des activités d’après-mandat; l’introduction d’une procédure claire pour gérer les risques de conflits d’intérêts survenant en cours de mandat; des règles plus claires relatives aux activités politiques, notamment au sujet de la participation des commissaires à des campagnes électorales; le renforcement de la mission du comité d’éthique ad hoc.

– La troisième observation porte sur l’avenir du code de conduite. L’engagement de la Commission européenne concerne l’élan de transparence que la présidence Juncker a pris pour objectif : améliorer à l’avenir code de conduite et les responsabilités des commissaires .Il suffit de penser au registre sur la transparence, où tous les inscrits seront obligés de mettre à jours leurs données régulièrement

.Un code éthique pour le Conseil européen ?

«Un système d’intégrité ne peut jamais se considérer comme complet, puisqu’il y a toujours une marge d’amélioration possible».

Roland BLOMEYER, consultant et directeur de Blomeyer & sons, a ouvert

son intervention avec une présentation power point. Il a comparé le système d’intégrité à un puzzle, dont on trouve beaucoup de normes et standards à suivre pour arriver à l’intégrité. Mais ce n’est pas un puzzle complet. Il faudra ajouter des nouveaux éléments. À cet égard, il a affirmé que le rôle de la Commission européenne est important, puisque pour parvenir à la transparence et à l’intégrité consacrées dans le code de conduite, elle doit viser prioritairement le renforcement et la création de confiance dans le projet européen, à savoir devenir un leadership d’intégrité.

Quelles seront les pièces à ajouter?

– Tout d’abord M. Blomeyer a soutenu qu’il faudra appliquer des délimitations précises aux commissaires après leur mandat quel que soit leur portefeuille;

– créer une structure de surveillance indépendante;

– publier les données de l’application du code de conduite sur le portail de la Transparence (open data);

– créer un group de travail avec le Parlement Européen et les experts des différents États membres de l’UE.

– En ce qui concerne le Conseil européen, M. Blomeyer a proposé la possibilité d’introduire un code de conduite pour toutes les présidences du Conseil : «étant donné qu’on parle de violation de la part de la présidence, le président devrait être inclu, mais il n’est pas clair quelles sont les normes qui établissent un comportement inapproprié ».

L’augmentation du pouvoir politique du Conseil européen, surtout après la crise économique, a ouvert le débat sur la nécessité d’introduire aussi un code de conduite pour le Conseil. «La politique n’est pas seulement une question d’intégrité, mais aussi de compétence » a-t-il souligné en conclusion.

III – Défense des normes d’intégrité les plus élevées au sein des institutions de l’Union européenne

 Un Registre de la Transparence

 Le registre de la Transparence est un système d’enregistrement volontaire pour toute entité qui cherche à influencer directement ou indirectement le processus décisionnel des institutions de l’Union. Ce registre est institué avec la création d’un registre des lobbyistes en 1995 par le Parlement européen, suivi en 2008 par la Commission. Les deux institutions ont fusionné en 2011 ces deux instruments en un Registre européen de Transparence (TR) sur la base d’un accord interinstitutionnel (IIA). Le chiffre des enregistrés est de 1000 organisations par an, atteignant aujourd’hui plus de 7000 organisations. Une étude académique en 2013 a estimé que le registre

couvrait environ 70% des organisations de lobbying actives au niveau européen. Depuis le 1erdécembre 2014, la Commission publie toutes les informations concernant les contacts des Commissaires, des membres de leurs cabinets et des Directeurs-Généraux avec des lobbyistes et à partir de janvier 2015 un nouveau système d’enregistrement amélioré a été introduit. Depuis 2008 le Parlement a appelé l’introduction d’un registre obligatoire pour les lobbyistes actifs auprès des

institutions de l’UE. À ce sujet Juncker s’est engagé à ce que la Commission soit exemplaire sur la transparence. Il a confié au vice-président Frans Timmermans la préparation d’une proposition d’accord interinstitutionnel pour la création d’un registre de transparence obligatoire.

L’accord interinstitutionnel donne quelques exemples non exhaustifs d’activités de lobbying :

– les contacts avec des Membres ou leurs assistants, de fonctionnaires ou autres agents, des institutions de l’UE ;

– la préparation, la diffusion et la communication de lettres, documents de discussion et prises de position;

– l’organisation d’événements, de réunions, activités promotionnelles, dès lors que des invitations ont été envoyées à des Membres ou leurs assistants;

– les contributions volontaires et la participation à des consultations ou à des auditions sur des actes législatifs ou d’autres projets d’actes juridiques de l’UE.

Danuta Hübner, la présidente de la commission AFCO, a introduit la troisième section de l’audition concernant les questions éthiques des pratiques des lobbies et le registre de la transparence.

L’art. 11.1 TUE dispose que «les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union».On ajoute au paragraphe 2 que «les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile». Cet article représente la base juridique qui établi un Registre volontaire de Transparence de l’UE. En ce qui concerne la transparence des lobbies, elle n’est pas réglementée dans les Traités, mais il y a une explicite référence à l’ouverture et à la transparence dans l’art.11, mai aussi dans l’art. 15.1 TFUE : «afin de promouvoir une bonne gouvernance, et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l’Union oeuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture».

Mme Emily O’REILLY, médiatrice européenne, a affirmé que les ambitions de l’UE dans les domaines de l’énergie, du commerce, de l’Union digitale et sur les investissements, l’emploi et la croissance,(Programme Juncker) devront aller de pair avec une plus grande responsabilité et plus de transparence. Elle a aussi soutenu l’importance qu’il y a à garantir aux citoyens les informations concernant les activités de lobbying, la législation sur l’intégrité de ces actions. Mme O’Reilly a étudié les conflits d’intérêt et plus particulièrement le phénomène de pantouflage. À ce sujet, elle a déclaré l’importance de réformes comme la publication en ligne de toutes les informations pertinentes sur les hauts fonctionnaires qui laissent l’UE pour travailler dans le secteur privé, à travers l’obligation de notification de leurs activités d’après-mandat.

À l’occasion des négociations TTIP, la Commission a lancé un groupe consultatif ad hoc composé d’experts représentant un éventail d’intérêts divers pour maintenir un dialogue et des échanges rapprochés avec toutes les parties intéressées par les négociations sur le TTIP. Mme O’Reilly a également insisté sur la nécessité de publier des CV détaillés des experts de la Commission. Le Registre de la Transparence aussi doit devenir obligatoire. La médiatrice a déclaré qu’elle prendra l’engagement de contrôler les discussions interinstitutionnelles en faveur du Registre, mais en même temps elle a affirmé l’importance du caractère législatif au cas où l’accord interinstitutionnel ne verrait pas le jour

.Daniel GUÉGUEN, professeur du Collège d’Europe et personnalité du lobby, fondateur et dirigeant de Clan Public Affairs (groupe ESL & Network), a affirmé l’importance de distinguer entre les «bons» lobbyistes et les «méchants» lobbyistes , c’est-à-dire ce qui est très important leur professionnalisme. M. Guéguen est aussi en faveur d’une législation obligatoire à appliquer dans toutes les activités lobbyistes, mais il a déclaré aussi l’importance d’étendre l’application du Registre aux avocats, pour garantir un contrôle transparent et ouvert. Il a exposé l’importance de créer un ordre professionnel des lobbyistes, de la même manière que ce qui existe pour les avocats, c’est-à-dire un ordre qui propose une surveillance systématique, avec des représentants élus, mais aussi avec l’introduction de sanctions. M. Guéguen a rappelé les cas de pantouflage et la nécessité de freiner ce phénomène tout à fait opposé à l’éthique. Mais aussi il a affirmé qu’il est nécessaire d’introduire plus de transparence dans les institutions, par exemple sur la procédure de trilogue, où existent beaucoup de difficulté à accéder aux documents.

Raj CHARI, professeur du Trinity College de Dublin, a présenté un moyen pour mesurer la réglementation des activités lobbying. Ce moyen est basé sur le travail du Centre pour l’intégrité public, dont on peut analyser les différents actes législatifs dans une échelle de 1 à 100. Il y a des systèmes avec un niveau de basse réglementation (de 1 à 20), des systèmes de réglementation moyenne (de 30-59) et des systèmes avec un niveau élevé de réglementation (60 +).

Sur la base de ces données, l’Union Européen se place dans une classification avec un niveau moyen de réglementation (31 p.). Chari à également montré que depuis 1996 jusqu’à le 2011, la réglementation des activités de lobbying dans l’Union a vu des améliorations : la «robustesse» est augmenté de 15 à 31 p, c’est-à-dire d’un niveau bas à un niveau moyen.

Mais beaucoup de choses doivent encore être introduites:

– des sanctions administratives et aussi des peines privatives de liberté ;

– de la surveillance sur les enregistrements;

– un registre de transparence encore volontaire que, par conséquent ne rend pas illégal d’influencer les institutions de l’UE sans s’inscrire dans le registre;

– l’introduction d’un registre obligatoire des lobbyistes concernant la Commission, le

Parlement européen et aussi le Conseil;

– mais aussi promouvoir les États membres à poursuivre une législation sur les activités de lobbying au niveau national.

IV – Prévention de la corruption dans l’UE et l’adhésion possible de l’UE au GRECO (Conseil d’Europe).

 Claude Moraes, président de la Commission LIBE a introduit la dernière section de l’audition commune. Il a débuté en affirmant que la corruption continue à être un défi majeur pour l’UE. Par ce qu’elle concerne beaucoup d’États membres, la corruption pèse sur l’économie européenne pour 120 milliards d’euro par année. Les États membres ont pris beaucoup d’initiatives, mais la route est encore longue pour prévenir et punir la corruption. La Commission européenne a adopté un rapport anticorruption en février 2014 avec le but d’ouvrir le débat entre la Commission, les États membres, le Parlement européen et d’autres parties prenantes, de soutenir les initiatives anticorruption et de déterminer en quoi la dimension européenne peut contribuer à cette lutte.

Claude Moraes a ensuite introduit le plus important organisme de lutte contre la corruption du Conseil d’Europe, c’est-à-dire le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) et la possibilité pour l’UE de participer au GRECO : «adhérer au GRECO signifie lutter contre la corruption à un niveau plus élevé». Le premier intervenant de la quatrième section est M. Matthias REUTE, directeur général de la Direction

Générale pour la Migration et les Affaires Intérieures. Tout d’abord, M. Reute s’est penché sur l’importance du rapport anticorruption du 2014. Tout en reconnaissant l’importance de la lutte contre la corruption, il y a une barrière immense, c’est-à-dire que les règles anticorruption ne sont pas toujours appliquées strictement, les problèmes systémiques ne sont pas traités de manière suffisamment efficace et les institutions n’ont pas toujours la capacité pour faire respecter ces règles. M. Reute a parlé de l’exigence de traiter le cas des marchés publics, abordé dans la quatrième partie du rapport anticorruption. Ils représentent environ 1/5 de l’économie européenne, un domaine toujours propice aux pratiques de corruption. Une étude de 2013, sur la détection et la réduction de la corruption dans les marchés publics dans l’UE, a montré quatre types de pratiques irrégulières constatées dans 96 affaires:

– manipulation de soumissions lorsque le marché est «promis» à un prestataire, avec ou sans l’accord des agents publics;

– commissions illicites, lorsque l’agent public demande ou accepte un pot-de-vin qui influera sur la procédure administrative;

– conflit d’intérêts;

– autres irrégularités, par exemple erreur de gestion ou ignorance délibérée, lorsque des agents publics n’effectuent pas les contrôles correctement ou ne suivent pas les procédures obligatoires.

Reute a aussi exposé qu’il faudra se concentrer à l’avenir sur l’adoption de législations qui s’opposent de manière efficace la corruption. Certains ont été déjà adoptés comme la directive concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l’UE, la directive concernant la publication d’informations non financières et d’informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes et la directive anti-blanchiment.

En ce qui concerne la participation de l’UE au GRECO, il a affirmé clairement l’importance de l’adhésion, mais en même temps il a expliqué quelles ont été les divergences au sein de la Commission et du Conseil qui ont dressé des barrières immenses pour pouvoir agir concrètement. M. Reute, avec le commissaire Avramopolous, a promis de résoudre ce problème et de trouver une formule ad hoc pour l’adhésion de l’UE au GRECO.

Wolfgand RAU, secrétaire exécutif du GRECO, a présenté brièvement et efficacement le Greco.

Qu’est-ce que le GRECO ?

Crée en 1999, le GRECO est un groupe d’États contre la corruption qui a pour objectif d’identifier les lacunes dans les politiques nationales de lutte contre la corruption et inciter les États participants à procéder aux réformes législatives, institutionnelles et pratiques nécessaires.

Le GRECO procède à deux types d’évaluations : une procédure d’évaluation «horizontale», où on formule des recommandations pour poursuivre des réformes nécessaires dans les domaines législatifs, institutionnels et pratiques; une procédure dite de «conformité», dont le but est d’évaluer les mesures prises par les membres pour mettre en oeuvre ces recommandations.

Rau a déclaré que le GRECO n’est pas limité aux États membres du Conseil d’Europe, en effet l’ouverture à la participation est une particularité très importante du groupe. À présent le GRECO compte 49 États membres, dont 48 sont européens plus les États Unis d’Amérique.

Pourquoi l’adhésion de l’UE serait importante?

1. Rau a affirmé que le Conseil d’Europe a toujours pensé que l’UE participerait concrètement au GRECO, «raison pour laquelle, nous avons accueilli favorablement le programme de Stockholm». Il a énoncé quatre éléments justifiant l’importance de l’adhésion de l’UE au GRECO:

– Tout d’abord la participation de l’UE permettra de mieux coordonner les efforts menés dans la lutte contre la corruption, de créer des synergies en Europe ;

– L’adhésion de l’UE élargirait les contrôles du GRECO, en permettant d’atteindre des résultats plus concrets et durables;

– Les représentants de l’UE pourraient intervenir dans l’activité du GRECO avec une expérience et des compétences propres aux États membres.

– Enfin l’adhésion de l’UE pourra garantir un contrôle efficace et transparent sur les institutions de l’Union, c’est-à-dire soumettre les institutions européennes aux mêmes contrôles que ceux des États membres.

«Dans la Convention pénale sur la corruption du Conseil d’Europe, il est précisé que la corruption met en danger l’état de droit, la démocratie et les droits de l’homme; elle constitue une menace pour la bonne gouvernance, pour un système judiciaire juste et social. La corruption fausse les cartes de la concurrence, met un frein au développement économique et elle met en danger la stabilité des institutions démocratiques et les fondements moraux de la société. Le suivi du respect de ces normes a été confié au Groupe d’Etats contre la Corruption, dénommé GRECO».

Annalisa Salvati

Pour en savoir plus:

 -. Audition commune du 26 mars « vers un niveau élevé de responsabilité, transparence et intégrité au sein des institutions européennes»: http://www.europarl.europa.eu/ep-live/en/committees/video?event=20150326-0900- COMMITTEE-CONT-JURI-AFCO-LIBE

-. 2015 Policy Paper on the EU Legislative Footprint : http://www.transparencyinternational.eu/wp-content/uploads/2015/03/Transparency-05- small-text-web.pdf

-. 2014 The European Union Integrity System Study: http://www.transparencyinternational.eu/wpcontent/uploads/2014/04/EU_Integrity_System_Report.pdf

-. Registre de Transparence de l’UE : http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?locale=fr